姚建軍 范方志 姜國(guó)強(qiáng)

摘要：政府是農(nóng)村金融組織創(chuàng)新的主體動(dòng)力。實(shí)踐中地方政府支持發(fā)展農(nóng)村新型金融組織的動(dòng)力不足，主要原因來(lái)源于現(xiàn)行體制下政治錦標(biāo)賽的壓力。因此，要提高地方政府加強(qiáng)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)工作的支持力度，必須提高支持農(nóng)村新型金融組織建設(shè)在地方政府政治錦標(biāo)賽中的權(quán)重，從而為深化改革，加快農(nóng)村金融組織創(chuàng)新提供更夯實(shí)的制度保障基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融組織；地方政府行為； 政治錦標(biāo)賽

中圖分類號(hào)：F8323文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000176X（2014）08011305

一、引言

經(jīng)過(guò)多年的改革與發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村金融組織體系初步建立，但是，農(nóng)村金融仍舊是我國(guó)整體金融體系中最薄弱的部分，可以用“量少質(zhì)差”來(lái)形容：長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村金融服務(wù)以國(guó)有商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社為主體，其他類型金融機(jī)構(gòu)幾乎沒(méi)有。銀監(jiān)會(huì)的調(diào)查表明，截至2010年全國(guó)有2 312個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有任何金融機(jī)構(gòu)的存在；另外，我國(guó)金融市場(chǎng)呈現(xiàn)明顯的二元性：一方面表現(xiàn)為農(nóng)村金融市場(chǎng)與城市金融市場(chǎng)分割嚴(yán)重，農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展落后于城市金融，農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷縮減、農(nóng)村資金持續(xù)外流，農(nóng)村貸款供給嚴(yán)重不足；另一方面表現(xiàn)為正規(guī)金融與非正規(guī)金融的并存。根據(jù)農(nóng)業(yè)部?jī)扇f(wàn)多個(gè)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)，2010年，農(nóng)戶借貸首要的資金來(lái)源為私人借款即民間借貸，占到5291%；銀行貸款（主要是農(nóng)行）占到2031%，信用社貸款占到2559%。

鑒于此，早在2006年，銀監(jiān)會(huì)就對(duì)農(nóng)村金融體系開(kāi)始了改革，設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融組織，以期改善我國(guó)農(nóng)村金融生態(tài)現(xiàn)狀。這一改革措施事實(shí)上已經(jīng)取得了一定成果，農(nóng)村新型金融組織無(wú)論是質(zhì)量還是數(shù)量都有了較大幅度的增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 截至2012年9月末，全國(guó)已組建村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等三類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)858家，其中村鎮(zhèn)銀行799家，金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少至1 686個(gè)，已開(kāi)業(yè)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額已達(dá)1 316億元。

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村異軍突起，部分彌補(bǔ)了農(nóng)村金融服務(wù)不足的問(wèn)題，但是我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展依然任重道遠(yuǎn)，這源于我國(guó)農(nóng)村金融生態(tài)結(jié)構(gòu)的制度缺陷。從某種意義上講，我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)有正式金融制度安排實(shí)際上是一種從農(nóng)村“抽血”的機(jī)制，造成我國(guó)農(nóng)村金融生態(tài)結(jié)構(gòu)的空洞化，嚴(yán)重妨礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)村金融組織的創(chuàng)新過(guò)程中，政府主導(dǎo)型模式體現(xiàn)得依然明顯，政府依然是農(nóng)村金融組織創(chuàng)新的主體動(dòng)力。政府通過(guò)農(nóng)村金融制度安排實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村金融資源配置的“帕累托改進(jìn)”，是原有農(nóng)村金融增量改革的結(jié)果?？梢哉f(shuō)，政府能否選擇適宜的制度變遷方式以及政府對(duì)制度變遷過(guò)程的掌控能力是決定農(nóng)村金融制度變遷成功與否的重要因素。因此，探討我國(guó)農(nóng)村金融組織創(chuàng)新中的政府尤其是地方政府的功能定位和行為分析十分必要。

二、“雙失靈”下的中國(guó)農(nóng)村金融生態(tài)現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)是一個(gè)復(fù)雜的金融生態(tài)結(jié)構(gòu)，在這個(gè)結(jié)構(gòu)中，政府、金融資本供給者、農(nóng)村金融產(chǎn)品需求者、金融組織組成了一個(gè)復(fù)雜的相互關(guān)聯(lián)相互影響的網(wǎng)絡(luò)，其主要利益相關(guān)方如圖1所示。

在這個(gè)復(fù)雜的農(nóng)村金融生態(tài)結(jié)構(gòu)中，政府始終是農(nóng)村金融資源的主要配置者。政府直接或者間接控制著主要的金融資源，運(yùn)用行政手段干預(yù)金融市場(chǎng)和企業(yè)，壟斷、價(jià)格和市場(chǎng)準(zhǔn)入的管制、地方保護(hù)等一系列危害農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的因素尚未完全消除，不僅破壞了市場(chǎng)配置資源的功能，還造成了大量的壟斷和權(quán)力尋租。由于政府職能定位模糊，政府功能發(fā)揮不完善，使得一些制度安排無(wú)法滿足實(shí)際經(jīng)濟(jì)需求，政府由于信息不對(duì)稱等因素，無(wú)法真正了解制度需求，出現(xiàn)了有效制度供給不足，導(dǎo)致在農(nóng)村金融體系內(nèi)部無(wú)法形成有效市場(chǎng)力量?jī)?nèi)生成符合金融市場(chǎng)需求的金融組織。因此，在制度供給的動(dòng)力來(lái)源方面，政府行為的合理邊界必須劃分清楚。而中央和地方政府的行為特征也是有差異的，對(duì)農(nóng)村金融組織發(fā)展的影響有所不同。實(shí)行改革后，中央政府實(shí)行了放權(quán)讓利改革和“分灶吃飯”的財(cái)政體制，地方政府有了自身利益和資源支配權(quán)，利用金融資源推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展就成為可能。地方政府的行為也在很大程度上影響著農(nóng)村的金融生態(tài)結(jié)構(gòu)。由于農(nóng)村正式金融遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與農(nóng)村金融服務(wù)需求的多層次性和多樣性相匹配，農(nóng)村金融需求與格局日益邊緣化。因政府功能的錯(cuò)位與不當(dāng)干預(yù)，單一化和壟斷化的無(wú)效率市場(chǎng)，所有權(quán)主體缺位與產(chǎn)權(quán)缺失下的金融交易行為扭曲，農(nóng)村非正式金融也受到嚴(yán)重壓制[1]。雖然中央政府有關(guān)政策和相關(guān)法律對(duì)非正規(guī)金融嚴(yán)格禁止，但由于許多農(nóng)村非正規(guī)金融對(duì)地方政府有著潛在的利益和關(guān)系，因此，地方政府對(duì)本區(qū)域內(nèi)非正規(guī)金融的態(tài)度和行為與中央政府往往不一致。中央政府作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控者，必然承擔(dān)起防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重任，一些金融政策目標(biāo)是為了促進(jìn)農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)步發(fā)展。但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中由于存在復(fù)雜的利益牽扯，有可能會(huì)遇到地方政府的推諉。部分原因在于：在金融組織發(fā)展的博弈中，中央政府始終處于明顯的信息劣勢(shì)，無(wú)法真正地從微觀上去監(jiān)督數(shù)量龐大的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的具體運(yùn)作；地方政府也由于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的管理水平較低、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高等原因，很少有積極性和動(dòng)力去促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，更不用說(shuō)用地方財(cái)政資金全力支持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。這樣，農(nóng)村金融組織創(chuàng)新的步伐遲緩也就不足為奇了。

在我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)育過(guò)程中，農(nóng)村金融市場(chǎng)一定程度上存在著信息不對(duì)稱、風(fēng)險(xiǎn)控制差等問(wèn)題，出現(xiàn)了農(nóng)村金融市場(chǎng)生態(tài)結(jié)構(gòu)下的“市場(chǎng)失靈”和“負(fù)外部性”。實(shí)證經(jīng)驗(yàn)證明市場(chǎng)邏輯的存在和市場(chǎng)邏輯的局限性：如果任由農(nóng)村金融市場(chǎng)自然發(fā)育，必然會(huì)出現(xiàn)大量農(nóng)村資金的非農(nóng)化，在市場(chǎng)邏輯下，無(wú)論做出怎樣的努力，都無(wú)法治愈農(nóng)村的融資饑渴癥[2]。從更深的層面來(lái)看，中國(guó)農(nóng)村金融改革的瓶頸實(shí)際上是以農(nóng)民為主體的互助金融組織與制度的缺失[3]，是政府與市場(chǎng)“雙失靈”的結(jié)果。與市場(chǎng)機(jī)制一樣，政府行為機(jī)制也存在著缺陷，政府優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮有著一定的假定前提，即存在著一個(gè)信息靈通、高效、理性的且沒(méi)有自己特殊利益的社會(huì)代表機(jī)關(guān)的政府，政府被看作是有能力糾正市場(chǎng)失靈偏差的全能代表機(jī)構(gòu)[4]。 這就為政府介入提供了充分理由，政府介入往往以正式金融制度取代非正式金融制度，但往往存在信息不對(duì)稱，導(dǎo)致政府決策失誤，致使資源配置效率降低，農(nóng)村融資困境惡化，又帶來(lái)了“政府失靈”。農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展證明，政府過(guò)度干預(yù)的公共金融政策一定程度上加劇了農(nóng)村金融抑制，降低了農(nóng)村金融市場(chǎng)效率，如現(xiàn)行的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)規(guī)定仍然排斥社會(huì)資本，這種制度設(shè)計(jì)客觀上限制了民間資本的積極性，影響了金融資源的優(yōu)化配置。當(dāng)然，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，對(duì)于克服市場(chǎng)機(jī)制的局限性起到了一定作用，但在經(jīng)濟(jì)逐漸走向成熟后，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)便逐漸從直接轉(zhuǎn)為間接，從有形轉(zhuǎn)為無(wú)形[5]。政府的作用是否有效發(fā)揮，直接關(guān)系著我國(guó)新型農(nóng)村金融組織能否健康發(fā)展。因此，深入分析地方政府行為對(duì)農(nóng)村新型金融組織發(fā)展的影響尤為必要。

三、農(nóng)村新型金融組織發(fā)展的困境：政治錦標(biāo)賽下的地方政府行為

在我國(guó)，農(nóng)村金融改革由中央政府制定大的戰(zhàn)略方針，而具體執(zhí)行是由地方政府完成，這種中央政府和地方政府在目標(biāo)上的不一致，有可能對(duì)農(nóng)村金融改革的結(jié)果產(chǎn)生一定影響。中央政府的目標(biāo)是通過(guò)農(nóng)村金融改革促進(jìn)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，在扶持農(nóng)村信用社的同時(shí)，也鼓勵(lì)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，力圖建立多渠道、立體式的農(nóng)村金融體系，其戰(zhàn)略目標(biāo)更加長(zhǎng)遠(yuǎn)。但是地方政府由于政績(jī)壓力，更需要“短平快”，這就決定了地方政府在決策時(shí)不可能像中央政府那樣做長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，而是更愿意將工作重心放在如何提高農(nóng)民貸款數(shù)量這樣的具體問(wèn)題上。這也解釋了自2006年我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展滯緩的原因就在于地方政府推動(dòng)不力：由于扶植農(nóng)村新型金融組織需要占用大量財(cái)政資金，成本過(guò)高，而支持農(nóng)村信用社的成本相對(duì)較低，導(dǎo)致一些地方政府在推動(dòng)新型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展方面顯得動(dòng)力不足。

從目前的實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)村信用合作社的資金最為雄厚，能夠提供的貸款數(shù)量最多，而且基本不需要地方政府直接投入資金支持。數(shù)據(jù)顯示：截至2011年9月，全國(guó)農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款達(dá)到46萬(wàn)億元，占農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款的474%，占銀行業(yè)涉農(nóng)貸款總額的328%。而農(nóng)村新型金融組織在我國(guó)發(fā)展極為緩慢，資金匱乏，地方政府如果要支持其發(fā)展，必須投入大量資金，因此，地方政府通常不會(huì)選擇支持農(nóng)村新型金融組織的發(fā)展，而是更緊密地開(kāi)展和農(nóng)村信用社的合作，其根本原因就在于現(xiàn)行的政治錦標(biāo)賽體制，即中央政府主要以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出作為考核地方官員的政治晉升制度。

在現(xiàn)行體制下，我國(guó)的政府結(jié)構(gòu)屬于單一制，從中央政府到地方基層政府逐級(jí)管轄，形成金字塔狀的層級(jí)體系，在各級(jí)官員來(lái)源上，存在直接選舉和上級(jí)任命兩種形式。雖然我國(guó)在基層開(kāi)展直接選舉已經(jīng)有了一段時(shí)間，但是從根本上來(lái)說(shuō)，最主要的還是實(shí)行政府官員選拔制[6]，各級(jí)政府官員除了對(duì)自己管轄范圍內(nèi)的民眾負(fù)責(zé)之外，更加重要的是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。晉升的標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)制定，最重要和最常見(jiàn)的指標(biāo)是GDP增長(zhǎng)率，同級(jí)地方政府官員實(shí)質(zhì)上都處于一種“政治錦標(biāo)賽”模式中[7]。政治錦標(biāo)賽的晉升決策權(quán)在上級(jí)政府，這就事實(shí)上造成了各級(jí)政府對(duì)上負(fù)責(zé)的局面。各級(jí)競(jìng)賽者在確定主要指標(biāo)權(quán)重的時(shí)候，更多的是揣摩上級(jí)的旨意，而對(duì)有關(guān)群眾福祉的指標(biāo)常常忽略。在政治錦標(biāo)賽的壓力下，地方政府需要“短平快”的出成績(jī)，這就要求地方政府采用最小的成本管理方法，將有限的資金投入更加重要的領(lǐng)域。地方政府和中央政府相比，更傾向于盡快出成績(jī)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。對(duì)比農(nóng)村信用社和農(nóng)村新型金融組織就可以發(fā)現(xiàn)，地方政府如果同農(nóng)村信用社合作具有更多的優(yōu)勢(shì)。其中很重要的原因是，農(nóng)村信用社的運(yùn)營(yíng)模式已經(jīng)比較成熟，能夠自我良好運(yùn)轉(zhuǎn)，馬上就能見(jiàn)效益。而農(nóng)村新型金融組織在發(fā)展初期，不僅自身無(wú)法為地方提供更多的資金，很多還需要地方政府給予財(cái)政和稅收支持，這樣就可能占用了地方財(cái)政的資金，所以，地方政府發(fā)展農(nóng)村信用社具有更低的成本和更高的效率。這就解釋了為什么當(dāng)前地方政府，尤其是基層政府更愿意和農(nóng)村信用社合作的原因。

從地方政府的角度來(lái)說(shuō)，無(wú)論是村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司還是農(nóng)村資金互助社，這些農(nóng)村新型金融組織如果能夠自己發(fā)展起來(lái)，成為農(nóng)村信貸的重要力量，當(dāng)然對(duì)所有各方都是理想的結(jié)果。但是，就目前情況來(lái)看，這些農(nóng)村新型金融組織的發(fā)展還處于較為初級(jí)階段，離中央政府希望的目標(biāo)還很遠(yuǎn)。地方政府在政治錦標(biāo)賽的壓力下與其扶持農(nóng)村新型金融組織，等待其緩慢的見(jiàn)到效益，不如直接和農(nóng)村信用社合作，用政府擔(dān)保，推動(dòng)其發(fā)放更多的貸款，這樣更加容易在政治錦標(biāo)賽中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。一般來(lái)說(shuō)，像農(nóng)村新型金融組織這樣發(fā)展處于初級(jí)階段的經(jīng)濟(jì)組織，如果缺乏地方政府的實(shí)質(zhì)性支持，靠其自身發(fā)展，是很難取得較大進(jìn)步的。因此，作為中央政府，如果希望通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，解決農(nóng)村金融信貸不足的局面，推進(jìn)農(nóng)村金融改革，就必須通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)，促使地方政府支持農(nóng)村新型金融組織建設(shè)。比較現(xiàn)實(shí)可行的方案是，政府在那些可形成自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域的退出速率與私人金融資本的跟進(jìn)速率保持時(shí)間上和空間上的協(xié)調(diào)，而政府在農(nóng)村金融中的功能擴(kuò)展既可以通過(guò)繼續(xù)擴(kuò)大金融服務(wù)邊界實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)扶植私人金融的發(fā)展實(shí)現(xiàn)[8]。

四、地方政府推動(dòng)農(nóng)村金融組織發(fā)展的機(jī)制設(shè)計(jì)思路

中央政府作為委托人，可以通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)促進(jìn)地方政府做出符合委托人要求的決策。一般來(lái)說(shuō)，委托代理關(guān)系的關(guān)鍵是如何設(shè)計(jì)激勵(lì)相容約束，使委托人和代理人的利益相一致，這樣代理人才會(huì)采取委托人希望的努力水平完成工作?，F(xiàn)在假定地方政府如果不努力推進(jìn)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，仍然能夠獲得的效用為。假定地方政府的負(fù)效應(yīng)為其努力水平的單調(diào)遞增函數(shù)C=C（e），C′>0，C″>0。現(xiàn)在，假如地方政府能夠選擇努力水平e在某個(gè)區(qū)間連續(xù)分布，推進(jìn)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)的成果R=R（e），并且R′>0，R″<0。假定中央政府根據(jù)地方政府的推進(jìn)成果R進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)水平為w，可知w=w（R）=w[R（e）]。這樣，地方政府的收益為：

w-C=w[R（e）]-C（e）

可知，只有w[R（e）]-C（e）≥時(shí)，地方政府才有動(dòng)力推動(dòng)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，否則地方政府不會(huì)采取任何行動(dòng)，該式即地方政府的參與約束。可知中央政府的收益：

R-w=R（e）-w[R（e）]

=R（e）-C（e）-

對(duì)上式求出符合中央政府最大利益的e*，如果要地方政府在任何時(shí)候能夠按照中央政府的最大利益行事，就必須讓下式成立：

R（e*）-w[R（e*）]≥R（e）-C（e）

該式即為雙方的激勵(lì)相容約束。

在錦標(biāo)賽模式中，要更為復(fù)雜一些?？梢詮牟┺恼撝刑接憙蓚€(gè)競(jìng)賽者的模型導(dǎo)出一般結(jié)論[9]：假定有兩個(gè)競(jìng)賽者，產(chǎn)出函數(shù)為Ri=ei+εi，i=1，2，ε為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，擾動(dòng)項(xiàng)相當(dāng)于從分布密度為f（ε），均值為0的概率分布中獨(dú)立抽取。為鼓勵(lì)競(jìng)賽者努力工作，委托人宣布，產(chǎn)出高的競(jìng)賽者將獲得高獎(jiǎng)勵(lì)wh，產(chǎn)出低的競(jìng)賽者只能獲得低獎(jiǎng)勵(lì)wl。假定競(jìng)賽者得知委托人的獎(jiǎng)勵(lì)水平后，即選擇自己的努力水平ei，ei≥0，很顯然，競(jìng)賽者獲得的效用u（w，e）=w-C（e）。

這是一個(gè)兩階段的動(dòng)態(tài)博弈，在委托人宣布了wh和wl之后，對(duì)競(jìng)賽者來(lái)說(shuō)這兩個(gè)數(shù)額為已知不變因素。假定競(jìng)賽者為風(fēng)險(xiǎn)中性，隨后選擇了努力水平為（e*1，e*2），那么每個(gè)競(jìng)賽者的納什均衡策略即給定對(duì)方的選擇，自己選擇的努力程度要使自己的利益最大化，即對(duì)任意i，e*i必為下列最大問(wèn)題解：

maxei≥0[wh·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl·P{Ri（ei）≤Rj（e*j）}-C（e）]

=maxei≥0[（wh-wl）·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl-C（ei）]

其中P{·}是括號(hào)中不等式成立的概率，對(duì)上式最大化后可得：

三、農(nóng)村新型金融組織發(fā)展的困境：政治錦標(biāo)賽下的地方政府行為

在我國(guó)，農(nóng)村金融改革由中央政府制定大的戰(zhàn)略方針，而具體執(zhí)行是由地方政府完成，這種中央政府和地方政府在目標(biāo)上的不一致，有可能對(duì)農(nóng)村金融改革的結(jié)果產(chǎn)生一定影響。中央政府的目標(biāo)是通過(guò)農(nóng)村金融改革促進(jìn)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，在扶持農(nóng)村信用社的同時(shí)，也鼓勵(lì)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，力圖建立多渠道、立體式的農(nóng)村金融體系，其戰(zhàn)略目標(biāo)更加長(zhǎng)遠(yuǎn)。但是地方政府由于政績(jī)壓力，更需要“短平快”，這就決定了地方政府在決策時(shí)不可能像中央政府那樣做長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，而是更愿意將工作重心放在如何提高農(nóng)民貸款數(shù)量這樣的具體問(wèn)題上。這也解釋了自2006年我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展滯緩的原因就在于地方政府推動(dòng)不力：由于扶植農(nóng)村新型金融組織需要占用大量財(cái)政資金，成本過(guò)高，而支持農(nóng)村信用社的成本相對(duì)較低，導(dǎo)致一些地方政府在推動(dòng)新型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展方面顯得動(dòng)力不足。

從目前的實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)村信用合作社的資金最為雄厚，能夠提供的貸款數(shù)量最多，而且基本不需要地方政府直接投入資金支持。數(shù)據(jù)顯示：截至2011年9月，全國(guó)農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款達(dá)到46萬(wàn)億元，占農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款的474%，占銀行業(yè)涉農(nóng)貸款總額的328%。而農(nóng)村新型金融組織在我國(guó)發(fā)展極為緩慢，資金匱乏，地方政府如果要支持其發(fā)展，必須投入大量資金，因此，地方政府通常不會(huì)選擇支持農(nóng)村新型金融組織的發(fā)展，而是更緊密地開(kāi)展和農(nóng)村信用社的合作，其根本原因就在于現(xiàn)行的政治錦標(biāo)賽體制，即中央政府主要以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出作為考核地方官員的政治晉升制度。

在現(xiàn)行體制下，我國(guó)的政府結(jié)構(gòu)屬于單一制，從中央政府到地方基層政府逐級(jí)管轄，形成金字塔狀的層級(jí)體系，在各級(jí)官員來(lái)源上，存在直接選舉和上級(jí)任命兩種形式。雖然我國(guó)在基層開(kāi)展直接選舉已經(jīng)有了一段時(shí)間，但是從根本上來(lái)說(shuō)，最主要的還是實(shí)行政府官員選拔制[6]，各級(jí)政府官員除了對(duì)自己管轄范圍內(nèi)的民眾負(fù)責(zé)之外，更加重要的是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。晉升的標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)制定，最重要和最常見(jiàn)的指標(biāo)是GDP增長(zhǎng)率，同級(jí)地方政府官員實(shí)質(zhì)上都處于一種“政治錦標(biāo)賽”模式中[7]。政治錦標(biāo)賽的晉升決策權(quán)在上級(jí)政府，這就事實(shí)上造成了各級(jí)政府對(duì)上負(fù)責(zé)的局面。各級(jí)競(jìng)賽者在確定主要指標(biāo)權(quán)重的時(shí)候，更多的是揣摩上級(jí)的旨意，而對(duì)有關(guān)群眾福祉的指標(biāo)常常忽略。在政治錦標(biāo)賽的壓力下，地方政府需要“短平快”的出成績(jī)，這就要求地方政府采用最小的成本管理方法，將有限的資金投入更加重要的領(lǐng)域。地方政府和中央政府相比，更傾向于盡快出成績(jī)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。對(duì)比農(nóng)村信用社和農(nóng)村新型金融組織就可以發(fā)現(xiàn)，地方政府如果同農(nóng)村信用社合作具有更多的優(yōu)勢(shì)。其中很重要的原因是，農(nóng)村信用社的運(yùn)營(yíng)模式已經(jīng)比較成熟，能夠自我良好運(yùn)轉(zhuǎn)，馬上就能見(jiàn)效益。而農(nóng)村新型金融組織在發(fā)展初期，不僅自身無(wú)法為地方提供更多的資金，很多還需要地方政府給予財(cái)政和稅收支持，這樣就可能占用了地方財(cái)政的資金，所以，地方政府發(fā)展農(nóng)村信用社具有更低的成本和更高的效率。這就解釋了為什么當(dāng)前地方政府，尤其是基層政府更愿意和農(nóng)村信用社合作的原因。

從地方政府的角度來(lái)說(shuō)，無(wú)論是村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司還是農(nóng)村資金互助社，這些農(nóng)村新型金融組織如果能夠自己發(fā)展起來(lái)，成為農(nóng)村信貸的重要力量，當(dāng)然對(duì)所有各方都是理想的結(jié)果。但是，就目前情況來(lái)看，這些農(nóng)村新型金融組織的發(fā)展還處于較為初級(jí)階段，離中央政府希望的目標(biāo)還很遠(yuǎn)。地方政府在政治錦標(biāo)賽的壓力下與其扶持農(nóng)村新型金融組織，等待其緩慢的見(jiàn)到效益，不如直接和農(nóng)村信用社合作，用政府擔(dān)保，推動(dòng)其發(fā)放更多的貸款，這樣更加容易在政治錦標(biāo)賽中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。一般來(lái)說(shuō)，像農(nóng)村新型金融組織這樣發(fā)展處于初級(jí)階段的經(jīng)濟(jì)組織，如果缺乏地方政府的實(shí)質(zhì)性支持，靠其自身發(fā)展，是很難取得較大進(jìn)步的。因此，作為中央政府，如果希望通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，解決農(nóng)村金融信貸不足的局面，推進(jìn)農(nóng)村金融改革，就必須通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)，促使地方政府支持農(nóng)村新型金融組織建設(shè)。比較現(xiàn)實(shí)可行的方案是，政府在那些可形成自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域的退出速率與私人金融資本的跟進(jìn)速率保持時(shí)間上和空間上的協(xié)調(diào)，而政府在農(nóng)村金融中的功能擴(kuò)展既可以通過(guò)繼續(xù)擴(kuò)大金融服務(wù)邊界實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)扶植私人金融的發(fā)展實(shí)現(xiàn)[8]。

四、地方政府推動(dòng)農(nóng)村金融組織發(fā)展的機(jī)制設(shè)計(jì)思路

中央政府作為委托人，可以通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)促進(jìn)地方政府做出符合委托人要求的決策。一般來(lái)說(shuō)，委托代理關(guān)系的關(guān)鍵是如何設(shè)計(jì)激勵(lì)相容約束，使委托人和代理人的利益相一致，這樣代理人才會(huì)采取委托人希望的努力水平完成工作。現(xiàn)在假定地方政府如果不努力推進(jìn)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，仍然能夠獲得的效用為。假定地方政府的負(fù)效應(yīng)為其努力水平的單調(diào)遞增函數(shù)C=C（e），C′>0，C″>0?，F(xiàn)在，假如地方政府能夠選擇努力水平e在某個(gè)區(qū)間連續(xù)分布，推進(jìn)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)的成果R=R（e），并且R′>0，R″<0。假定中央政府根據(jù)地方政府的推進(jìn)成果R進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)水平為w，可知w=w（R）=w[R（e）]。這樣，地方政府的收益為：

w-C=w[R（e）]-C（e）

可知，只有w[R（e）]-C（e）≥時(shí)，地方政府才有動(dòng)力推動(dòng)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，否則地方政府不會(huì)采取任何行動(dòng)，該式即地方政府的參與約束?？芍醒胝氖找妫?/p>

R-w=R（e）-w[R（e）]

=R（e）-C（e）-

對(duì)上式求出符合中央政府最大利益的e*，如果要地方政府在任何時(shí)候能夠按照中央政府的最大利益行事，就必須讓下式成立：

R（e*）-w[R（e*）]≥R（e）-C（e）

該式即為雙方的激勵(lì)相容約束。

在錦標(biāo)賽模式中，要更為復(fù)雜一些?？梢詮牟┺恼撝刑接憙蓚€(gè)競(jìng)賽者的模型導(dǎo)出一般結(jié)論[9]：假定有兩個(gè)競(jìng)賽者，產(chǎn)出函數(shù)為Ri=ei+εi，i=1，2，ε為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，擾動(dòng)項(xiàng)相當(dāng)于從分布密度為f（ε），均值為0的概率分布中獨(dú)立抽取。為鼓勵(lì)競(jìng)賽者努力工作，委托人宣布，產(chǎn)出高的競(jìng)賽者將獲得高獎(jiǎng)勵(lì)wh，產(chǎn)出低的競(jìng)賽者只能獲得低獎(jiǎng)勵(lì)wl。假定競(jìng)賽者得知委托人的獎(jiǎng)勵(lì)水平后，即選擇自己的努力水平ei，ei≥0，很顯然，競(jìng)賽者獲得的效用u（w，e）=w-C（e）。

這是一個(gè)兩階段的動(dòng)態(tài)博弈，在委托人宣布了wh和wl之后，對(duì)競(jìng)賽者來(lái)說(shuō)這兩個(gè)數(shù)額為已知不變因素。假定競(jìng)賽者為風(fēng)險(xiǎn)中性，隨后選擇了努力水平為（e*1，e*2），那么每個(gè)競(jìng)賽者的納什均衡策略即給定對(duì)方的選擇，自己選擇的努力程度要使自己的利益最大化，即對(duì)任意i，e*i必為下列最大問(wèn)題解：

maxei≥0[wh·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl·P{Ri（ei）≤Rj（e*j）}-C（e）]

=maxei≥0[（wh-wl）·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl-C（ei）]

其中P{·}是括號(hào)中不等式成立的概率，對(duì)上式最大化后可得：

三、農(nóng)村新型金融組織發(fā)展的困境：政治錦標(biāo)賽下的地方政府行為

在我國(guó)，農(nóng)村金融改革由中央政府制定大的戰(zhàn)略方針，而具體執(zhí)行是由地方政府完成，這種中央政府和地方政府在目標(biāo)上的不一致，有可能對(duì)農(nóng)村金融改革的結(jié)果產(chǎn)生一定影響。中央政府的目標(biāo)是通過(guò)農(nóng)村金融改革促進(jìn)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，在扶持農(nóng)村信用社的同時(shí)，也鼓勵(lì)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，力圖建立多渠道、立體式的農(nóng)村金融體系，其戰(zhàn)略目標(biāo)更加長(zhǎng)遠(yuǎn)。但是地方政府由于政績(jī)壓力，更需要“短平快”，這就決定了地方政府在決策時(shí)不可能像中央政府那樣做長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，而是更愿意將工作重心放在如何提高農(nóng)民貸款數(shù)量這樣的具體問(wèn)題上。這也解釋了自2006年我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展滯緩的原因就在于地方政府推動(dòng)不力：由于扶植農(nóng)村新型金融組織需要占用大量財(cái)政資金，成本過(guò)高，而支持農(nóng)村信用社的成本相對(duì)較低，導(dǎo)致一些地方政府在推動(dòng)新型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展方面顯得動(dòng)力不足。

從目前的實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)村信用合作社的資金最為雄厚，能夠提供的貸款數(shù)量最多，而且基本不需要地方政府直接投入資金支持。數(shù)據(jù)顯示：截至2011年9月，全國(guó)農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款達(dá)到46萬(wàn)億元，占農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款的474%，占銀行業(yè)涉農(nóng)貸款總額的328%。而農(nóng)村新型金融組織在我國(guó)發(fā)展極為緩慢，資金匱乏，地方政府如果要支持其發(fā)展，必須投入大量資金，因此，地方政府通常不會(huì)選擇支持農(nóng)村新型金融組織的發(fā)展，而是更緊密地開(kāi)展和農(nóng)村信用社的合作，其根本原因就在于現(xiàn)行的政治錦標(biāo)賽體制，即中央政府主要以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出作為考核地方官員的政治晉升制度。

在現(xiàn)行體制下，我國(guó)的政府結(jié)構(gòu)屬于單一制，從中央政府到地方基層政府逐級(jí)管轄，形成金字塔狀的層級(jí)體系，在各級(jí)官員來(lái)源上，存在直接選舉和上級(jí)任命兩種形式。雖然我國(guó)在基層開(kāi)展直接選舉已經(jīng)有了一段時(shí)間，但是從根本上來(lái)說(shuō)，最主要的還是實(shí)行政府官員選拔制[6]，各級(jí)政府官員除了對(duì)自己管轄范圍內(nèi)的民眾負(fù)責(zé)之外，更加重要的是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。晉升的標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)制定，最重要和最常見(jiàn)的指標(biāo)是GDP增長(zhǎng)率，同級(jí)地方政府官員實(shí)質(zhì)上都處于一種“政治錦標(biāo)賽”模式中[7]。政治錦標(biāo)賽的晉升決策權(quán)在上級(jí)政府，這就事實(shí)上造成了各級(jí)政府對(duì)上負(fù)責(zé)的局面。各級(jí)競(jìng)賽者在確定主要指標(biāo)權(quán)重的時(shí)候，更多的是揣摩上級(jí)的旨意，而對(duì)有關(guān)群眾福祉的指標(biāo)常常忽略。在政治錦標(biāo)賽的壓力下，地方政府需要“短平快”的出成績(jī)，這就要求地方政府采用最小的成本管理方法，將有限的資金投入更加重要的領(lǐng)域。地方政府和中央政府相比，更傾向于盡快出成績(jī)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。對(duì)比農(nóng)村信用社和農(nóng)村新型金融組織就可以發(fā)現(xiàn)，地方政府如果同農(nóng)村信用社合作具有更多的優(yōu)勢(shì)。其中很重要的原因是，農(nóng)村信用社的運(yùn)營(yíng)模式已經(jīng)比較成熟，能夠自我良好運(yùn)轉(zhuǎn)，馬上就能見(jiàn)效益。而農(nóng)村新型金融組織在發(fā)展初期，不僅自身無(wú)法為地方提供更多的資金，很多還需要地方政府給予財(cái)政和稅收支持，這樣就可能占用了地方財(cái)政的資金，所以，地方政府發(fā)展農(nóng)村信用社具有更低的成本和更高的效率。這就解釋了為什么當(dāng)前地方政府，尤其是基層政府更愿意和農(nóng)村信用社合作的原因。

從地方政府的角度來(lái)說(shuō)，無(wú)論是村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司還是農(nóng)村資金互助社，這些農(nóng)村新型金融組織如果能夠自己發(fā)展起來(lái)，成為農(nóng)村信貸的重要力量，當(dāng)然對(duì)所有各方都是理想的結(jié)果。但是，就目前情況來(lái)看，這些農(nóng)村新型金融組織的發(fā)展還處于較為初級(jí)階段，離中央政府希望的目標(biāo)還很遠(yuǎn)。地方政府在政治錦標(biāo)賽的壓力下與其扶持農(nóng)村新型金融組織，等待其緩慢的見(jiàn)到效益，不如直接和農(nóng)村信用社合作，用政府擔(dān)保，推動(dòng)其發(fā)放更多的貸款，這樣更加容易在政治錦標(biāo)賽中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。一般來(lái)說(shuō)，像農(nóng)村新型金融組織這樣發(fā)展處于初級(jí)階段的經(jīng)濟(jì)組織，如果缺乏地方政府的實(shí)質(zhì)性支持，靠其自身發(fā)展，是很難取得較大進(jìn)步的。因此，作為中央政府，如果希望通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，解決農(nóng)村金融信貸不足的局面，推進(jìn)農(nóng)村金融改革，就必須通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)，促使地方政府支持農(nóng)村新型金融組織建設(shè)。比較現(xiàn)實(shí)可行的方案是，政府在那些可形成自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域的退出速率與私人金融資本的跟進(jìn)速率保持時(shí)間上和空間上的協(xié)調(diào)，而政府在農(nóng)村金融中的功能擴(kuò)展既可以通過(guò)繼續(xù)擴(kuò)大金融服務(wù)邊界實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)扶植私人金融的發(fā)展實(shí)現(xiàn)[8]。

四、地方政府推動(dòng)農(nóng)村金融組織發(fā)展的機(jī)制設(shè)計(jì)思路

中央政府作為委托人，可以通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)促進(jìn)地方政府做出符合委托人要求的決策。一般來(lái)說(shuō)，委托代理關(guān)系的關(guān)鍵是如何設(shè)計(jì)激勵(lì)相容約束，使委托人和代理人的利益相一致，這樣代理人才會(huì)采取委托人希望的努力水平完成工作?，F(xiàn)在假定地方政府如果不努力推進(jìn)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，仍然能夠獲得的效用為。假定地方政府的負(fù)效應(yīng)為其努力水平的單調(diào)遞增函數(shù)C=C（e），C′>0，C″>0?，F(xiàn)在，假如地方政府能夠選擇努力水平e在某個(gè)區(qū)間連續(xù)分布，推進(jìn)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)的成果R=R（e），并且R′>0，R″<0。假定中央政府根據(jù)地方政府的推進(jìn)成果R進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)水平為w，可知w=w（R）=w[R（e）]。這樣，地方政府的收益為：

w-C=w[R（e）]-C（e）

可知，只有w[R（e）]-C（e）≥時(shí)，地方政府才有動(dòng)力推動(dòng)農(nóng)村新型金融組織建設(shè)，否則地方政府不會(huì)采取任何行動(dòng)，該式即地方政府的參與約束?？芍醒胝氖找妫?/p>

R-w=R（e）-w[R（e）]

=R（e）-C（e）-

對(duì)上式求出符合中央政府最大利益的e*，如果要地方政府在任何時(shí)候能夠按照中央政府的最大利益行事，就必須讓下式成立：

R（e*）-w[R（e*）]≥R（e）-C（e）

該式即為雙方的激勵(lì)相容約束。

在錦標(biāo)賽模式中，要更為復(fù)雜一些。可以從博弈論中探討兩個(gè)競(jìng)賽者的模型導(dǎo)出一般結(jié)論[9]：假定有兩個(gè)競(jìng)賽者，產(chǎn)出函數(shù)為Ri=ei+εi，i=1，2，ε為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，擾動(dòng)項(xiàng)相當(dāng)于從分布密度為f（ε），均值為0的概率分布中獨(dú)立抽取。為鼓勵(lì)競(jìng)賽者努力工作，委托人宣布，產(chǎn)出高的競(jìng)賽者將獲得高獎(jiǎng)勵(lì)wh，產(chǎn)出低的競(jìng)賽者只能獲得低獎(jiǎng)勵(lì)wl。假定競(jìng)賽者得知委托人的獎(jiǎng)勵(lì)水平后，即選擇自己的努力水平ei，ei≥0，很顯然，競(jìng)賽者獲得的效用u（w，e）=w-C（e）。

這是一個(gè)兩階段的動(dòng)態(tài)博弈，在委托人宣布了wh和wl之后，對(duì)競(jìng)賽者來(lái)說(shuō)這兩個(gè)數(shù)額為已知不變因素。假定競(jìng)賽者為風(fēng)險(xiǎn)中性，隨后選擇了努力水平為（e*1，e*2），那么每個(gè)競(jìng)賽者的納什均衡策略即給定對(duì)方的選擇，自己選擇的努力程度要使自己的利益最大化，即對(duì)任意i，e*i必為下列最大問(wèn)題解：

maxei≥0[wh·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl·P{Ri（ei）≤Rj（e*j）}-C（e）]

=maxei≥0[（wh-wl）·P{Ri（ei）>Rj（e*j）}+wl-C（ei）]

其中P{·}是括號(hào)中不等式成立的概率，對(duì)上式最大化后可得：