趙婷

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展及應(yīng)急相關(guān)理論的進(jìn)一步研究，突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。我國(guó)已初步建成突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，但是應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)用還存在著很多問(wèn)題，應(yīng)急預(yù)案的作用和價(jià)值還沒(méi)有很好地體現(xiàn)出來(lái)。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理，系統(tǒng)地分析了目前應(yīng)急預(yù)案的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題。重點(diǎn)分析了應(yīng)急預(yù)案可操作性不強(qiáng)的問(wèn)題，并且從四個(gè)方面分析了應(yīng)急預(yù)案可操作性不強(qiáng)的原因，并分別提出了改善這一問(wèn)題的方法和建議。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急預(yù)案；可操作性；應(yīng)急救援；應(yīng)急處置

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）34-0103-03

眾所周知，突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是為了有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而預(yù)先制定的指導(dǎo)性方案，是為應(yīng)急管理者提供應(yīng)急處置和應(yīng)急救援的行動(dòng)計(jì)劃。切實(shí)可行的應(yīng)急預(yù)案對(duì)于提高應(yīng)急救援能力，降低生命、財(cái)產(chǎn)損失具有重要的意義。目前我國(guó)已經(jīng)建立了“橫向到邊，縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，但是由于我國(guó)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)起步晚，缺乏處置突發(fā)事件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量總體還得不到應(yīng)有的保證，尤其是在科學(xué)性和操作性等方面還有較多問(wèn)題，在應(yīng)急救援的實(shí)際工作中，預(yù)案的應(yīng)急作用往往無(wú)法達(dá)到預(yù)期的效果。在突發(fā)事件的實(shí)際處置中需要的不是“原則性”、“綱領(lǐng)性”的應(yīng)急預(yù)案，而是需要能夠應(yīng)用于實(shí)際應(yīng)急處置的預(yù)案，檢驗(yàn)一個(gè)預(yù)案是否可行，最重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)必然是否具有良好的可操作性。如果一個(gè)預(yù)案難以操作或者操作過(guò)程不順暢，那就無(wú)法起到應(yīng)有的作用，也不可能達(dá)到制定預(yù)案的目的。本文旨在通過(guò)分析影響應(yīng)急預(yù)案可操作性的若干關(guān)鍵問(wèn)題，探究應(yīng)急預(yù)案可操作性不強(qiáng)的原因，在此基礎(chǔ)上提出完善應(yīng)急預(yù)案的對(duì)策建議，為全面提升我國(guó)應(yīng)急預(yù)案的可操作性提供針對(duì)性依據(jù)。

一、突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案概述

突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是開(kāi)展應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，要分析我國(guó)應(yīng)急預(yù)案可操作性不強(qiáng)的原因，必須對(duì)應(yīng)急預(yù)案有基本的認(rèn)識(shí)。

（一）突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)涵

根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的定義，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。它的特點(diǎn)包括三個(gè)方面：一是危害性較大；二是事故的緊急性和突發(fā)性；三是事件現(xiàn)場(chǎng)的不確定性。

應(yīng)急預(yù)案作為防范和處置各類突發(fā)事件的基本依據(jù)，是針對(duì)突發(fā)事件的性質(zhì)、特點(diǎn)和可能造成的社會(huì)危害，對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的組織指揮體系與職責(zé)和突發(fā)事件的預(yù)防與預(yù)警機(jī)制、處置程序、應(yīng)急保障措施以及事后恢復(fù)與重建措施等內(nèi)容做出具體的規(guī)定。應(yīng)急預(yù)案的實(shí)質(zhì)是對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件做出提前預(yù)測(cè)，并為防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而預(yù)先制訂實(shí)施計(jì)劃，其主要內(nèi)容是對(duì)突發(fā)事件防控體系及其運(yùn)作機(jī)制的描述，它是應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急處置工作的基本規(guī)則和操作指南[1]。

（二）突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的發(fā)展現(xiàn)狀與問(wèn)題

2003年，我國(guó)確立了“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急體系的建設(shè)，并成立了國(guó)務(wù)院辦公廳應(yīng)急預(yù)案小組，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急預(yù)案工作的全面啟動(dòng)。經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，目前我國(guó)已建立從國(guó)家到部門從地方政府到企事業(yè)單位的各類突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案240多萬(wàn)件，全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系已初步建成[2]。我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案按主要包括總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案，地方政府應(yīng)急預(yù)案，企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案等。

我國(guó)應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)發(fā)展迅速，近幾年，應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)對(duì)過(guò)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。經(jīng)過(guò)最近幾年應(yīng)急管理工作實(shí)踐和應(yīng)急處置工作的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案也逐漸顯露出來(lái)一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，應(yīng)急預(yù)案體系上的問(wèn)題，應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)對(duì)應(yīng)急預(yù)案的編制、修訂和管理有重要的指導(dǎo)意義，而現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案體系存在描述不一致、異構(gòu)性等問(wèn)題，不同應(yīng)急預(yù)案體系不能有機(jī)地統(tǒng)一；不同的應(yīng)急預(yù)案體系之間存在語(yǔ)義沖突[3]，使得應(yīng)急預(yù)案在實(shí)際運(yùn)用當(dāng)中效用無(wú)法發(fā)揮，甚至無(wú)法作為應(yīng)急處置的指導(dǎo)守則。第二，應(yīng)急預(yù)案本身存在的問(wèn)題。在應(yīng)急預(yù)案發(fā)展初期，為了快速形成一個(gè)預(yù)案體系，造成只重?cái)?shù)量而忽略了質(zhì)量，很多應(yīng)急預(yù)案存在內(nèi)容雷同，千篇一律，脫離實(shí)際，事件發(fā)生后，很難按照預(yù)案去操作。第三，應(yīng)急預(yù)案的表現(xiàn)形式問(wèn)題。應(yīng)急預(yù)案多采用文本形式，文檔冗長(zhǎng)，查詢困難，而且忽視培訓(xùn)、演練、修訂等工作。第四，應(yīng)急預(yù)案在實(shí)際應(yīng)用當(dāng)中也存在一定的問(wèn)題。主要是因?yàn)閼?yīng)急預(yù)案科技水平低，先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用不足，與應(yīng)急管理其他相關(guān)工作融合不充分，造成預(yù)案被孤立，不能重復(fù)發(fā)揮其效用。綜上所述，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)雖然已取得了令人可喜的成績(jī)，但存在的問(wèn)題還比較復(fù)雜，特別是應(yīng)急預(yù)案在實(shí)際應(yīng)用中操作性不強(qiáng)的問(wèn)題較為突出，與不斷提升的突發(fā)事件應(yīng)急處置的要求存在著比較大的差距，不能不對(duì)此給予應(yīng)有的重視。

二、突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案可操作性不強(qiáng)的原因探析

應(yīng)急預(yù)案的可操作性是應(yīng)急預(yù)案發(fā)揮作用的關(guān)鍵，也是應(yīng)急預(yù)案制定的目的，不具有操作性的應(yīng)急預(yù)案不能稱之為真正的預(yù)案。

（一）應(yīng)急預(yù)案編制缺乏風(fēng)險(xiǎn)分析，科學(xué)性差

應(yīng)急預(yù)案是針對(duì)可能的突發(fā)事件而預(yù)先制定的行動(dòng)方案，然而現(xiàn)實(shí)中突發(fā)事件是很難預(yù)測(cè)的。由于各地區(qū)的地理環(huán)境、氣候條件，以及公共設(shè)施建設(shè)差異，同樣的突發(fā)事件所造成的危害程度和危險(xiǎn)范圍等可能完全不同；其次，突發(fā)事件發(fā)生后是處于不斷變化的狀態(tài)，而且很有可能產(chǎn)生次級(jí)災(zāi)害，因此如果沒(méi)有充分的分析，應(yīng)急預(yù)案就難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急的作用。目前來(lái)看，我國(guó)多數(shù)應(yīng)急預(yù)案的制定并沒(méi)有充分的風(fēng)險(xiǎn)分析，應(yīng)急預(yù)案考慮的因素還不夠全面，內(nèi)容細(xì)化程度不高，預(yù)案缺乏針對(duì)性、科學(xué)性，很難在實(shí)際操作中應(yīng)用。制定部門對(duì)可能出現(xiàn)的突發(fā)事件沒(méi)有充分預(yù)見(jiàn)，最終造成對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件的嚴(yán)重性沒(méi)有足夠的準(zhǔn)備，在事件發(fā)生之后難以應(yīng)對(duì)自如，嚴(yán)重影響應(yīng)急救援工作。

（二）應(yīng)急預(yù)案缺乏情景描述，脫離應(yīng)急實(shí)際需要

突發(fā)事件的表現(xiàn)形式復(fù)雜，具有高度不確定性和復(fù)雜性，這對(duì)于應(yīng)急管理和應(yīng)急預(yù)案編制工作來(lái)說(shuō)是很大的技術(shù)挑戰(zhàn)。縱觀各類突發(fā)事件預(yù)案，不難看到，很多預(yù)案的描述籠統(tǒng)，篇幅較短，缺少具體情景描述，更多的是原則性的語(yǔ)句，在實(shí)際應(yīng)用中不易操作。另外，很多預(yù)案內(nèi)容雷同，抄襲嚴(yán)重，與地區(qū)、組織實(shí)際情況嚴(yán)重脫離。就某市洪澇災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案而言，文中并沒(méi)有出現(xiàn)隧道積水、小區(qū)低層受災(zāi)如何處置，而這些被忽視的受災(zāi)情景恰恰才是最需要救援的地方。另外，由于地區(qū)差異明顯，應(yīng)急救援的需求也是各不相同的。比如，同樣是洪澇災(zāi)害，城市洪澇和農(nóng)村洪澇的救援重點(diǎn)存在著重大差異，城市洪澇首先要考慮城市交通暢通、低洼地區(qū)人員安全；而農(nóng)村洪澇救援則以排除農(nóng)田積水，預(yù)防山體滑坡等次級(jí)災(zāi)害為首要任務(wù)。因此，如果不能結(jié)合地區(qū)或?yàn)?zāi)害種類的差異性，應(yīng)急預(yù)案的可操作性必定大打折扣。

（三）應(yīng)急部門協(xié)同尚不完善，預(yù)案作用受限

突發(fā)事件往往具有并發(fā)性，事件一般涉及社會(huì)生活的多個(gè)領(lǐng)域，此外，突發(fā)事件的擴(kuò)散將導(dǎo)致各類衍生和次生突發(fā)事件的發(fā)生，因此多數(shù)的突發(fā)事件需要多部門多層次的配合作戰(zhàn)，然而我國(guó)應(yīng)急部門之間的協(xié)同合作模式還不完善，致使應(yīng)急預(yù)案中關(guān)于部門協(xié)同的內(nèi)容無(wú)法實(shí)施。其主要問(wèn)題表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先在應(yīng)急預(yù)案多是由單一部門或企業(yè)單位自行編制，而不是多部門聯(lián)合制定，使預(yù)案本身欠缺協(xié)同合作的條件；其次，應(yīng)急調(diào)度指揮過(guò)程中，由于各個(gè)部門間使用的通信設(shè)備不盡統(tǒng)一，不同制式的通信設(shè)備難以融合對(duì)接，造成看似融合的部門并沒(méi)有真正協(xié)同作業(yè)；最后，不同的部門存在著價(jià)值取向的差異，多層次之間存在著非線性機(jī)制，這樣的組合結(jié)構(gòu)時(shí)常會(huì)發(fā)生決策上的沖突，而應(yīng)急預(yù)案中關(guān)于組織方式的描述有限，實(shí)際救援時(shí)無(wú)法統(tǒng)一行動(dòng)。

（四）應(yīng)急物資與應(yīng)急預(yù)案不匹配，準(zhǔn)備不足

應(yīng)急物資是突發(fā)公共事件應(yīng)急救援和處置的重要物質(zhì)支撐，良好的應(yīng)急物資存儲(chǔ)和管理，能最大限度地降低突發(fā)事件對(duì)公眾生產(chǎn)生活和社會(huì)環(huán)境的影響，為救援任務(wù)提供基礎(chǔ)保障。而目前的應(yīng)急物資儲(chǔ)備建設(shè)還不能與應(yīng)急預(yù)案中關(guān)于應(yīng)急處置的要求相匹配，難以支持應(yīng)急救援工作，其主要問(wèn)題是我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備以實(shí)物為主，往往會(huì)造成物資的數(shù)量和品種匱乏，物資存儲(chǔ)困難，不能滿足大規(guī)模突發(fā)事件的需要。例如，汶川地震發(fā)生后，中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備中心物資被調(diào)空，仍不能滿足災(zāi)區(qū)對(duì)物資的需求，相繼又啟用了甘肅、云南、湖北、吉林等省市的應(yīng)急物資，甚至緊急聯(lián)系生產(chǎn)企業(yè)加緊生產(chǎn)；其次，我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理制度還不完善，以行政管理為基礎(chǔ)的垂直管理模式，造成了不同地域差距大，物資儲(chǔ)備不均衡，重復(fù)構(gòu)建、管理不善等問(wèn)題。汶川地震后，北川縣將剩余救災(zāi)物資轉(zhuǎn)為儲(chǔ)備物資，但是多數(shù)物資沒(méi)有標(biāo)明使用期限，倉(cāng)庫(kù)配套設(shè)施不全，管理不規(guī)范，救援物資缺少統(tǒng)一調(diào)度和安排。

三、提高突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案可操作性的對(duì)策措施

提高突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案可操作性問(wèn)題已成為我國(guó)應(yīng)急預(yù)案工作所面臨的重大挑戰(zhàn)，必須對(duì)此予以高度重視，并采取有效的措施予以推進(jìn)。具體的對(duì)策建議如下：

（一）進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析，提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性

風(fēng)險(xiǎn)分析是應(yīng)急預(yù)案編制的基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)分析的結(jié)果不僅有助于確定應(yīng)急工作重點(diǎn)，提供劃分預(yù)案編制優(yōu)先級(jí)別的依據(jù)，而且也為應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)提供必要的信息和資料。風(fēng)險(xiǎn)分析包括危險(xiǎn)識(shí)別、脆弱性分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。危險(xiǎn)識(shí)別目的是識(shí)別可能存在的重大危險(xiǎn)因素，分析本地區(qū)的地理、氣象等自然條件，以及工業(yè)和運(yùn)輸、商貿(mào)、公共設(shè)施等的具體情況，總結(jié)本地區(qū)歷史上曾經(jīng)發(fā)生的重大事故，來(lái)識(shí)別出可能發(fā)生的自然災(zāi)害和重大事故等突發(fā)事件。

（二）結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，建立典型突發(fā)事件情景

一般來(lái)說(shuō)，一線應(yīng)急救援人員和各組織代表是最熟悉了解本地區(qū)具體情況的人員，他們的意見(jiàn)大多與實(shí)際情況較為一致，對(duì)于提高應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性、可操作性有極大的參考價(jià)值。因此應(yīng)急預(yù)案編制的主體除了編制機(jī)關(guān)的行政代表、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的工作人員、關(guān)聯(lián)部門的工作人員、相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)專家、法學(xué)和管理學(xué)專家，還應(yīng)該包括應(yīng)急救援組織的專家，一線救援人員代表，企事業(yè)單位代表、志愿者代表以及相關(guān)非政府組織代表等。

在結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和典型突發(fā)事件的基礎(chǔ)上，除編制專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案之外，可編制典型突發(fā)事件情景應(yīng)急預(yù)案。情景是對(duì)可能發(fā)生的情況的描述，是一系列關(guān)于需要應(yīng)急響應(yīng)的包含各種信息的假設(shè)。基于情景的應(yīng)急預(yù)案制定工作，有助于提高處理復(fù)雜和交叉的突發(fā)事件協(xié)調(diào)能力，靈活高效地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。情景也是應(yīng)急預(yù)案演練的基礎(chǔ)，根據(jù)特定的情景，可以組織各部門參與培訓(xùn)、演練，培養(yǎng)各部門、組織的協(xié)同能力，提高整體應(yīng)急能力。

（三）加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案演習(xí)，增強(qiáng)各級(jí)部門的協(xié)同性

應(yīng)急演練可以客觀、真實(shí)地反映出應(yīng)急預(yù)案的效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中一些過(guò)于死板、不易操作的部分，因此要增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的操作性，必須要開(kāi)展應(yīng)急演練。常規(guī)的演練難以達(dá)到預(yù)期的效果，需要開(kāi)展更多的多層次、常態(tài)化的應(yīng)急預(yù)案演練。應(yīng)急演練是可以人為控制的，針對(duì)特定的情景事件，根據(jù)預(yù)案進(jìn)一步明確各部門的職責(zé)與權(quán)限，執(zhí)行應(yīng)急響應(yīng)任務(wù)的訓(xùn)練和演示活動(dòng)。實(shí)施跨部門、跨區(qū)域的多層次演練，可以提高實(shí)際應(yīng)急時(shí)的應(yīng)急響應(yīng)速度和整體協(xié)同處置能力。通過(guò)應(yīng)急演練使應(yīng)急預(yù)案獲得生命力，使“死預(yù)案”變成“活預(yù)案”，“紙預(yù)案”變成“人預(yù)案”。要保證應(yīng)急演練活動(dòng)的質(zhì)量，還要求統(tǒng)一救援人員的通信設(shè)備和救援設(shè)備，應(yīng)急協(xié)同，最重要的就是組織之間的聯(lián)系和溝通和指揮工作的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，首先在技術(shù)層面將救援人員聯(lián)系在一起，才能真正實(shí)現(xiàn)組織協(xié)同。

（四）做好應(yīng)急儲(chǔ)備工作，提升應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性

應(yīng)急物資儲(chǔ)備是應(yīng)急預(yù)案實(shí)施的基礎(chǔ)支撐，應(yīng)與應(yīng)急預(yù)案要求相匹配。在編制預(yù)案時(shí)，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急物資儲(chǔ)備和應(yīng)急救援能力，建設(shè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)，未雨綢繆。完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備機(jī)制，在實(shí)物存儲(chǔ)的基礎(chǔ)上，合同儲(chǔ)存和生產(chǎn)綜合能力儲(chǔ)存模式，做好充分的應(yīng)急物資準(zhǔn)備。政府作為社會(huì)管理的主體，在儲(chǔ)備應(yīng)急物資上負(fù)有重要責(zé)任，一方面，各級(jí)人民政府要根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活條件建立與當(dāng)?shù)貞?yīng)急預(yù)案相當(dāng)?shù)膽?yīng)急物資儲(chǔ)備體系；另一方面各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)居民委員會(huì)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和家庭儲(chǔ)備應(yīng)急救援物資和自救物資。居民應(yīng)急儲(chǔ)備作為政府物資儲(chǔ)備的補(bǔ)充，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)可以幫助受災(zāi)人群在第一時(shí)間獲得有效的應(yīng)急物資，對(duì)災(zāi)害中生存、自救有著重要意義，特別是水、高熱量食品、簡(jiǎn)單醫(yī)療物資、逃生和求救物資。在日本，每個(gè)家庭都配備地震應(yīng)急包，發(fā)生地震、海嘯等災(zāi)難后，公民自救在政府救援開(kāi)展之前即已經(jīng)開(kāi)始，極大地減少了人員傷亡，起到了重大的作用。

（五）建立健全評(píng)價(jià)制度，不斷完善應(yīng)急評(píng)價(jià)體系

應(yīng)急預(yù)案的評(píng)價(jià)體系包括事前評(píng)價(jià)和事后評(píng)價(jià)兩個(gè)階段，事前評(píng)價(jià)是從理論上對(duì)預(yù)案進(jìn)行評(píng)價(jià)，目的是為了保證應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量；事后評(píng)價(jià)是基于應(yīng)急預(yù)案實(shí)施的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，為應(yīng)急預(yù)案的修訂和完善提供基礎(chǔ)。要想提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性，在事前評(píng)價(jià)中，要對(duì)應(yīng)急預(yù)案中場(chǎng)景的代表性、方案的動(dòng)態(tài)調(diào)整性、應(yīng)急方案的合理性、應(yīng)急步驟的明確性、應(yīng)急任務(wù)的準(zhǔn)確性、政策保障的充分性、資源儲(chǔ)備的充分性，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制等與操作性相關(guān)的指標(biāo)做完整的衡量和估計(jì)，并且要根據(jù)預(yù)案的具體情況，完善評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法。事后評(píng)價(jià)包括應(yīng)急演練后的評(píng)價(jià)和應(yīng)急實(shí)施后的評(píng)價(jià)，事后評(píng)價(jià)是針對(duì)預(yù)案的應(yīng)急響應(yīng)能力、應(yīng)急指揮能力，應(yīng)急處置能力和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)能力等方面的評(píng)價(jià)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的問(wèn)題并加以完善，為應(yīng)急預(yù)案修訂提供理論依據(jù)，為今后應(yīng)急處置提供經(jīng)驗(yàn)和指導(dǎo)。

（六）細(xì)化推廣應(yīng)急預(yù)案，提高全民應(yīng)急救援能力

應(yīng)急預(yù)案是突發(fā)事件之前預(yù)先制定的操作方案，它所描述的是應(yīng)急處置的具體流程，因此要求應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容應(yīng)盡可能詳細(xì)，對(duì)于應(yīng)急處置操作程序的描述要盡量清晰、具體。預(yù)案的豐富程度直觀地反映在預(yù)案的篇幅上，美國(guó)的《全國(guó)響應(yīng)框架》（NRF，National Response Framework）正文有80頁(yè)，應(yīng)急支持功能附件①達(dá)288頁(yè)。突發(fā)事件類附件②則由上百頁(yè)的多個(gè)文件組成。美國(guó)總體應(yīng)急預(yù)案在職責(zé)、操作概念程序等方面的可操作性很強(qiáng)，在跨部門職責(zé)分工方面，其預(yù)案的支持功能附件對(duì)于牽頭部門、參與部門，各自的任務(wù)職責(zé)等均表述得非常清晰和具體。

詳細(xì)具體的應(yīng)急預(yù)案不僅是政府應(yīng)急部門的操作指南，也是群眾的自救指南。群眾是應(yīng)急預(yù)案操作的主體，群眾自救是應(yīng)急救援的重要內(nèi)容，應(yīng)急預(yù)案所體現(xiàn)出來(lái)的首要原則是“人員安全”，“預(yù)防為主，自救為主”在應(yīng)急救援中至關(guān)重要，要加強(qiáng)對(duì)每個(gè)公民的防范意識(shí)和自救能力，最大限度降低人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，政府要加強(qiáng)基層的應(yīng)急宣傳與應(yīng)急培訓(xùn)，將應(yīng)急預(yù)案推廣到人民群眾中去。一個(gè)很好的例子是，美國(guó)聯(lián)邦政府制作了一個(gè)專門的網(wǎng)頁(yè)——“全國(guó)應(yīng)急響應(yīng)框架資源中心”，把框架文本、相關(guān)資源、官方相關(guān)培訓(xùn)信息等放在一個(gè)平臺(tái)上供全國(guó)使用者參考。

四、結(jié)語(yǔ)

突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是“一案三制”的核心內(nèi)容，關(guān)系著我國(guó)應(yīng)急體系的建設(shè)與完善，而增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的可操作性，提高預(yù)案的有效性，是長(zhǎng)久以來(lái)的研究熱點(diǎn)和難點(diǎn)。本文主要分析了影響應(yīng)急預(yù)案操作性的四個(gè)原因，然后針對(duì)每個(gè)原因提出了改進(jìn)的建議和方法。應(yīng)急預(yù)案體系是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)，它牽涉到應(yīng)急工作的多個(gè)方面，所以應(yīng)急預(yù)案操作性不強(qiáng)，除了預(yù)案本身的不完善之外，更多的是與之相關(guān)的應(yīng)急工作的問(wèn)題，例如應(yīng)急部門的協(xié)同合作、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)問(wèn)題，各級(jí)政府應(yīng)急儲(chǔ)備問(wèn)題，廣大公眾應(yīng)急教育不足問(wèn)題等。因此，要增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的可操作性，必須同時(shí)完善應(yīng)急預(yù)案評(píng)估、應(yīng)急預(yù)案演練、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急知識(shí)宣傳等工作，以提高應(yīng)急預(yù)案的整體水平。只有增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的可操作性，提高預(yù)案在實(shí)際應(yīng)急工作中的效用，才能真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的價(jià)值，增強(qiáng)我國(guó)應(yīng)急管理的能力，保障廣大群眾的財(cái)產(chǎn)生命安全，維護(hù)正常的社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。

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