周瑩

一、政府主導(dǎo)下的煤炭監(jiān)管體制

煤炭監(jiān)管是指國家煤炭監(jiān)管部門根據(jù)法律法規(guī)授予的監(jiān)管職權(quán)和范圍，依據(jù)法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對煤炭行業(yè)和市場的參與者（企業(yè)或個人）及利害關(guān)系人的相關(guān)能源活動進(jìn)行監(jiān)督和控制的行政活動。煤炭資源的特性決定了能源監(jiān)管是一種社會性監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管活動，具有市場有限性、政策性和公共性等特征。對煤炭的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管包括市場準(zhǔn)入和價格管制，社會性監(jiān)管包括環(huán)境影響、安全設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量的反饋等方面。然而，傳統(tǒng)的監(jiān)管體制過于注重行政強制手段，采取行政命令的方式對煤炭產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行干預(yù)，忽視了市場本身的激勵機制和引導(dǎo)作用，從而導(dǎo)致了煤炭企業(yè)競爭的缺乏和發(fā)展動力不足，造成產(chǎn)業(yè)效率低下。煤炭監(jiān)管機構(gòu)獨立性的缺失、現(xiàn)有的監(jiān)管機構(gòu)缺乏正確的職能定位、立法和執(zhí)法環(huán)境的干預(yù)因素過多，造成了政府的監(jiān)管失靈。合理把握煤炭產(chǎn)業(yè)各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度、監(jiān)管內(nèi)容及其相應(yīng)的實施、保障措施，成為構(gòu)建煤炭監(jiān)管體制的主要內(nèi)容。

二、目前監(jiān)管體制存在著的問題

1.煤炭監(jiān)管缺乏完全獨立性

煤炭監(jiān)管的獨立性包含兩個方面的內(nèi)容，一是監(jiān)管部門自身的獨立，二是監(jiān)管與生產(chǎn)的分離。在實際的監(jiān)管過程中，國家煤炭安全監(jiān)管部門并沒有完全獨立的監(jiān)管權(quán)，安監(jiān)部門需要地方政府的配合合作。而在地方財政與政府監(jiān)管的利益博弈過程中，政府監(jiān)管往往處于弱勢地位。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第九十四條規(guī)定：“煤礦安全監(jiān)察部門作出的關(guān)閉煤礦的行政處罰，應(yīng)該報請縣級以上人民政府按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限作出決定?！边@些處理決定不僅包括關(guān)井停產(chǎn)、停改整頓、產(chǎn)量降低，甚至還包括執(zhí)行行政處分，開展安全專項整治等一系列處理決定。煤炭企業(yè)，作為當(dāng)?shù)卣募{稅大戶，又是地方政府政績的主要來源，而監(jiān)管機構(gòu)的處置決定往往會在不同程度上降低煤炭產(chǎn)量，影響地方政府財政收入，這就觸動了地方政府的利益，因此地方政府對責(zé)任煤企往往采取包庇、縱容的態(tài)度，不愿意與監(jiān)管機構(gòu)合作。

2.法律保障不健全

完善的法律法規(guī)對監(jiān)管措施的制定和實施都至關(guān)重要，它能保證政府監(jiān)管既不缺位又不越位，在一定程度上也是防止監(jiān)管利用權(quán)力謀取私利的手段之一。目前為止，我國已經(jīng)形成了以《中華人民共和國煤炭法》為主，勞動法、行政許可法、環(huán)境類法律為輔的、較為完整的煤炭監(jiān)管的法律法規(guī)體系。但是，實踐才是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，在與煤炭生產(chǎn)實踐相結(jié)合的過程中，現(xiàn)有的法律法規(guī)體系仍存在諸多問題。

現(xiàn)有法律內(nèi)容過于粗泛，對具體的細(xì)節(jié)問題考慮不夠全面。小型煤礦企業(yè)資金投入少、安全設(shè)施落后、生產(chǎn)環(huán)境較差，在制定監(jiān)管政策時如果不能全面顧及到這些企業(yè)，會大大的滋生小煤礦的僥幸心理，置員工的生命安全和社會福利于不顧，為了創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益鋌而走險，其結(jié)果必然是小型煤礦的事故發(fā)生率居高不下，甚至?xí)杏萦抑畡荨＿@明顯違背了制定此法的初衷。所以監(jiān)管政策在制定時就應(yīng)當(dāng)全面考慮小煤礦的實際情況，提高小型煤礦市場準(zhǔn)入的門檻，重點加強對小型煤炭企業(yè)的監(jiān)管工作，增強政府監(jiān)管的威懾力，最大限度地減少煤炭安全事故。

三、煤炭監(jiān)管的對策及建議

1.正確定位政府監(jiān)管職能

政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)“獨立化”，進(jìn)行正確的角色定位，實行監(jiān)管與生產(chǎn)的分離，順應(yīng)政企分開的潮流，從制度上徹底改變政府監(jiān)管部門既是行業(yè)監(jiān)管者又是行業(yè)利潤受益者的不良局面，保證監(jiān)管的公平性和穩(wěn)定性。分清政府監(jiān)管與企業(yè)經(jīng)營的界限。煤炭企業(yè)是市場活動的主體，負(fù)責(zé)具體生產(chǎn)活動，而政府監(jiān)管部門是企業(yè)生產(chǎn)的外部監(jiān)管因素，不插手企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

再者，煤炭監(jiān)管方式“市場化”，改變傳統(tǒng)的全方位的管理手段，根據(jù)煤炭行業(yè)市場不同階段的不同特點而有所區(qū)別，合理劃分經(jīng)濟(jì)型監(jiān)管和社會型監(jiān)管之間的界限。對于煤炭企業(yè)的市場準(zhǔn)入，應(yīng)當(dāng)以社會型監(jiān)管為主，對煤炭企業(yè)的資格資質(zhì)嚴(yán)格審查，充分考慮煤炭企業(yè)的選址、煤炭企業(yè)可能造成的環(huán)境影響和生態(tài)破壞。對于經(jīng)營階段的煤炭企業(yè)，則應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)型監(jiān)管為主、社會型監(jiān)管為輔，在保證煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的前提下，盡可能減少對煤炭市場的干預(yù)，充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用。在煤炭的銷售環(huán)節(jié)，由于多數(shù)涉及私人主體的參與，則主要依靠經(jīng)濟(jì)型監(jiān)管手段，合理控制煤炭銷售的價格、費率。

2.健全政府監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置

加強煤炭監(jiān)管機構(gòu)的縱向延伸。監(jiān)管的范圍覆蓋到煤炭經(jīng)營的第一線，將原有的三級監(jiān)管構(gòu)架拓展為“國家一省市一地市一縣鄉(xiāng)”四級構(gòu)架的模式，這意味著需要在現(xiàn)有監(jiān)管編制的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大監(jiān)管人員的隊伍，特別是應(yīng)當(dāng)逐步增加縣鄉(xiāng)級別的煤炭安全監(jiān)管隊伍，從而實現(xiàn)監(jiān)管陣線的前移，改變原有監(jiān)管無法落實到基層的現(xiàn)象。

煤炭企業(yè)的監(jiān)管部門眾多，短時期內(nèi)建立一個統(tǒng)一的行業(yè)管理機構(gòu)是不現(xiàn)實的，因此監(jiān)管部門之間良好的合作意識對于監(jiān)管措施的施行至關(guān)重要。如何將部門間合作制度化、法律化是培養(yǎng)監(jiān)管機構(gòu)協(xié)作意識的主要內(nèi)容。一是要加強上下級監(jiān)管部門之間的協(xié)作，當(dāng)監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管活動時，在自身責(zé)權(quán)范圍內(nèi)的事件進(jìn)行直接處理。而對于超出職責(zé)范圍或者應(yīng)當(dāng)由上級監(jiān)管部門負(fù)責(zé)的監(jiān)管事項，需及時通知上級，上級部門收到通知時，委派安監(jiān)工作人員實地調(diào)查取證，必要時可以要求下級監(jiān)管部門協(xié)助工作。另一方面，對于某些監(jiān)管部門無法獨自處理、需要相關(guān)政府部門共同協(xié)作的問題，監(jiān)管部門可以定期組織部門間的聯(lián)席會議，或者通過申請上級部門召開聯(lián)合聽證會等方式，相互通告交換監(jiān)管工作記錄。

四、結(jié)語

煤炭作為中國的基礎(chǔ)能源，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的推動力。然而，煤炭資源畢竟有限，面對日益嚴(yán)峻的能源危機、環(huán)境壓力與經(jīng)濟(jì)利益之間的選擇時，煤炭企業(yè)卻難以做到“魚與熊掌兼得。當(dāng)前，我國“十二五”規(guī)劃綱要已經(jīng)通過，明確我國將堅持 “深入貫徹節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策，節(jié)約能源，降低溫室氣體排放強度，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推廣低碳技術(shù)，積極應(yīng)對全球氣候變化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，走可持續(xù)發(fā)展之路”的指導(dǎo)思想。筆者相信，只要煤炭監(jiān)管措施得當(dāng)、落實得力，煤炭行業(yè)必將能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益和社會公共利益的共同發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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