李若曦

摘 要：近年來(lái)，中央政府重民生的房?jī)r(jià)調(diào)控政策與地方政府重發(fā)展的經(jīng)濟(jì)刺激政策的矛盾日益顯現(xiàn)。中央政府致力于出臺(tái)政策調(diào)控房?jī)r(jià)，地方政府卻希望房?jī)r(jià)高漲，借助土地財(cái)政獲得更多收益。房?jī)r(jià)與土地財(cái)政之間究竟有著怎樣的關(guān)系，兩者之間的矛盾又該如何解決？本文通過(guò)解析地方政府實(shí)施土地財(cái)政的原因，以及房?jī)r(jià)與土地財(cái)政之間的關(guān)系，試圖揭示中央政府房?jī)r(jià)調(diào)控政策的落實(shí)為何遭遇地方政府軟磨硬抗的深層原因。同時(shí)，本文針對(duì)土地財(cái)政等問(wèn)題初步提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；房?jī)r(jià)；調(diào)控

自20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始，中國(guó)大陸房?jī)r(jià)不斷攀升，引起世人關(guān)注。到了21世紀(jì)頭十年，房?jī)r(jià)"扶搖直上"成為社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題之一，不僅尋常百姓，中央政府也認(rèn)識(shí)到房地產(chǎn)市場(chǎng)的特定形勢(shì)，開(kāi)始著力解決房?jī)r(jià)問(wèn)題。中央政府相繼出臺(tái)一系列關(guān)于房?jī)r(jià)調(diào)控的政策，業(yè)內(nèi)人士形象稱(chēng)作"組合拳"。但是，人們看到中央調(diào)控政策的結(jié)果卻是收效甚微。人們?cè)诜此贾校逊績(jī)r(jià)居高不下和中央政令落實(shí)無(wú)效的根源，追究到地方政府的土地財(cái)政上。什么是土地財(cái)政？地方政府為何需要、又是怎樣依靠并運(yùn)作土地財(cái)政？弄清這一系列問(wèn)題有助于我們認(rèn)識(shí)近些年房?jī)r(jià)調(diào)控困難重重的深層原因，對(duì)中國(guó)大陸解決高房?jī)r(jià)這一民生問(wèn)題有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。

1 土地財(cái)政的定義與現(xiàn)狀

"土地財(cái)政"是指地方政府通過(guò)各種土地經(jīng)營(yíng)手段，獲得土地出讓金、土地稅費(fèi)以及利用土地進(jìn)行投融資的行為[1]。由此可知，土地出讓金，土地稅費(fèi)以及土地投資融資等構(gòu)成地方土地財(cái)政的主要成分。

土地出讓金指的是地方政府將國(guó)有土地或向農(nóng)民所征收的耕地，在一定期限內(nèi)出讓給土地使用者，政府從土地使用者那里獲得使用費(fèi)。政府出讓土地主要通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、掛牌、拍賣(mài)等方式實(shí)現(xiàn)，土地使用者要想獲得土地使用權(quán)，各自出價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，價(jià)高者獲勝。

土地稅費(fèi)是以土地為課征對(duì)象，按照土地的面積、等級(jí)、價(jià)格、收益或增值等計(jì)征一定的稅費(fèi)。

土地投資融資是指政府將自身所擁有的國(guó)有土地以及未來(lái)所能獲得的土地稅作抵押，通過(guò)銀行貸款和發(fā)型債券的方式進(jìn)行融資，再將獲得的資金用于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與大型項(xiàng)目投資，以實(shí)現(xiàn)政府職能。

土地財(cái)政一般可劃分為稅收收入和非稅收收入兩部分。稅收收入主要是土地稅費(fèi)的部分。土地稅費(fèi)包括直接稅收和間接稅收。直接稅收即直接將土地作為課征對(duì)象，征收城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅。間接稅收是指與土地相關(guān)的行業(yè)所創(chuàng)造的稅收。地方政府將土地出讓給房地產(chǎn)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)的企業(yè)后，隨著各個(gè)企業(yè)的發(fā)展，不單可以獲得豐厚的土地出讓金，還可以從企業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)成果中獲得大量稅收。

地方政府非稅收收入主要組成是土地出讓金和土地投資融資。土地出讓金是政府非稅收收入乃至整個(gè)收入體系中的不可或缺的一部分，這也是造成當(dāng)今房?jī)r(jià)調(diào)控最大阻力的利益驅(qū)動(dòng)性原因所在。地方政府希望房?jī)r(jià)走高，以高價(jià)出讓土地，獲取更多的收益。土地的投資融資也是如此。高地價(jià)能夠?yàn)榈胤秸盅嘿J款更多的資金，這就使得地方政府與中央政府在房?jī)r(jià)調(diào)控問(wèn)題上處于對(duì)立的雙方，兩者在博弈中造成"降房?jī)r(jià)"與"升房?jī)r(jià)"的矛盾逐漸升級(jí)。

（數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)土部公布資料）

2 "土地財(cái)政"依賴(lài)癥的病因

我國(guó)在經(jīng)濟(jì)上取得了GDP高速增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值居全球第二，以及外匯儲(chǔ)備全球第一，國(guó)民生活水平顯著提高等，這是舉世矚目的輝煌成績(jī)。近幾年，中央政府將經(jīng)濟(jì)工作的重心由追求高增長(zhǎng)轉(zhuǎn)移到追求經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展，特別關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以外的問(wèn)題，例如民生、環(huán)保等。高房?jī)r(jià)問(wèn)題自然引起中央政府的高度重視，并提出降低房?jī)r(jià)的宏觀調(diào)控政策。另一方面，對(duì)土地財(cái)政愈發(fā)依賴(lài)的地方政府并不希望房?jī)r(jià)走低，采取各種形式迂回或者掩飾應(yīng)對(duì)，所謂"上有政策，下有對(duì)策"。中央與地方政府在房?jī)r(jià)問(wèn)題上的分歧日益明顯。地方政府為什么對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)如此之大？其主要原因有以下幾點(diǎn)。

（1）分稅制后的預(yù)算約束

1994年分稅制改革將稅種劃分為中央稅、地方稅及中央與地方共享稅。這種分稅制將稅基較為穩(wěn)定的主體稅種劃給了中央或設(shè)置為共享，而地方稅則多是屬于稅基較窄、征管成本加大的稅種，使得地方稅規(guī)模偏小[3]。

我們知道，稅收是一個(gè)政府的主要收入來(lái)源，分稅制改革之后中央和地方稅收分配存在明顯不合理，地方政府缺少穩(wěn)定的主體稅種并以此來(lái)承擔(dān)大量的財(cái)政支出。中央政府上收財(cái)權(quán)，卻將事權(quán)下放地方政府，地方只能通過(guò)賣(mài)地和舉債來(lái)應(yīng)對(duì)愈來(lái)愈多的公共建設(shè)和公共事務(wù)，土地財(cái)政儼然是一條出路。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)可知，2011年我國(guó)全國(guó)財(cái)政收入為103，874.43億元，其中，中央財(cái)政收入51，327.32億元，占全國(guó)財(cái)政收入的49.4%；地方財(cái)政收入52，547.11億元，占全國(guó)財(cái)政收入的50.6%。同年，全國(guó)財(cái)政支出109，247.79億元，其中，中央財(cái)政支出16，514.11億元，占全國(guó)財(cái)政支出的15.1%；地方財(cái)政支出92，733.68億元，占全國(guó)財(cái)政支出的84.9%。地方與中央財(cái)政收入相當(dāng)，而地方的財(cái)政支出卻是中央財(cái)政支出的近六倍，可見(jiàn)地方與中央的財(cái)政收支極度不協(xié)調(diào)，其本質(zhì)則是中央財(cái)權(quán)與地方事權(quán)的不匹配。地方政府微小的財(cái)權(quán)在龐大的事權(quán)面前，確實(shí)難以填補(bǔ)巨大的財(cái)政缺口。

（2）政績(jī)考核的晉升機(jī)制

中央對(duì)地方政府以GDP為主要的政績(jī)考核方式是土地財(cái)政依賴(lài)癥的最主要病因。在近些年追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的大背景下，無(wú)論是中央政府還是地方政府，都將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速度放在首位，以確保堅(jiān)持"以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心"的基本路線不動(dòng)搖。中央將事權(quán)下放到各級(jí)地方政府，由地方政府負(fù)責(zé)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，事實(shí)上，這種分權(quán)契約是委托代理關(guān)系的一種體現(xiàn)，中央政府作為委托者來(lái)授權(quán)地方政府代理執(zhí)行其基本路線[4]。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r自然成為委托方中央對(duì)代理方地方政府考核的重點(diǎn)。衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方法中，最直觀且便于統(tǒng)計(jì)的便是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值GDP，量化成具體數(shù)值的GDP成為中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行政績(jī)考核的最主要指標(biāo)。endprint

地方政府和官員為了獲得中央對(duì)其政績(jī)的肯定和晉升機(jī)會(huì)，需在提供最低水平社會(huì)性公共服務(wù)的前提下，追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最大化[5]。為提高生產(chǎn)總值，地方政府往往需要吸引企業(yè)和廠商前來(lái)投資。然而，吸引投資也需要耗費(fèi)地方政府大量的財(cái)力。基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的城鎮(zhèn)人口均已達(dá)到飽和，想要再吸引投資者進(jìn)行投資，需要重新開(kāi)發(fā)新的地區(qū)，進(jìn)行城市的擴(kuò)張。這就必不可少的需要建設(shè)大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施以滿足投資者對(duì)投資環(huán)境的要求，交通運(yùn)輸及住房、水電、醫(yī)院等配套的生活設(shè)施都需要地方政府負(fù)責(zé)興建和完善。如此龐大的財(cái)政支出從何而來(lái)？不僅如此，各地方政府之間還存在相互競(jìng)爭(zhēng)，為吸引更多的投資，政府還要對(duì)投資者提供一定優(yōu)惠，如稅收和土地費(fèi)用的減免等。為圖謀地方經(jīng)濟(jì)大發(fā)展而預(yù)期為官一任的政績(jī)考核需要，抓住土地財(cái)政收入這根"稻草"成為必然。

（3）農(nóng)村征地與出讓中的尋租行為及官員貪腐

現(xiàn)行的土地制度下，城市和農(nóng)村的土地歸國(guó)家所有，私人或個(gè)人不擁有土地所有權(quán)，城鄉(xiāng)各級(jí)政府行使土地管理權(quán)，因此土地?zé)o法在市場(chǎng)上自由流通交易。但政府可以土地合法管理者的身份，有期限地出讓土地使用權(quán)。我們以農(nóng)村土地的被出讓為例，說(shuō)明其中的尋租及官員貪腐行為，是影響地方政府熱衷于土地財(cái)政的一個(gè)因素，尤其在城市郊區(qū)和工業(yè)、城鎮(zhèn)新開(kāi)發(fā)區(qū)。

農(nóng)村的土地使用管理權(quán)歸村民集體所有，由縣（鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)、村各級(jí)政府管理。但是土地的最終使用僅限于村民之間內(nèi)部轉(zhuǎn)移，并不能在村民集體之外自由流通。地方政府要想拍賣(mài)出讓土地對(duì)外使用，只能通過(guò)政府征地的方式轉(zhuǎn)移土地的使用對(duì)象。這意味著政府以征地的合法名義，不僅掌控土地的定價(jià)權(quán)，而且操控土地的配置權(quán)。在土地評(píng)估職能部門(mén)、監(jiān)督各方力度、政府公務(wù)透明度和糾錯(cuò)機(jī)制還不完善的條件下，外來(lái)土地使用者有著向地方政府尋租的現(xiàn)實(shí)空間。政府決定以多少價(jià)格出售土地，也決定了將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給誰(shuí)，于是，大批的企業(yè)，尤其是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，通過(guò)行賄的方式進(jìn)行尋租，用較低成本獲得土地使用權(quán)。期間，政府也愿意將土地的使用權(quán)出讓給這些企業(yè)或房地產(chǎn)商。這樣，政府獲得了土地出讓金，帶動(dòng)GDP的增長(zhǎng)。同時(shí)，政府與土地使用者結(jié)成利益共同體，在政府的一些關(guān)鍵崗位上的某些官員，借土地財(cái)政謀取私利也就有了極大的可能。如，暗箱操作，從最初的批準(zhǔn)立項(xiàng)到最后的工程完工或者開(kāi)盤(pán)銷(xiāo)售，尋租方式已從較簡(jiǎn)單的直接受賄升級(jí)到了較為隱晦的"權(quán)房交易"。

圍繞土地出讓?zhuān)嬖趯ぷ廒吚灾劣谝恍┱賳T牟取非法之財(cái)?shù)男袨椋瑢?duì)地方政府形成的土地財(cái)政局面會(huì)產(chǎn)生一定影響。但是，這種影響的程度究竟有多大，仍需探討。

3 預(yù)算約束下的政府行為，為什么偏好高房?jī)r(jià)

在分稅制、地方政府與事權(quán)不匹配的財(cái)權(quán)預(yù)算約束和GDP政績(jī)考核等情況下，地方政府不得不尋找增加財(cái)政收入的途徑和方法，以應(yīng)對(duì)公共開(kāi)支和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以應(yīng)對(duì)城市建設(shè)和民生保障。土地財(cái)政無(wú)疑是最優(yōu)選擇，其豐厚的土地出讓金和土地抵押貸款解決了他們?cè)诨A(chǔ)設(shè)施投資中大筆赤字的燃眉之急，可持續(xù)的土地稅收也為政府的長(zhǎng)久正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供基本保證。

我國(guó)現(xiàn)行的土地制度是政府壟斷了土地的對(duì)外供應(yīng)。土地不能通過(guò)市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)確定其內(nèi)在價(jià)值與表現(xiàn)形式，也就是說(shuō)土地價(jià)格無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)的自由交易得以確定。人們想得到土地的使用權(quán)，只能向政府購(gòu)買(mǎi)，這就相當(dāng)于政府成了市場(chǎng)上土地資源的唯一供應(yīng)者，或者說(shuō)土地市場(chǎng)是一個(gè)由政府完全壟斷的市場(chǎng)。

一般意義上，如果市場(chǎng)被壟斷，只要存在需求，處于壟斷地位的廠商自己制定價(jià)格以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的最大化。在土地市場(chǎng)中也是如此。政府如果作為土地使用壟斷商，完全能夠以一個(gè)自我滿意的價(jià)格實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益，在賺得盆滿缽滿之后，再將收益用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和進(jìn)一步擴(kuò)大化的招商引資上。因此，地方政府都希望將土地以高價(jià)格出讓。

雖然土地是由地方政府壟斷進(jìn)行供應(yīng)，但土地市場(chǎng)的均衡點(diǎn)仍受到需求方的影響，需求方心理價(jià)位的高低影響著政府土地價(jià)格的定制決策。土地市場(chǎng)第一層次的需求方大多是房地產(chǎn)商，他們的需求，即愿意投入的成本大小，取決于他們的收益--房?jī)r(jià)。房地產(chǎn)市場(chǎng)越繁榮，房?jī)r(jià)越高，房地產(chǎn)商所能承受的成本越高，政府土地價(jià)格的制定也可以越高。對(duì)于處于第二層次的需求者購(gòu)房者而言，他們對(duì)于住房的需求是剛性的。在剛性需求下，房地產(chǎn)商之間一般不會(huì)采取相互競(jìng)價(jià)的方式來(lái)增加銷(xiāo)量，消費(fèi)者幾乎只能被動(dòng)的接受房地產(chǎn)商制定的價(jià)格。因此，決定是否接受高地價(jià)的仍是房地產(chǎn)商。一些學(xué)者的研究表明，在房?jī)r(jià)處于上漲時(shí)，地方政府越是依賴(lài)于土地財(cái)政，實(shí)際上又會(huì)推動(dòng)房?jī)r(jià)持續(xù)上漲。在房?jī)r(jià)處于下跌時(shí)，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)程度更高，傾向阻止房?jī)r(jià)的持續(xù)下跌。

除了從房地產(chǎn)業(yè)獲得豐厚的出讓金，房地產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)效應(yīng)和輻射效應(yīng)也是地方政府偏好高房?jī)r(jià)的原因之一。過(guò)去一個(gè)時(shí)期內(nèi)，房地產(chǎn)業(yè)是我國(guó)的支柱型產(chǎn)業(yè)，并產(chǎn)生向外輻射的產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)效應(yīng)，與其上下游產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)系，形成了從原材料供應(yīng)到銷(xiāo)售一體化的產(chǎn)業(yè)鏈。從上游的鋼鐵、煤炭、建材行業(yè)到下游的銷(xiāo)售代理商，都受到房地產(chǎn)市場(chǎng)的帶動(dòng)。在房地產(chǎn)的拉動(dòng)效果下，各行各業(yè)也呈現(xiàn)出欣欣向榮之勢(shì)，不僅獲得了大筆的稅收收入，就業(yè)等民生問(wèn)題也得以改善。最重要的是，在完成了政府基本職能的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)值的增長(zhǎng)。這距離地方政府在提供最低水平社會(huì)性公共服務(wù)的前提下，追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最大化的目標(biāo)更近了一步。為了保持并擴(kuò)大房地產(chǎn)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)直接拉動(dòng)作用，發(fā)揮房地產(chǎn)業(yè)對(duì)其他行業(yè)的輻射帶動(dòng)作用，并借助房地產(chǎn)來(lái)提升城市建設(shè)水平，地方政府有更強(qiáng)的動(dòng)力維持房?jī)r(jià)穩(wěn)定或推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲，這種效應(yīng)主要是源于地方官員對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)"政績(jī)"的需求，可以稱(chēng)為"晉升激勵(lì)效應(yīng)"。

無(wú)論是為了豐厚的土地出讓金還是高產(chǎn)值的政績(jī)，地方政府總是偏向于支持高房?jī)r(jià)的一方，這與民眾的呼聲相背離，也與中央政府下達(dá)的房?jī)r(jià)調(diào)控方案相抵觸。中央政府調(diào)控難與地方政府財(cái)政難成為"難兄難弟"，一個(gè)要低價(jià)，一個(gè)要高價(jià)，兩者很難走在一條道路上。

4 土地依賴(lài)癥的政策建議endprint

依賴(lài)土地財(cái)政是地方政府面臨的主要問(wèn)題。事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾，政績(jī)的考核與官員晉升是地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)的兩大原因，也是中央落實(shí)房?jī)r(jià)調(diào)控政策的兩大難點(diǎn)。為了使地方政府能夠積極主動(dòng)的貫徹落實(shí)房?jī)r(jià)調(diào)控的政策，首先必須解決這兩大難點(diǎn)，對(duì)此，本文給出以下幾點(diǎn)政策建議。

（1）深化財(cái)稅體制改革

深化財(cái)稅體制改革，完善當(dāng)前的分稅制，對(duì)于解決當(dāng)前地方政府因分稅制事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾造成的財(cái)政支出遠(yuǎn)大于收入的問(wèn)題是十分必要的。中央政府將事權(quán)下放來(lái)提高地方政府工作效率，則應(yīng)當(dāng)給予地方政府相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)使其有足夠的資金去完成對(duì)應(yīng)的事權(quán)。中央政府在保證預(yù)留足夠資金進(jìn)行日常開(kāi)支、宏觀調(diào)控和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的前提下，應(yīng)當(dāng)考慮更加合理地將剩余的資金用于地方建設(shè)。

當(dāng)今，較為穩(wěn)定的稅種大部分都劃分給了中央政府，地方政府的稅收種類(lèi)和規(guī)模都偏向不穩(wěn)定且規(guī)模較小，這使得地方政府缺乏主體稅種支撐起龐大的財(cái)政支。因此，當(dāng)前分稅制的分配比例是不合理的。分稅制比例應(yīng)當(dāng)向地方政府傾斜，才能真正實(shí)現(xiàn)事權(quán)下方的高效率。

（2）推動(dòng)地方債券的發(fā)行

面對(duì)巨大財(cái)政赤字缺口，地方政府通過(guò)土地進(jìn)行抵押融資，希望房?jī)r(jià)上升帶動(dòng)地價(jià)走高，以換取更多的資金，這不利于房?jī)r(jià)調(diào)控。因此，政府需要轉(zhuǎn)換一種融資方式以彌補(bǔ)赤字。地方債券的發(fā)行是一個(gè)可行的選項(xiàng)。國(guó)家通過(guò)發(fā)行國(guó)債進(jìn)行融資，地方也同樣可以效仿通過(guò)發(fā)行地方債進(jìn)行融資。同國(guó)債一般，以未來(lái)的財(cái)政收入作為抵押，發(fā)行債券，對(duì)未來(lái)的收益進(jìn)行套現(xiàn)。再將所融到的資金用于各個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用于城市發(fā)展和吸引投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，獲得更多的稅收收入。再將增加后更多的稅收收入用于支付債券的本息。不僅彌補(bǔ)了赤字，也實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，地方債券存在著風(fēng)險(xiǎn)難控制的問(wèn)題，容易債務(wù)堆積，形成債務(wù)危機(jī)。因此，對(duì)于地方債的風(fēng)險(xiǎn)防范需要特別注意。

（3）土地制度的完善

現(xiàn)階段的土地制度是造成地方政府土地財(cái)政依賴(lài)的直接原因。地方政府通過(guò)出讓、抵押土地進(jìn)行融資。而地方政府作為土地市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商，其土地壟斷權(quán)成為地方政府獲取豐厚收入的利器。鑒于這個(gè)原因，一些學(xué)者提出了允許城市集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)的政策建議。這相當(dāng)于讓地方政府讓出手中土地的一部分管理權(quán)，喪失一部分壟斷權(quán)力和利潤(rùn)，令土地回歸市場(chǎng)。這是針對(duì)土地依賴(lài)癥進(jìn)行強(qiáng)制性的解毒，令其無(wú)法依賴(lài)于土地生財(cái)。

（4）政績(jī)考核方式的轉(zhuǎn)變

現(xiàn)行的政績(jī)考核方式是造成土地依賴(lài)癥的另一個(gè)主要原因。地方官員一味追求GDP的高增長(zhǎng)，而忽視了其他問(wèn)題，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的環(huán)境污染、無(wú)限制的資源開(kāi)采，不重視科學(xué)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)等。因此，中央對(duì)地方的考核應(yīng)該是多方面的，除了注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核，還應(yīng)該兼顧民生、生態(tài)等方面。此外，政績(jī)考核應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)和情況，采取不同的考核方式。不同的地區(qū)有不同的定位和發(fā)展方向，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也要注重民生問(wèn)題；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)將考核方式重點(diǎn)放在公共服務(wù)等民生問(wèn)題或發(fā)展方向上，不能單純以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為考核指標(biāo)。

如今，中央政府提出了不以GDP論英雄的口號(hào)，政府的政績(jī)考核已再不是單純看重GDP，而是以整體的和諧發(fā)展為目標(biāo)，注重綠色經(jīng)濟(jì)GDP的發(fā)展等。這些為改變地方政府的土地財(cái)政局面，有效調(diào)控房?jī)r(jià)，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡、健康發(fā)展提供了新的方向和希望。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔣震，邢軍.地方政府"土地財(cái)政"是如何產(chǎn)生的[J]. 宏觀經(jīng)濟(jì)研究. 2011（01）.

[2]孫雪梅.略論"土地財(cái)政"現(xiàn)狀及成因[J]. 金融經(jīng)濟(jì). 2011（22）.

[3]張燕君，侯遠(yuǎn)志，杜文龍.土地制度與"土地財(cái)政"對(duì)房?jī)r(jià)上漲的影響及平抑對(duì)策[J]. 理論導(dǎo)刊. 2012（02）.

[4]張雙長(zhǎng)，李稻葵."二次房改"的財(cái)政基礎(chǔ)分析--基于土地財(cái)政與房地產(chǎn)價(jià)格關(guān)系的視角[J]. 財(cái)政研究. 2010（07）.

[5]王斌，高波.土地財(cái)政、晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)棘輪效應(yīng)的實(shí)證分析[J]. 南京社會(huì)科學(xué). 2011（05）.endprint

依賴(lài)土地財(cái)政是地方政府面臨的主要問(wèn)題。事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾，政績(jī)的考核與官員晉升是地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)的兩大原因，也是中央落實(shí)房?jī)r(jià)調(diào)控政策的兩大難點(diǎn)。為了使地方政府能夠積極主動(dòng)的貫徹落實(shí)房?jī)r(jià)調(diào)控的政策，首先必須解決這兩大難點(diǎn)，對(duì)此，本文給出以下幾點(diǎn)政策建議。

（1）深化財(cái)稅體制改革

深化財(cái)稅體制改革，完善當(dāng)前的分稅制，對(duì)于解決當(dāng)前地方政府因分稅制事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾造成的財(cái)政支出遠(yuǎn)大于收入的問(wèn)題是十分必要的。中央政府將事權(quán)下放來(lái)提高地方政府工作效率，則應(yīng)當(dāng)給予地方政府相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)使其有足夠的資金去完成對(duì)應(yīng)的事權(quán)。中央政府在保證預(yù)留足夠資金進(jìn)行日常開(kāi)支、宏觀調(diào)控和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的前提下，應(yīng)當(dāng)考慮更加合理地將剩余的資金用于地方建設(shè)。

當(dāng)今，較為穩(wěn)定的稅種大部分都劃分給了中央政府，地方政府的稅收種類(lèi)和規(guī)模都偏向不穩(wěn)定且規(guī)模較小，這使得地方政府缺乏主體稅種支撐起龐大的財(cái)政支。因此，當(dāng)前分稅制的分配比例是不合理的。分稅制比例應(yīng)當(dāng)向地方政府傾斜，才能真正實(shí)現(xiàn)事權(quán)下方的高效率。

（2）推動(dòng)地方債券的發(fā)行

面對(duì)巨大財(cái)政赤字缺口，地方政府通過(guò)土地進(jìn)行抵押融資，希望房?jī)r(jià)上升帶動(dòng)地價(jià)走高，以換取更多的資金，這不利于房?jī)r(jià)調(diào)控。因此，政府需要轉(zhuǎn)換一種融資方式以彌補(bǔ)赤字。地方債券的發(fā)行是一個(gè)可行的選項(xiàng)。國(guó)家通過(guò)發(fā)行國(guó)債進(jìn)行融資，地方也同樣可以效仿通過(guò)發(fā)行地方債進(jìn)行融資。同國(guó)債一般，以未來(lái)的財(cái)政收入作為抵押，發(fā)行債券，對(duì)未來(lái)的收益進(jìn)行套現(xiàn)。再將所融到的資金用于各個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用于城市發(fā)展和吸引投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，獲得更多的稅收收入。再將增加后更多的稅收收入用于支付債券的本息。不僅彌補(bǔ)了赤字，也實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，地方債券存在著風(fēng)險(xiǎn)難控制的問(wèn)題，容易債務(wù)堆積，形成債務(wù)危機(jī)。因此，對(duì)于地方債的風(fēng)險(xiǎn)防范需要特別注意。

（3）土地制度的完善

現(xiàn)階段的土地制度是造成地方政府土地財(cái)政依賴(lài)的直接原因。地方政府通過(guò)出讓、抵押土地進(jìn)行融資。而地方政府作為土地市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商，其土地壟斷權(quán)成為地方政府獲取豐厚收入的利器。鑒于這個(gè)原因，一些學(xué)者提出了允許城市集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)的政策建議。這相當(dāng)于讓地方政府讓出手中土地的一部分管理權(quán)，喪失一部分壟斷權(quán)力和利潤(rùn)，令土地回歸市場(chǎng)。這是針對(duì)土地依賴(lài)癥進(jìn)行強(qiáng)制性的解毒，令其無(wú)法依賴(lài)于土地生財(cái)。

（4）政績(jī)考核方式的轉(zhuǎn)變

現(xiàn)行的政績(jī)考核方式是造成土地依賴(lài)癥的另一個(gè)主要原因。地方官員一味追求GDP的高增長(zhǎng)，而忽視了其他問(wèn)題，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的環(huán)境污染、無(wú)限制的資源開(kāi)采，不重視科學(xué)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)等。因此，中央對(duì)地方的考核應(yīng)該是多方面的，除了注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核，還應(yīng)該兼顧民生、生態(tài)等方面。此外，政績(jī)考核應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)和情況，采取不同的考核方式。不同的地區(qū)有不同的定位和發(fā)展方向，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也要注重民生問(wèn)題；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)將考核方式重點(diǎn)放在公共服務(wù)等民生問(wèn)題或發(fā)展方向上，不能單純以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為考核指標(biāo)。

如今，中央政府提出了不以GDP論英雄的口號(hào)，政府的政績(jī)考核已再不是單純看重GDP，而是以整體的和諧發(fā)展為目標(biāo)，注重綠色經(jīng)濟(jì)GDP的發(fā)展等。這些為改變地方政府的土地財(cái)政局面，有效調(diào)控房?jī)r(jià)，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡、健康發(fā)展提供了新的方向和希望。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔣震，邢軍.地方政府"土地財(cái)政"是如何產(chǎn)生的[J]. 宏觀經(jīng)濟(jì)研究. 2011（01）.

[2]孫雪梅.略論"土地財(cái)政"現(xiàn)狀及成因[J]. 金融經(jīng)濟(jì). 2011（22）.

[3]張燕君，侯遠(yuǎn)志，杜文龍.土地制度與"土地財(cái)政"對(duì)房?jī)r(jià)上漲的影響及平抑對(duì)策[J]. 理論導(dǎo)刊. 2012（02）.

[4]張雙長(zhǎng)，李稻葵."二次房改"的財(cái)政基礎(chǔ)分析--基于土地財(cái)政與房地產(chǎn)價(jià)格關(guān)系的視角[J]. 財(cái)政研究. 2010（07）.

[5]王斌，高波.土地財(cái)政、晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)棘輪效應(yīng)的實(shí)證分析[J]. 南京社會(huì)科學(xué). 2011（05）.endprint

依賴(lài)土地財(cái)政是地方政府面臨的主要問(wèn)題。事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾，政績(jī)的考核與官員晉升是地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)的兩大原因，也是中央落實(shí)房?jī)r(jià)調(diào)控政策的兩大難點(diǎn)。為了使地方政府能夠積極主動(dòng)的貫徹落實(shí)房?jī)r(jià)調(diào)控的政策，首先必須解決這兩大難點(diǎn)，對(duì)此，本文給出以下幾點(diǎn)政策建議。

（1）深化財(cái)稅體制改革

深化財(cái)稅體制改革，完善當(dāng)前的分稅制，對(duì)于解決當(dāng)前地方政府因分稅制事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾造成的財(cái)政支出遠(yuǎn)大于收入的問(wèn)題是十分必要的。中央政府將事權(quán)下放來(lái)提高地方政府工作效率，則應(yīng)當(dāng)給予地方政府相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)使其有足夠的資金去完成對(duì)應(yīng)的事權(quán)。中央政府在保證預(yù)留足夠資金進(jìn)行日常開(kāi)支、宏觀調(diào)控和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的前提下，應(yīng)當(dāng)考慮更加合理地將剩余的資金用于地方建設(shè)。

當(dāng)今，較為穩(wěn)定的稅種大部分都劃分給了中央政府，地方政府的稅收種類(lèi)和規(guī)模都偏向不穩(wěn)定且規(guī)模較小，這使得地方政府缺乏主體稅種支撐起龐大的財(cái)政支。因此，當(dāng)前分稅制的分配比例是不合理的。分稅制比例應(yīng)當(dāng)向地方政府傾斜，才能真正實(shí)現(xiàn)事權(quán)下方的高效率。

（2）推動(dòng)地方債券的發(fā)行

面對(duì)巨大財(cái)政赤字缺口，地方政府通過(guò)土地進(jìn)行抵押融資，希望房?jī)r(jià)上升帶動(dòng)地價(jià)走高，以換取更多的資金，這不利于房?jī)r(jià)調(diào)控。因此，政府需要轉(zhuǎn)換一種融資方式以彌補(bǔ)赤字。地方債券的發(fā)行是一個(gè)可行的選項(xiàng)。國(guó)家通過(guò)發(fā)行國(guó)債進(jìn)行融資，地方也同樣可以效仿通過(guò)發(fā)行地方債進(jìn)行融資。同國(guó)債一般，以未來(lái)的財(cái)政收入作為抵押，發(fā)行債券，對(duì)未來(lái)的收益進(jìn)行套現(xiàn)。再將所融到的資金用于各個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用于城市發(fā)展和吸引投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，獲得更多的稅收收入。再將增加后更多的稅收收入用于支付債券的本息。不僅彌補(bǔ)了赤字，也實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，地方債券存在著風(fēng)險(xiǎn)難控制的問(wèn)題，容易債務(wù)堆積，形成債務(wù)危機(jī)。因此，對(duì)于地方債的風(fēng)險(xiǎn)防范需要特別注意。

（3）土地制度的完善

現(xiàn)階段的土地制度是造成地方政府土地財(cái)政依賴(lài)的直接原因。地方政府通過(guò)出讓、抵押土地進(jìn)行融資。而地方政府作為土地市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商，其土地壟斷權(quán)成為地方政府獲取豐厚收入的利器。鑒于這個(gè)原因，一些學(xué)者提出了允許城市集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)的政策建議。這相當(dāng)于讓地方政府讓出手中土地的一部分管理權(quán)，喪失一部分壟斷權(quán)力和利潤(rùn)，令土地回歸市場(chǎng)。這是針對(duì)土地依賴(lài)癥進(jìn)行強(qiáng)制性的解毒，令其無(wú)法依賴(lài)于土地生財(cái)。

（4）政績(jī)考核方式的轉(zhuǎn)變

現(xiàn)行的政績(jī)考核方式是造成土地依賴(lài)癥的另一個(gè)主要原因。地方官員一味追求GDP的高增長(zhǎng)，而忽視了其他問(wèn)題，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的環(huán)境污染、無(wú)限制的資源開(kāi)采，不重視科學(xué)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)等。因此，中央對(duì)地方的考核應(yīng)該是多方面的，除了注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核，還應(yīng)該兼顧民生、生態(tài)等方面。此外，政績(jī)考核應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)和情況，采取不同的考核方式。不同的地區(qū)有不同的定位和發(fā)展方向，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也要注重民生問(wèn)題；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)將考核方式重點(diǎn)放在公共服務(wù)等民生問(wèn)題或發(fā)展方向上，不能單純以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為考核指標(biāo)。

如今，中央政府提出了不以GDP論英雄的口號(hào)，政府的政績(jī)考核已再不是單純看重GDP，而是以整體的和諧發(fā)展為目標(biāo)，注重綠色經(jīng)濟(jì)GDP的發(fā)展等。這些為改變地方政府的土地財(cái)政局面，有效調(diào)控房?jī)r(jià)，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡、健康發(fā)展提供了新的方向和希望。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔣震，邢軍.地方政府"土地財(cái)政"是如何產(chǎn)生的[J]. 宏觀經(jīng)濟(jì)研究. 2011（01）.

[2]孫雪梅.略論"土地財(cái)政"現(xiàn)狀及成因[J]. 金融經(jīng)濟(jì). 2011（22）.

[3]張燕君，侯遠(yuǎn)志，杜文龍.土地制度與"土地財(cái)政"對(duì)房?jī)r(jià)上漲的影響及平抑對(duì)策[J]. 理論導(dǎo)刊. 2012（02）.

[4]張雙長(zhǎng)，李稻葵."二次房改"的財(cái)政基礎(chǔ)分析--基于土地財(cái)政與房地產(chǎn)價(jià)格關(guān)系的視角[J]. 財(cái)政研究. 2010（07）.

[5]王斌，高波.土地財(cái)政、晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)棘輪效應(yīng)的實(shí)證分析[J]. 南京社會(huì)科學(xué). 2011（05）.endprint