喬春華

(南京審計學(xué)院 會計學(xué)院,江蘇 南京 210029）

目前已有的研究高校預(yù)算的文獻,幾乎都是從財務(wù)學(xué)和會計學(xué)角度進行闡述。2001年3月,馬駿、葉娟麗在《公共預(yù)算中的政治:收入與支出,借貸與平衡》的“譯者前言”中指出:“對于國內(nèi)政治學(xué)和公共行政學(xué)界來說,公共預(yù)算都是一個很少問津的領(lǐng)域。經(jīng)濟學(xué)家?guī)缀鯄艛嗔斯差A(yù)算的有關(guān)研究。這的確是一個令人困惑的現(xiàn)象。因為,預(yù)算權(quán)力是各種政治權(quán)力中非常重要的一種,預(yù)算政治也是政治活動中非常重要的組成部分,各種預(yù)算制度是政治制度的重要組成部分。同時,對于政府公共管理來說,預(yù)算也是一種極其重要的管理工具和職能?！盵1]由此可見,忽視公共預(yù)算中對政治的研究,這勢必影響研究高校預(yù)算的深度和廣度。

一、高校預(yù)算應(yīng)有多學(xué)科作為理論支撐

(一）預(yù)算具有多張面孔,服務(wù)于不同的目的

Donald Axelrod認(rèn)為,由于預(yù)算具有多張面孔,在有關(guān)優(yōu)先權(quán)、支出、收入和債務(wù)償還方面包括八種相互關(guān)聯(lián)的功能[2]7,因此預(yù)算需要認(rèn)真考慮“誰為了何種目標(biāo)獲得多少以及誰來支付”這些重要的政治問題。從這個意義上而言,“預(yù)算是政府的神經(jīng)中樞,它是為了高效、經(jīng)濟地實現(xiàn)政府優(yōu)先權(quán)和目標(biāo)而進行分配資金和利用資源的一種決策制度,一種主要的政治決策制度”[2]1。而David Niee的觀點更具一般化色彩,他認(rèn)為預(yù)算一般被希望做以下工作:確定目標(biāo)和優(yōu)先權(quán)、將目標(biāo)付諸行動、管理經(jīng)濟、提高責(zé)任感、控制公共資源的使用、提高效率和效益、用于社會規(guī)劃和改革、保持過程的可管理性[3]。

阿倫·威爾達夫斯基指出:“公共預(yù)算服務(wù)于不同的目的”[4]9。David Nice也指出:“我們希望它肩負許多不同的、有時甚至是矛盾的任務(wù)”[3]2。懷爾達夫斯基也認(rèn)為,由于預(yù)算服務(wù)于多種不同的目的,因而它可能是指很多的事物:一項政治行動,一項工作計劃,一次未來預(yù)測,一個啟蒙源泉,一次愚昧舉動,一個控制機制,一種對限制的逃避,一種行動的手段,一個進步的障礙,甚至可以是一種祈禱:愿當(dāng)權(quán)者能夠溫和對待具有良好愿望而能力有限的人們[5]1。

由于預(yù)算具有多張面孔,服務(wù)于不同的目的,肩負的是矛盾的任務(wù),因此,應(yīng)有多學(xué)科作為理論支撐。

(二）預(yù)算應(yīng)有多學(xué)科作為理論支撐

在公共預(yù)算研究領(lǐng)域,早有學(xué)者從多視角研究,并提出了公共預(yù)算的學(xué)科支撐。如:

1.A Premchand提出四門學(xué)科

A Premchand認(rèn)為早期的預(yù)算旨在控制公共支出,具體有三種控制途徑,即責(zé)任控制、效率控制和經(jīng)濟控制。預(yù)算控制涉及經(jīng)濟學(xué)、會計學(xué)、公共行政學(xué)和政治學(xué)四門學(xué)科,每門學(xué)科對于預(yù)算的研究領(lǐng)域和視角均有差異(見表1）[6]35。

2.休思提出二門學(xué)科

歐文·E·休思指出:“支撐公共管理學(xué)科的理論基礎(chǔ)就是經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)的復(fù)合物。”[7]77

3.林奇提出五門學(xué)科

美國路易斯安納州立大學(xué)教授托馬斯·D·林奇博士指出:“公共管理學(xué)=政治學(xué)+經(jīng)濟學(xué)+會計學(xué)+行為科學(xué)+財務(wù)學(xué)+……”[8]7

休思和林奇指的是“公共管理學(xué)”,但我國兩位學(xué)者認(rèn)為:“預(yù)算管理是公共管理的核心和關(guān)鍵?！比?

馬駿指出:“在公共管理領(lǐng)域,政府預(yù)算的地位十分重要。預(yù)算管理構(gòu)成了現(xiàn)代公共管理的核心和關(guān)鍵。預(yù)算權(quán)力是各種政治權(quán)力中非常重要的一種,預(yù)算政治也是政治活動中非常重要的組成部分,各種預(yù)算制度也是政治制度的重要組成部分。同時,對政府公共管理而言,預(yù)算也是一種極其重要的管理工具?！盵9]1

表1 預(yù)算的研究路徑

王雍君認(rèn)為:“預(yù)算管理是公共管理的核心和關(guān)鍵,是促進經(jīng)濟政策三個一般性目標(biāo)——增長、平等和穩(wěn)定——的工具。從這三個一般性目標(biāo)出發(fā),預(yù)算管理的關(guān)鍵目標(biāo)是總量控制、資源在部門/規(guī)劃間的有效配置、營運(管理）效率、合規(guī)性以及財政風(fēng)險控制?！盵9]2

高校提供的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品,高校預(yù)算也屬于公共預(yù)算,對高校預(yù)算的研究理應(yīng)從多視角進行。上述學(xué)者都提到了“政治學(xué)”,本文僅對高校預(yù)算的政治性進行探討。

(三）預(yù)算學(xué)應(yīng)成為獨立學(xué)科

從上文可提出一個疑問,預(yù)算管理僅屬財務(wù)管理范疇嗎?章偉的研究表明:“在美國,預(yù)算會計學(xué)、預(yù)算管理學(xué)和預(yù)算經(jīng)濟學(xué)業(yè)已形成,但預(yù)算政治學(xué)卻尚未成為一門顯學(xué),當(dāng)然,這并不意味著美國學(xué)界對該領(lǐng)域研究的淡漠與疏忽,相反,美國學(xué)界基本達成了下列共識,即公共預(yù)算在本質(zhì)上是政治性的?！盵10]

二、公共預(yù)算的政治性

(一）西方的觀點

在西方發(fā)達國家上,公共預(yù)算一直是政治學(xué)和公共行政學(xué)的一個重要研究領(lǐng)域,絕大多數(shù)的預(yù)算專家都是政治學(xué)家和公共行政學(xué)家。他們的代表作主要有愛倫·魯賓的《公共預(yù)算中的政治:收入與支出,借貸與平衡》、阿倫·威爾達沃斯基、內(nèi)奧米·凱頓的《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》,等等。

1.愛倫·魯賓的觀點

愛倫·魯賓認(rèn)為:“公共預(yù)算不僅僅是技術(shù)性的,它在本質(zhì)上是政治性的?！盵1]1他在“中文版序言”中還指出:“公共預(yù)算涉及公共資源的配置,以及如何支出公共資金的選擇。它有一些技術(shù)性的方面,但也有許多政治性的方面。所以,預(yù)算反映了國家和地方的優(yōu)先選擇,也反映了政治過程。……因為公共預(yù)算必然是政治性的,它適于政治學(xué)家進行研究?！驗楣差A(yù)算是政治過程的中心,它可以被用來幫助理解一個社會中的更廣泛的政治過程。”[1]

2.阿倫·威爾達沃斯基的觀點

威爾達沃斯基指出:“預(yù)算不僅是一個經(jīng)濟工具,而且也是一個政治工具”[4]326,“預(yù)算就是政治,它所研究的基本問題是誰獲利,誰損失,誰受益,誰支付;而且預(yù)算在現(xiàn)實中生活是一個漸進的沖突解決模式,其結(jié)果反映出誰的偏好將會占優(yōu)”[4]1。“預(yù)算是一個管理過程,也是一個政策制定的過程,是一個運作過程,也是一個導(dǎo)向,忽視前者就如同無視執(zhí)行政府計劃那樣不明智。”[4]9“如果不理解預(yù)算政治,任何對正式預(yù)算過程的說明都是不完整的和誤導(dǎo)的”[4]324。

3.其他學(xué)者的觀點

日本學(xué)者小林丑三郎認(rèn)為:“近代國家觀念的確立、市場經(jīng)濟的制度化以及社會階級利益斗爭的政治化,是近代財政預(yù)算制度確立的根本背景?！盵11]

米勒和波格丹諾指出:“就其性質(zhì)而言,預(yù)算編制是一種政治過程、一種解決推動的手段……預(yù)算是政治聲明,它表明了預(yù)算編制者的實際選擇和價值觀念。編制預(yù)算又是政治斗爭的一個焦點,其結(jié)局可以決定任何人在何時如何得到什么?！盵12]75

羅伯特·D·李和羅納德·約翰遜指出:“雖然預(yù)算系統(tǒng)看上去是一門技術(shù),但實際上它卻是政治,是政治和技術(shù)的結(jié)合,而且技術(shù)位于最低層面,政治卻處于最高位置?！盵13]3

派特?？酥赋?“當(dāng)選的政治家會滿意于他們自己選擇的預(yù)算契約,但是這些契約很容易被未來持有相反政治觀點的政治家所修改,甚至是廢棄。”[14]194

蓋伊·彼得斯指出:“預(yù)算過程是政治過程中對公共行政影響最大的部分……部門獲得預(yù)算就可以向其他部門顯示自己的政治勢力及重要性……預(yù)算過程成為機構(gòu)之間競爭的重要場所?！盵15]

Irene S Rubin指出:“無論如何定義政治,(公共）預(yù)算都不能排除政治?！盵16]

筆者羅列了國外主要學(xué)者關(guān)于公共預(yù)算具有政治性的觀點,希望我國高校預(yù)算研究者重視政治學(xué)是公共預(yù)算的重要領(lǐng)域。

(二）中國的觀點

其實我國的政治家也十分重視公共預(yù)算中包含著政治。毛澤東同志早在1950年就提出了“國家的預(yù)算是一個重大的問題,里面反映著整個國家的政策,因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向”[17]的科學(xué)論斷。1954年1月,時任政務(wù)院副總理兼財政部長的鄧小平同志也強調(diào)指出:“財政部門是集中體現(xiàn)國家政策的一個綜合部門”,他批評了“不懂得數(shù)字中有政策,決定數(shù)字就是決定政策。……數(shù)目字內(nèi)包括輕重緩急,哪個項目該辦,哪個項目不該辦,這是一個政治性的問題?！胁豢伞胸敓o政’”的觀點。[18]199

2011年12月27日,時任國務(wù)院副總理李克強也指出:“財政是庶政之母,邦國之本?！盵19]

綜上所述,政治家和政治學(xué)者十分重視公共預(yù)算的政治性。

三、高校預(yù)算不良政治性的表現(xiàn)

(一）預(yù)算權(quán)力的爭奪

預(yù)算權(quán)力即是預(yù)算管理權(quán)力的簡稱,是指決定、支配預(yù)算的權(quán)力,是對預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)力的總稱。亦即是分為預(yù)算編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。官員們通過不同渠道影響著這些權(quán)力。這種“爭奪”體現(xiàn)在高校領(lǐng)導(dǎo)層中對預(yù)算權(quán)力的博奕和討價還價。

Gerald Salancik和Jeffrey Pfeffer通過研究發(fā)現(xiàn),資源越稀缺,單位越要運用權(quán)力;資源對于組織單位的生存和發(fā)展越重要越關(guān)鍵,單位越要努力獲得資源,此時就越傾向于運用權(quán)力。[20]在高校中,由于經(jīng)費較緊張,而預(yù)算是配置經(jīng)費的重要步驟,“為錢進行博弈”而爭奪預(yù)算權(quán)力尤為激烈。國外有學(xué)者曾指出:“在高等教育機構(gòu)中,有多少大學(xué)和學(xué)院的校長(院長）,就有多少種不同的資源配置方式?！盵21]國內(nèi)有學(xué)者在分析某省級領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算權(quán)限時指出:“預(yù)算產(chǎn)權(quán)的建立:預(yù)算中的‘多支筆’?！盵22]爭奪預(yù)算權(quán)力是為了控制,“從一定意義上說,預(yù)算是一種對政府和政府官員非暴力的制度控制方法”[23]。在高校內(nèi),官員們除了爭奪預(yù)算權(quán)力外,還不受預(yù)算約束隨意地批條子,也將自己凌駕于預(yù)算之上。

(二）預(yù)算過程中的政治色彩

芬格樂指出:“預(yù)算過程中的政治色彩。在多數(shù)公共機構(gòu)中,預(yù)算的制定過程充滿了政治色彩。管理者應(yīng)盡最大努力制定和應(yīng)用最有利于實現(xiàn)機構(gòu)組織的公共使命和目標(biāo)的預(yù)算程序。在實際當(dāng)中,幾乎所有的公共機構(gòu)都存在著政治的影子。政治的存在有多種形式,這種政治可能是個人之間的,例如部門的管理者可能是董事會成員的親戚,于是在預(yù)算時得到或被認(rèn)為得到特殊的機遇。更多的情況是,政治體現(xiàn)在各種具體議程上。在大多數(shù)機構(gòu)組織中,支持某項特定服務(wù)或項目的人會為執(zhí)行該項目而設(shè)法進行游說,并最終獲得相應(yīng)的資源。在政府機構(gòu)中,政治色彩尤其明顯,畢竟這里是政治的競技場。至少在這里是通過政治程序,公眾通過投票的方式表明各自意愿。而且,在政治機構(gòu)的資源分配過程中,政治也起了主要作用。雖然預(yù)算的目的是為了實現(xiàn)機構(gòu)組織的目標(biāo),但是,政治在機構(gòu)組織的目標(biāo)的制定過程中確實發(fā)揮了重要的作用。政治在公共部門的表現(xiàn)多種多樣?？赡苁抢嫦嚓P(guān)者為了各自的緣由而游說,也可能是為了采納相似或不同目標(biāo)的政策而進行競爭。甚至有時預(yù)算中的政治還體現(xiàn)了政府各部門之間或各政黨之間的權(quán)力角逐。管理者要了解機構(gòu)組織內(nèi)預(yù)算的政治本質(zhì)。這樣將有助于他們更好地確定在預(yù)算程序中的角色?！盵24]

在高校中,擁有預(yù)算編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的官員都有一些利益密切者,他們一般分為兩類:一是“圈子內(nèi)”的人,這些人利益密切,在預(yù)算安排中傾斜;二是權(quán)力互換,掌握預(yù)算權(quán)的人與掌握人事權(quán)、招生權(quán)、教育管理權(quán)、科研管理權(quán)以及后勤管理權(quán)等進行權(quán)力交換。

(三）預(yù)算過程中的政治權(quán)術(shù)

魯賓在其著作中舉了一個案例,她指出:“一個州立大學(xué)的校長決定在資金匱乏的情況下擴大一流的體育運動項目。雖然一些教師毫無疑問地會喜歡這一行動,但是,如果先征求大多數(shù)教師的意見,他們將反對。不過,校長沒有問這些教師的意見。反之,項目的全部成本被隱藏起來以使預(yù)算更被能接受。因為運動項目中的成本被漸次地低估了,一些權(quán)威人士稱這個運動項目為正在消失的預(yù)算的案例。為了使真實的成本模糊不清,該大學(xué)的校長將成本分散后再將它們放進預(yù)算的不同部分。為進一步使圖畫更復(fù)雜,他利用不同來源的收入,包括學(xué)生運動費、債券收入和自愿捐款。當(dāng)教授們希望獲得這些資金的資助時,該校長就說這些用于體育項目的資金是?？顚Ｓ玫囊蚨荒苡糜谄渌椖?因此,如果教授們想尋找較多的錢用于歷史或生物教育時,他們就必須從其他方面而不能從體育項目中尋找資金,雖然體育項目的成本一直在增加,在體育項目中,作為成本的資金數(shù)量卻每年都維持不變。由于害怕沖突和反對,該校長在預(yù)算中隱藏了成本。預(yù)算越復(fù)雜,活動和賬目越多樣,行政人員的自由裁量權(quán)就越大。正如一個大學(xué)校長指出的,‘沒有一天我們不期望著一個不那么復(fù)雜的預(yù)算?！@種復(fù)雜性使得行政人員能在較大的范圍內(nèi)進行選擇,例如,何處報告支出,使用什么收入,突出什么支出和忽略什么支出。”[1]18

現(xiàn)在,高校中不是也存在那種“三公消費”通過拆分、肢解隱匿在其他項目中的情況嗎?這種人為將預(yù)算搞“復(fù)雜”的技巧,使預(yù)算越來越看不清了。

(四）后任否定前任的政治行為

魯賓指出:“過去的市長和經(jīng)理仍然間接地發(fā)揮著政治作用。幾乎所有新政府都必須反抗他們的前任。他們進入辦公室,發(fā)現(xiàn)到處都是亂糟糟的,于是努力進行清理。如果他們不經(jīng)思考就采取行動,就很可能因為他們前任的財務(wù)錯誤而被責(zé)怪。正如在這個例子中一樣,他們的前任可能會將基金結(jié)余花光而將支出推遲到下一任政府。繼承的預(yù)算可能在許多方面是有意設(shè)置的陷阱,因為時間是預(yù)算中的一個因素,支出可以被推遲,收入被增加?！盵1]87

這種后任否定前任的政治行為在政府部門很常見,如推翻前任蓋的標(biāo)志性建筑重修,炸掉前任修的路重建。大學(xué)中這種后任否定前任的政治行為也不少見,如前任的辦公室重新裝修、前任的車重買,還有前任不顧后任的經(jīng)費,大量貸款由后任去還。

(五）在申報特別撥款中的政治行為

魯賓指出:“一些大學(xué)為從國會中尋求到聯(lián)邦特別撥款(分配給特別工程項目）而到處散布言論?！S多大學(xué)校長和他們在國會的支持者們認(rèn)為,通常同等的評定來為基礎(chǔ)科學(xué)分配基金的批準(zhǔn)方法是一種偏見,因為它基于一種老頭制度(由一幫互相認(rèn)識和一起工作或者一起上學(xué),并接受同樣正統(tǒng)觀點的人組成）,只給那些精英大學(xué)提供資助。而那些學(xué)術(shù)觀點有望超出主流的大學(xué),卻無法得到聯(lián)邦的資助。這些大學(xué)校長認(rèn)為,如果那些非精英大學(xué)能夠得到為他們設(shè)立的特別撥款,整個科學(xué)研究將會得到好處。”[1]10

這些在大學(xué)中表現(xiàn)為申報重點學(xué)科、重點實驗室中的“跑步(部）前(錢）進”行為等。

四、高校預(yù)算中對不良政治的對策

我們分析了高校預(yù)算中不良政治性的表現(xiàn),不是否定其政治性,而且要改革其不良政治性的表現(xiàn)。前已述及,預(yù)算在本質(zhì)上是政治性的,因此,就要在高校預(yù)算中確立正確的政治:德治、法治與民主化。

(一）高校預(yù)算的德治

我國提出以德治國,對預(yù)算亦然。高校預(yù)算的德治就是以良好的職業(yè)道德、社會公德規(guī)范預(yù)算行為。約翰埃克森對預(yù)算的政治手腕講過一句精辟的話:“如果預(yù)算過程要生產(chǎn)什么,那么它必須生產(chǎn)誠實。只有這樣,美國人民才能了解和支持國會和總統(tǒng)為了恢復(fù)財政紀(jì)律而必須做出的決策?！盵1]157

(二）高校預(yù)算的法治

英國思想家阿克頓勛爵有句名言:“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！盵25]法國啟蒙思想家孟德斯鳩也有類似的名言:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”[26]魯賓指出:“因為公共財政預(yù)算有許多不同的行動者,他們有各自不同的目的,所以預(yù)算的選擇必然導(dǎo)致行動者之間的相互競爭,項目之間以及受益人之間的相互競爭。有時候,這種競爭的結(jié)果是導(dǎo)致非常明顯的政治權(quán)衡?！盵1]148這些預(yù)算的行動者如私利膨脹,就會借助預(yù)算謀私。因此,必須依法理財,用制度約束權(quán)力。正如習(xí)近平在2013年4月19日指出:“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。關(guān)鍵是要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系,讓人民監(jiān)督權(quán)力,讓權(quán)力在陽光下運行,把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里?！盵27]

(三）高校預(yù)算的民主化

蔡定劍認(rèn)為:“我國要建立起現(xiàn)代公共預(yù)算制度,需完成從行政控制到法制化,從法制化到民主化的過程,最終實現(xiàn)對預(yù)算的民主控制。這是我國公共財政制度改革的目標(biāo),也是我國政治改革的重要內(nèi)容。”[28]我國高校預(yù)算改革應(yīng)以建立預(yù)算民主為目標(biāo),政治層面上的應(yīng)以“公共責(zé)任”居于主導(dǎo)地位。除了師生員工參與預(yù)算過程外,預(yù)算必須公開。魯賓指出:“每當(dāng)預(yù)算公開時,政治就滲透進預(yù)算?！盵1]除了審計監(jiān)督這種專業(yè)監(jiān)督外,群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督也很重要。

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