陸瓊

摘 要：廉租住房分配制度是建立我國住房保障制度的重要環(huán)節(jié)，也是具體實現(xiàn)財政收入分配功能的手段之一。針對廉租房分配中存在的覆蓋面過窄、實物配租受益對象界定不清、布局不合理、收入標(biāo)準(zhǔn)劃分困難、戶籍限制等諸多問題，并對產(chǎn)生這些問題的原因進(jìn)行分析，提出可以從實施嚴(yán)格的準(zhǔn)入退出管理制度、合理布局廉租戶、健全廉租房法律體系、放寬戶籍限制、加大懲戒力度等方面采取具體措施，以實現(xiàn)廉租住房的公平有效的分配。

關(guān)鍵詞：廉租住房；分配制度；公平有效

中圖分類號：F923.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）17-0082-03

引言

2013年12月，財政部及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部提出，從2014年起，各地公共租賃房與廉租房并軌運行。目前，中國低收入人口比例較高，對廉租住房的需求是巨大的。截至2013年底，全國已累計新開工2 484萬套，建成1 573萬套。其中，2013年全國新開工保障性安居工程660萬套，基本建成540 萬套。但值得注意的是，據(jù)統(tǒng)計全國仍有約400多萬戶低收入家庭存在住房困難問題。

廉租住房制度是由廉租房供給制度和分配制度兩方面構(gòu)成。本文的重點是分析分配制度，因為分配制度本身也是決定供給規(guī)模的重要原因。隨著“十二五”規(guī)劃中大規(guī)模保障性住房建設(shè)的落實，保障方式日趨多樣。2013年10月底，習(xí)近平主席發(fā)表講話，親自部署保障房建設(shè)，動員社會力量，號召企業(yè)多方參與，讓我們看到完成3 600萬套保障房建設(shè)目標(biāo)新的曙光。但分配環(huán)節(jié)卻成為一個難題。實踐中，廉租房的分配不斷充斥著黑幕和不公，讓其盡歸有權(quán)、有錢者之手，導(dǎo)致“廉租房”演變成為“特權(quán)房”，而真正需要它的人群無法獲得這項福利。本文從分配的角度闡述了南京市廉租住房分配制度存在的問題，以找出我國廉租住房分配制度存在的弊病，努力解決低收入人群的住房問題，促進(jìn)社會的健康發(fā)展。

一、現(xiàn)行廉租住房分配制度存在的問題

（一）廉租房的覆蓋面仍然過窄

雖然南京市不斷地放寬廉租住房申請標(biāo)準(zhǔn)，但現(xiàn)行的收入與住房面積的雙重核定無法解決覆蓋家庭過少的問題。根據(jù)第六次全國人口普查，南京總共有800萬4 680人，南京本地戶籍人口為607萬人。據(jù)新浪房產(chǎn)新聞報道，截至2012年底，南京市廉租房保障家庭為33 784戶，如果按每個保障家庭有3口人計算，可以估算出享受廉租房的家庭所占比例不到2%，離發(fā)達(dá)國家10%的比例相差甚遠(yuǎn)。

（二）實物配租受益對象界定不清

廉租住房分配若要順利實施，首先必須清楚地界定受益對象是誰，他們是不是最迫切的需求群體。國務(wù)院2007年頒布的《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》規(guī)定，廉租房實物配租的對象應(yīng)優(yōu)先面向孤寡、病殘以及城市最低生活保障家庭等急需救助的家庭。而實踐中廉租住房的保障對象與這一要求相比存在很大的差距。南京市自2008年實施新的《細(xì)則》以來，拆遷安置戶和一級勞模家庭占實物配租保障的70%以上，而特批戶、一級殘疾家庭、孤寡老人總共只占25%左右。

（三）實物配租住房布局不合理，配套設(shè)施缺乏

大部分廉租住房都建在偏遠(yuǎn)的郊區(qū)，給廉租房家庭的生活帶來種種不便。正因為實物配租住房的布局不合理，因居住而產(chǎn)生的社會成本巨大，導(dǎo)致很多符合實物配租條件的家庭放棄了實物配租。加上廉租住房使低收入家庭集中居住，這種鄰里效應(yīng)對低收入家庭的子女教育非常有害。并且物業(yè)管理、小區(qū)照明等配套設(shè)施缺乏。按照國家規(guī)定，2009年之后提供的廉租房應(yīng)由政府進(jìn)行簡單裝修，灶臺、坐便器等這些基本的生活設(shè)施要配置齊全，可以滿足日常的生活需求。可是近日南京浦欣家園里剛剛分到廉租房住戶抱怨里面完全沒有任何設(shè)施，連簡單的門框都沒有，廉租房“廉”成了毛胚房。

（四）收入標(biāo)準(zhǔn)劃分困難，監(jiān)督難度大

根據(jù)南京市《細(xì)則》規(guī)定，廉租住房制度不僅應(yīng)該保障低保家庭中的住房困難戶，也應(yīng)保障那些低收入者又非低保戶的住房困難戶。目前，我國各城市保障對象一般都包括非低保戶的低收入者，只是確定低收入的標(biāo)準(zhǔn)因地區(qū)的差異而不同。由于我國還沒有建立起個人信用制度和個人收入申報制度，居民的“隱形”收入沒有辦法統(tǒng)計，因而，劃分居民收入線的基礎(chǔ)實際上是很薄弱的。

（五）戶籍限制

南京市的廉租住房申請政策規(guī)定家庭成員必須具有南京市非農(nóng)業(yè)常住戶口且實際居住，并取得南京市市區(qū)城鎮(zhèn)常住戶口滿5年以上。這一嚴(yán)格的戶籍限制使得大量非南京戶籍常住人口被排斥在外。隨著城市建設(shè)步伐的加快，畢業(yè)大學(xué)生、外來務(wù)工人員、土地被征后的農(nóng)民等大量進(jìn)入城市。而這一龐大的群體由于經(jīng)濟(jì)收入低、流動性高等客觀因素，在一定年限內(nèi)難以依靠自身力量解決住房問題，但卻又未被列入廉租住房保障體系的范圍內(nèi)，而且往往是社會保障制度下的邊緣人，于是不可避免地成為城市中的新住房弱勢群體。

國務(wù)院《廉租住房保障辦法》沒有對戶籍做出特別要求。但是總結(jié)其他各省的廉租房制度，其中均對戶籍做出限制。例如，北京市規(guī)定了申請本市廉租住房需取得本市戶籍滿5年；廣州市廉租住房的申請人及共同申請的家庭成員具有本市市區(qū)城鎮(zhèn)戶籍，并在本市工作或居住；上海市廉租住房的申請家庭成員在本地實際居住，具有本市城鎮(zhèn)常住戶口滿3年，且具有申請所在地城鎮(zhèn)常住戶口滿1年，對申請者進(jìn)行了雙限制。

（六）廉租房“退出難”

“住的進(jìn)去，退不出來”，廉租房“退出難”由來已久。這是全國各個城市都存在的一個問題。2013年4月，南京市市公房管理中心同馬群派出所、百水芊城物業(yè)管理及社區(qū)居委會一起，對廉租房實物配租的百水芊城小區(qū)一套房源進(jìn)行清退。這套廉租房的承租人及共同申請人都已死亡，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，應(yīng)收回房子。這是自2002年實施廉租住房保障政策以來，南京市收回的第3套廉租房。

二、問題背后的原因分析endprint

（一）地方政府在認(rèn)識上存在偏差

目前，許多地方政府仍然熱衷于舊城改造和房地產(chǎn)的開發(fā)，對廉租房的認(rèn)識和重視不夠，使得廉租住房真正的“保障對象”變成了城市拆遷戶。并且政府在保障方式上缺乏對政策效果的考量，僅僅從經(jīng)濟(jì)成本的角度考慮對廉租住房的補貼方式，使得實物配租比例偏低。房屋建筑的周期比較長，通常在兩年左右，在短期其供給可以看成是固定不變的。根據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)知識得知，此時，保障對象所要承擔(dān)的租金恰好和沒有政府補貼時相同。這說明在短期內(nèi)，政府給予租賃住房補貼并沒有真正改善住房困難戶的狀況。

（二）資金來源缺乏，廉租房體系結(jié)構(gòu)單一

正是由于資金的短缺，使得廉租住房的覆蓋面過窄。資金單一依靠市政府的投入是不可能解決全部問題的。中央政府通過“從土地出讓凈收益中安排一定資金用于城鎮(zhèn)廉住建設(shè)”的硬性規(guī)定，讓各地政府從土地出讓凈收益中安排一定資金用于城鎮(zhèn)廉租住房建設(shè)，①在一定程度了彌補了廉租房資金的短缺。但這種資金量的大小取決于土地凈收益的大小，具有很大的彈性，不能保證資金的額度。目前的南京市廉租住房保障體系中，最主要的參與角色是政府，政府通過廉租住房辦公室以及相應(yīng)的管理機構(gòu)來管理。從總體上來看，政府缺乏對私人開發(fā)商的鼓勵措施，缺少相應(yīng)的規(guī)章制度來積極引導(dǎo)社會資金流向廉租住房建設(shè)。

（三）信息不對稱，審查機制不完善

由于我國的個人基本賬戶機制還沒有建立起來，金融系統(tǒng)和財稅系統(tǒng)也相對不完善，申請人單位出具的工資收入證明缺乏可信度，導(dǎo)致個人收入的真實性和準(zhǔn)確性很難把握，跟蹤難度相對較大。對于工作單位和工作形式不固定的群體，要想準(zhǔn)確核實他們的收入狀況更是難上加難。由于信息核準(zhǔn)上存在的弊端，給了很多人弄虛作假的機會，真實性和公平性受到質(zhì)疑。在審查和最后的公示分配工作中，權(quán)力都集中在當(dāng)?shù)卣姆康禺a(chǎn)主管機關(guān)，并且對他們的職責(zé)規(guī)定的相對不確定，會同其他部門的復(fù)查程序也是流于形式，根本起不到應(yīng)有作用，造成信息的虛假和權(quán)力的腐敗。

（四）立法層次低，相關(guān)法律制度不完善

迄今為止，我國住宅的社會保障都未形成系統(tǒng)的法律體系，相關(guān)的社會保障住房的法律制定仍然停留在國務(wù)院、各部委及各級政府頒布的政策性文件及少量部門規(guī)章之中，沒有制定出較為成熟的法律法規(guī)，更多的是以決定、通知的形式出現(xiàn)，且覆蓋范圍狹窄、立法層次不高，使得廉租住房的制度建設(shè)缺乏權(quán)威性的法律依據(jù)。

（五）懲戒力度薄弱

雖然《細(xì)則》對提供虛假信息、隱瞞家庭收入和住房條件的情況做出了規(guī)定，即收回保障房，并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)追究責(zé)任。對于在管理工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的國家工作人員，追究相應(yīng)的責(zé)任；出具假證明的，移送司法機關(guān)處理。這些規(guī)定，僅僅是對于那些在保障房的申請過程中違規(guī)行為做出膚淺的規(guī)定，卻沒有制定詳細(xì)的處罰內(nèi)容，無法起到應(yīng)有的規(guī)范和警戒作用，不能強有力地約束申請人和相關(guān)工作人員的行為。還有監(jiān)管環(huán)節(jié)的薄弱，更加劇了目前保障房的種種黑幕，嚴(yán)重擾亂了正常的住房分配秩序。

三、完善我國廉租住房分配制度的對策建議

（一）完善廉住申請家庭的收入統(tǒng)計與監(jiān)管機制

首先，應(yīng)發(fā)揮廉租住房工作辦公室及社區(qū)工作站的監(jiān)管優(yōu)勢，對轄區(qū)內(nèi)的低收入家庭住房狀況進(jìn)行調(diào)查并建立檔案，建立有效的個人財產(chǎn)收入審核體系和嚴(yán)格的資格審查制度，確定給予補貼的優(yōu)先順序和補貼檔次，從而控制不同保障手段和水平的適用對象與范圍。其次，要建立完善的個人誠信管理體系。目前，我國的個人誠信數(shù)據(jù)極端分散，各部門都保有部分的個人信息，相互屏蔽，沒有形成完整的個人誠信管理體系。因此，要聯(lián)合金融機構(gòu)與稅務(wù)、財政部門共同建立個人信用制度。在個人信用系統(tǒng)中，應(yīng)該記錄廉租房申請人的基本個人信息和家庭情況、個人銀行賬戶和收入來源、個人可支配可用于抵押的資產(chǎn)等。所有租戶要定期向廉租辦申報家庭經(jīng)濟(jì)狀況，若經(jīng)濟(jì)狀況改善，已超過租住廉租房資格標(biāo)準(zhǔn)的人群，應(yīng)在給定期限內(nèi)退出，讓更多的人受益。如發(fā)生虛假申報和隱瞞實情，一經(jīng)查出，廉租辦有權(quán)立即收回住房，取消其租房資格，并追加罰款。

（二）科學(xué)確定低收入的標(biāo)準(zhǔn)

國務(wù)院24號文件提出，低保戶外以外的低收入群體也在解決的范圍。那么，這里就涉及這些低收入群體的收入水平是多少才能納入這一范圍的問題。這一新的問題同樣為政府如何制定具體政策帶來了困擾。我國應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，如美國住宅與城市發(fā)展署（HUD）提出的低收入標(biāo)準(zhǔn)是：低于當(dāng)?shù)刂形粩?shù)收入80%為低收入，低于50%的為特低收入，低于30%的為極低收入；1995年，聯(lián)邦政府還指出，租房支出不得超過其可支配收入的30%。

我國應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)美國采用中位數(shù)收入而非平均收入作為低收入的計算基礎(chǔ)，因為實際統(tǒng)計中，在收入差距不大的情況下，兩者計算出的數(shù)據(jù)差別不大，但如果高收入家庭增多或者極少數(shù)家庭收入極高，對平均數(shù)的拉動作用就會加大，使得平均數(shù)偏離中位數(shù)；并且自2000年以來，我國收入平均數(shù)偏離中位數(shù)的速度在加快。因此，按照中位數(shù)收入能夠更準(zhǔn)確反映居民實際的收入水平。這樣確定的低收入人群，基本上屬于我國城鎮(zhèn)目前的低保群體和邊緣群體，同時，也便于今后逐步地與國際計算標(biāo)準(zhǔn)接軌。

（三）合理布局廉租房，促進(jìn)社區(qū)居民融合

鑒于廉租房大部分建在偏遠(yuǎn)郊區(qū)以及配套設(shè)施不完善，我國可以借鑒國外滲透式供給方式①的做法在開發(fā)商的商品房開發(fā)項目中拓展分散的廉租房房源。這種供給方式可以避免低收入家庭過于集中形成貧民窟，也有利于廉租戶分享社區(qū)內(nèi)良好的設(shè)施、安全性、清潔和社區(qū)服務(wù)，甚至中高收入人群的生活服務(wù)項目，可以幫助廉租戶更好的得到工作。在開發(fā)商的商品房開發(fā)項目中采取免稅、出讓土地優(yōu)惠或者入股等手段激勵房地產(chǎn)商在整個商品房開發(fā)項目中拿出部分中小戶型的房源低價出售給政府作為廉租房出租給低收入家庭，此種方式既可以避免目前中國廉租房由于過于集中在較偏遠(yuǎn)的地段，低收入人群不愿租住的情況，又可以使政府事先控制廉租房房源的成本。endprint

（四）健全廉租房法律體系，提高立法層次

我國目前的廉租住房法律還停留規(guī)章政策的層面上，出臺的政策性文件非?；\統(tǒng)，在實施中常出現(xiàn)無法可依、具體細(xì)則朝令夕改的問題。所以，應(yīng)盡快制定有關(guān)法律，以此確保廉租房制度的有效實施。發(fā)達(dá)國家發(fā)展公共住宅制度的一條重要經(jīng)驗，就是在歷史上解決每一個住房問題的階段，都通過立法來保證住房保障制度和政策的貫徹實施。所以，我們國家的當(dāng)務(wù)之急，是應(yīng)當(dāng)盡快制定和建立公共住宅制度的法律體系。以完善的法律法規(guī)體系來保證我國廉租房制度的穩(wěn)步有序發(fā)展。

（五）放寬戶籍限制

中國實行的是城鄉(xiāng)二元戶口制度。中國現(xiàn)在的廉租房都市對城市居民提供的，都要求申請者憑本市城鎮(zhèn)戶口申請。而現(xiàn)在中國城市住房最困難的是有子女的農(nóng)民工家庭，這些家庭沒有本市城鎮(zhèn)戶口，只有臨時居住證，因此，要實現(xiàn)公平分配，戶口制度首先需要改革。隨著改革開放腳步逐漸加快，戶籍制度已經(jīng)不再適合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，合理的人口流動有助于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家也積極采取政策鼓勵適當(dāng)?shù)娜丝诮涣?。因此，在保障房的供給對象上，因地制宜。在較發(fā)達(dá)的一線地區(qū)、沿海城市，城市化水平相對較高，外來人口集中，應(yīng)將保障對象的經(jīng)常居住地作為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，取消原先的戶籍限制，規(guī)定在本地區(qū)工作滿3年或5年以上、有相對較固定的收入、且滿足該地區(qū)規(guī)定的其他硬性要求者，就有資格申請廉租房；對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，保留戶籍的限制，優(yōu)先解決本地區(qū)住房困難家庭。

（六）加大懲戒力度，鼓勵媒體輿論監(jiān)督

實踐中，廉租房的騙租現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，保障房分配的不公平受到各界苛責(zé)。因此，在法律規(guī)范中應(yīng)當(dāng)加大懲戒力度，細(xì)化處罰條款，增強執(zhí)行力，對違法違規(guī)行為加強制裁，同時鼓勵輿論監(jiān)督、信息公開化，提高透明度。

結(jié)語

住房問題隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型越來越顯現(xiàn)出來，房地產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展造成我國整個住房體系的不和諧，如今的房子竟成了人們的奢侈品，這是社會發(fā)展不均衡的體現(xiàn)。住房保障是一項惠民的好政策，它致力解決所有中低收入階層的住房難問題，應(yīng)該具有全面性和普遍性，它的有效實施依賴于公平的分配，只有讓確實需要的人群享受到這項福利，政策才能算得上成功。

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