商務(wù)部研究院 童莉霞

棉花作為關(guān)系國計民生的重要物資，其價格變動歷來受到中國政府的高度重視。改革開放以來，中國棉花價格經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)的政策定價向市場自發(fā)形成價格方式的轉(zhuǎn)變，在這一轉(zhuǎn)變進(jìn)程中，政府始終在探索價格放開后如何對市場進(jìn)行合理有效的調(diào)控。然而現(xiàn)實的結(jié)果并不盡如人意，棉花“買難”、“賣難”現(xiàn)象依然不斷出現(xiàn)。特別是金融危機(jī)爆發(fā)后，中國棉花價格步入劇烈震蕩期，政府的調(diào)控方式面臨到前所未有的挑戰(zhàn)。因此，在新形勢下，針對我國棉花價格波動的特征，重新認(rèn)識政府價格調(diào)控的功能，對于進(jìn)一步完善我國棉花價格調(diào)控機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有十分重要的意義。

一、中國棉花價格波動的特征

(一)趨勢性特征。

改革開放至今，中國棉花價格運(yùn)行呈現(xiàn)兩個明顯不同的階段性變化。

1999年流通體制改革之前，棉花價格完全由政府確定，國家根據(jù)有關(guān)部門提供的棉花生產(chǎn)成本和相關(guān)市場信息(如上年的庫存量)，制定每一年棉花的收購和銷售價，并由供銷社獨(dú)家代理棉花購銷業(yè)務(wù)。由于市場沒有放開，這一時期，棉花價格的表現(xiàn)比較僵化，少則一年，多則幾年價格不動，棉花價格運(yùn)行的周期也比較長。

棉花流通體制改革后，由于政府打破供銷社獨(dú)家壟斷經(jīng)營的局面，建立起多渠道、自由競爭的市場體系，并全面放開棉花價格，由市場供求決定，中國棉花市場的交易開始活躍起來，棉花價格波動頻率增加、波幅加大，棉價運(yùn)行的周期明顯縮短。從1999年至2013年的15年間，中國棉花價格出現(xiàn)了5次較大的波動，年均波動幅度超過20%，而在1999年之前的20年里，棉價只有兩次大的波動，年均波幅在13%以下。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著中國加入WTO，中國經(jīng)濟(jì)開始與國際接軌，我國棉花市場與國際棉花市場的聯(lián)系日益緊密，國內(nèi)外棉花價格的聯(lián)動逐步增強(qiáng)。2003～2012年，代表國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)級棉價格水平的“國家棉花價格B指數(shù)(CNCottonB)”和紐約棉花期貨近月收盤價的相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.95，呈高度正相關(guān)關(guān)系。

總體來看，中國棉花價格在過去30年經(jīng)歷了從持續(xù)平穩(wěn)到緩慢上升、再到相對平穩(wěn)、又急劇上升的發(fā)展歷程，價格整體上呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。在未來，受耕地面積限制、成本上升、通脹、消費(fèi)等因素影響，棉價很難再回到萬元上下的低價時代，同時價格的頻繁波動和大幅度漲落也將會成為常態(tài)，國內(nèi)棉花價格將越來越多地受到國際棉價變動的影響，這將給我國政府的宏觀調(diào)控提出更多的挑戰(zhàn)。

(二)周期性特征。

從圖1可見，我國棉花價格從1988年至2013年，大致經(jīng)歷了7次完整的周期性變化。第一個波動周期從1988年開始到1993年結(jié)束，持續(xù)5年，最高價格在1992年達(dá)到7624元/噸，到1993年回落至7284元/噸。第二個周期持續(xù)時間最長，從1993年到1999年，歷經(jīng)6年，該周期價格波動幅度較大，棉價高峰產(chǎn)生在1995年，達(dá)到17 100元/噸，振幅為134.8%。第三個周期從1999年到2001年，歷時2年，波幅有所收窄，為91.5%。第四個周期從2001年到2004年，持續(xù)3年，波幅為128%，最高價格在2003年，為16 419元/噸。第五、第六個周期價格波動相對平緩，波幅在26% ～37%之間，周期持續(xù)時間均為2年，分別是2004～2006年和2006～2008年。第七個周期從2008年到2012年，為期4年，是棉價波動最大的一段時期，最低點在2008年，價格降至10 658元/噸，最高峰在2010年，價格升至31 235元/噸，周期波幅為193.1%。

圖1 改革開放以來中國棉花價格變化趨勢

表1 1988～2013年中國棉花價格周期波動情況

可以看出，中國棉花價格波動呈現(xiàn)“先放大后縮小”的周期性特征。1999年流通體制改革之前，棉價波動周期較長，為5～6年，價格上漲、下降比較緩慢，周期的擴(kuò)張和收縮期比較長。1999年以后，周期變動時間明顯縮短，平均每個周期的時間長度約為2～3年，價格上漲、下降速度加快，振動幅度加大，這顯示出我國棉花市場放開后，經(jīng)歷了一個調(diào)整、適應(yīng)、融合的過程。在融入國際市場以及引入期貨市場后，中國的棉花市場更趨成熟，價格更能反映出供求的真實變化。

實際上，流通體制改革以前的周期性帶有較多人為調(diào)控的色彩，并不能反映出市場真實的價格變化規(guī)律，流通體制改革以后的周期性變化才是我們真正可以借鑒的規(guī)律。從今后的發(fā)展看，中國棉花價格的周期變化將會越來越走向成熟，也將越來越與國際棉價波動的周期和走勢趨于一致，我們應(yīng)當(dāng)更加尊重市場發(fā)展的規(guī)律，更多地利用市場機(jī)制調(diào)節(jié)資源配置、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和價格健康發(fā)展。

二、影響棉花價格波動的主要因素

過去30年，影響中國棉花價格波動的因素很多，有長期因素，也有短期因素，但供求矛盾始終是促成每一次棉價周期性波動的最直接的原因，政府的政策和成本變動也對棉價產(chǎn)生了強(qiáng)大的作用。可以說，這三者是影響中國棉花價格最核心的因素。

(一)供求因素。

在價格形成機(jī)制中，供求是決定棉花價格最基本的因素。觀察20世紀(jì)80年代以來中國棉花市場的變化，多次價格的漲落都源于供求關(guān)系的改變。當(dāng)供求任一方出現(xiàn)變動，另一方在短期內(nèi)難以作出相應(yīng)調(diào)整、引發(fā)供求失衡時，都會導(dǎo)致價格大幅度波動。

20世紀(jì)80年代后期和90年代中期我國棉價的大漲就是市場供求相對緊缺所致。80年代末，中國沿海全面開放，沿海地區(qū)紡織業(yè)加工貿(mào)易迅速發(fā)展，由此推動國內(nèi)棉花需求大幅度增長。而此時，我國棉花的生產(chǎn)并沒有跟上這一變化。從1987年到1990年，中國棉花生產(chǎn)一直處于低潮，盡管政府采取一系列鼓勵棉花增產(chǎn)的措施，市場供應(yīng)趨緊的局面終未得到徹底改善。到90年代初，內(nèi)地爆發(fā)棉鈴蟲災(zāi)害進(jìn)一步加劇了這種態(tài)勢，迫使政府不斷提高棉花收購價，以保護(hù)棉農(nóng)的生產(chǎn)積極性，最終將棉花價格推向了1995年的高位。

同樣，90年代后期和2011年以后的棉價大跌，也是因市場供求基本面發(fā)生轉(zhuǎn)變，供給相對過剩所致。90年代末，受亞洲金融危機(jī)影響，國內(nèi)棉花需求逐步減少，庫存迅速增大。到1999年，中國棉花庫存量已經(jīng)相當(dāng)于年度產(chǎn)量的80%。嚴(yán)重的供過于求使棉價從1995年的17 100元/噸，一路滑落到7660元/噸，直至2001年局面仍難以扭轉(zhuǎn)。2011年以后，由于歐債危機(jī)加劇，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇步伐明顯放緩，我國紡織品服裝出口嚴(yán)重滑坡，國內(nèi)棉花市場再次出現(xiàn)嚴(yán)重的供過于求的局面，也導(dǎo)致棉價大幅下跌。

總之，供求矛盾是推動棉花價格周而復(fù)始、持續(xù)波動的最根本的動力，也是我們認(rèn)識和把握棉花市場最需要關(guān)注的問題。

(二)政策因素。

在中國，棉價波動很大程度上還受到政府政策的推動。與國外棉花價格相比，中國的棉花價格包括兩個基本內(nèi)容，一個是政策性價格，一個是市場價格。

流通體制改革之前，我國經(jīng)歷了長達(dá)40多年的統(tǒng)購統(tǒng)銷、合同訂購模式下的政府定價，20世紀(jì)80年代后期和90年代中期的棉價大漲就是在政府刺激生產(chǎn)政策的主導(dǎo)下促成。從1987年到1991年，為了扭轉(zhuǎn)市場供應(yīng)趨緊的局面，中國政府曾連續(xù)五年提高棉花收購價。1993年棉鈴蟲災(zāi)害爆發(fā)后，國家又加大了提價的力度，其中1994年一年的提價幅度就高達(dá)59%，最終在1995年將棉價推升至每噸17 100元的歷史上第二個高峰。

流通體制改革后，我國棉花價格由政府定價向市場自發(fā)形成價格的方式轉(zhuǎn)變，但由于長期計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的慣性思維，政府還是不斷地以各種形式間接地調(diào)控市場。2003年中國加入WTO后，紡織業(yè)出口高速增長，棉花需求強(qiáng)勁，帶動棉價大幅度攀升。為平抑高漲的棉價，政府通過增發(fā)棉花進(jìn)口配額的方式擴(kuò)大供給、影響價格，而當(dāng)2004年棉花市場出現(xiàn)供過于求時，政府又以收儲的方式減少供給、穩(wěn)定棉價。特別是2011年以后，面對市場供過于求、價格大幅下滑的局面，政府連續(xù)三年敞開收儲，最終使棉價在2013年止跌企穩(wěn)?？梢哉f，政策因素在中國棉花價格形成過程中起到了相當(dāng)重要的作用。

(三)成本因素。

棉花價格的成本包括生產(chǎn)成本和在流通中發(fā)生的費(fèi)用，如種子、化肥、農(nóng)藥、人工勞動費(fèi)，及棉花在收購、儲存、運(yùn)輸、銷售環(huán)節(jié)支出的費(fèi)用等。成本也是決定棉價的重要因素。

在行政定價時期，國家主要依據(jù)生產(chǎn)成本和糧棉比價制定收購價格。流通體制改革后，由于市場放開，棉價變動開始受到更多因素的影響，曾經(jīng)有一段時期，成本與棉花價格之間的相關(guān)性有所減弱。但是近年，隨著全社會通貨膨脹加劇，各種生產(chǎn)資料、土地、水電、油價持續(xù)上漲，勞動力工資逐年攀升，成本對棉花價格的影響日益顯著。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查，2008～2013年，我國城鎮(zhèn)職工平均工資年均增長13.3%，外出農(nóng)民工平均工資年均增長14.4%。人力成本的上升極大地推動了棉花價格的上漲，因為在棉花生產(chǎn)成本中，人工成本占到了一半以上的比重。同樣，在通脹的大背景下，近年我國種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)具等農(nóng)資產(chǎn)品價格也有年均5% ～10%不等的漲幅，成為助推棉花價格上升的因素。除此之外，還有水費(fèi)、電費(fèi)、汽柴油價格的上漲等。

總之，成本的變動對于中國棉花價格波動有重要的推動作用。在今后，由于我國棉花生產(chǎn)的物質(zhì)費(fèi)用和人工成本將會繼續(xù)呈現(xiàn)上升的趨勢，成本仍將成為我們分析市場和把握市場不可忽視的因素。

三、政府價格調(diào)控的利弊

(一)政策的演變。

改革開放以來，中國棉花流通經(jīng)歷了統(tǒng)購統(tǒng)銷、合同定購、完全市場化和以收儲為主要調(diào)控手段的多次政策演變。

1.統(tǒng)購統(tǒng)銷。20世紀(jì)80年代初，中國政府基本延續(xù)了計劃經(jīng)濟(jì)體制下的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，農(nóng)民生產(chǎn)的棉花除少量自用，其余全部由供銷社統(tǒng)一收購、統(tǒng)一銷售，國家制定統(tǒng)一的收購價格，并對超購部分實行加價，同時還給予棉農(nóng)一定的生產(chǎn)獎勵，如每交售皮棉50公斤獎勵化肥40公斤等。

這一時期，國內(nèi)棉紡工業(yè)高速發(fā)展，棉花需求不斷增加，政府主要通過提高棉花收購價和實施物質(zhì)獎勵的措施刺激生產(chǎn)。經(jīng)過幾年的努力，市場供求狀況大為好轉(zhuǎn)，產(chǎn)量逐年提高，到1984年我國棉花產(chǎn)量已達(dá)到625.8萬噸的歷史高位，不僅產(chǎn)銷平衡有余，還有部分出口，由此解決了長期困擾我國的棉花短缺問題。

2.合同定購。20世紀(jì)80年代中，由于棉花生產(chǎn)快速增長超過需求，國儲棉大幅度增加，政府財力難以承受，國家開始嘗試改革流通體制，取消棉花統(tǒng)購，實施合同購銷政策。即由商業(yè)部在播種前與農(nóng)民協(xié)商、簽訂定購合同，定購以外的棉花允許農(nóng)民上市銷售。

然而，這一改革并不順利，從1985年到1998年合同定購的實施經(jīng)歷了三次波折，每當(dāng)棉花產(chǎn)量下降、市場供應(yīng)趨緊，政府便會重新回到計劃統(tǒng)購的老路。直到1996年，國家再次對棉花購銷體制進(jìn)行改革，合同定購才真正得以實施。在此之后，國家又將改革向前推進(jìn)一步，取消政府定價，改為政府制定指導(dǎo)價，實行國家計劃指導(dǎo)下的供需直接見面、雙向選擇的供應(yīng)方式。

3.完全市場化。1999年以后，我國進(jìn)一步加大改革力度，全面開放棉花市場，價格完全由市場供求形成，同時也打破了供銷社對棉花長期壟斷經(jīng)營的局面，允許各種有資質(zhì)的企業(yè)參與棉花的購銷活動，使棉花市場逐步形成多渠道、多層次、自由競爭的格局。

這一階段，政府對棉花市場的管理從直接調(diào)控轉(zhuǎn)向間接調(diào)控，主要通過政策性貸款、國家專項儲備、進(jìn)出口貿(mào)易等手段，引導(dǎo)供求及價格的發(fā)展。從1999年到2007年，我國進(jìn)行了多次儲備棉的收購和拋售，關(guān)稅和滑準(zhǔn)稅也成為國家平抑國際棉價對國內(nèi)棉價影響的重要工具。

4.以收儲為主的價格調(diào)控。2008年金融危機(jī)爆發(fā)，全球經(jīng)濟(jì)動蕩導(dǎo)致棉花價格大幅度波動。特別是歐債危機(jī)之后，全球經(jīng)濟(jì)蕭條，棉花市場需求不振，價格大幅下滑，給國內(nèi)棉農(nóng)和棉紡織企業(yè)帶來巨大沖擊。為了穩(wěn)定市場、保護(hù)棉農(nóng)收益、促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展，2011年我國政府開始啟動不限量的“臨時收儲政策”，以每噸19 800元的價格對棉花進(jìn)行敞開收購，并將臨時收儲措施常態(tài)化，一直持續(xù)到2013年。

與以往不同，此次收儲不僅在數(shù)量上不設(shè)限制，在價格上也改變了過去“一事一議”事后調(diào)控的做法，采取固定價格成交，每年播種前公布收儲價，當(dāng)市場價格低于臨收儲價時，立即啟動收儲。這種模式在當(dāng)時對棉價起到了較強(qiáng)的支撐作用，有利于保護(hù)棉農(nóng)利益，但同時也給政府帶來了巨大的財政負(fù)擔(dān)，并導(dǎo)致國內(nèi)外價差拉大，嚴(yán)重?fù)p害了紡織企業(yè)的利益，因而最終在2013年年底宣告結(jié)束。

(二)價格調(diào)控的利弊。

從上述政策演變可以看出，近30年來，中國棉花政策從封閉走向開放，初步完成了由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。這其中，每個階段的政策出臺都有其特定的背景，都曾發(fā)揮了一定積極的作用，也都產(chǎn)生了一系列的問題。

在行政定價時期，統(tǒng)購統(tǒng)銷、合同訂購的政策使國家有效掌握了大量的棉花資源，確保了大中型紡織企業(yè)的原料供應(yīng)，為20世紀(jì)80年代中國紡織工業(yè)的高速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但同時，它也忽視了棉花作為商品的基本屬性，沒有尊重價值規(guī)律，政策制定帶有較大的主觀性和滯后性，因而造成了市場行為的扭曲，特別是在90年代中期的大幅度提價，完全高估了國內(nèi)市場價格，也沒有尊重市場周期性的變化規(guī)律，結(jié)果導(dǎo)致供應(yīng)嚴(yán)重過剩，庫存大量積壓，非但沒有調(diào)控好市場，反加劇和放大市場價格的波動。

進(jìn)入市場化運(yùn)作階段，收儲和進(jìn)出口政策成為國家調(diào)控棉價的主要手段，在價格上漲時拋儲、增發(fā)進(jìn)口配額，當(dāng)價格下跌時增加棉花儲備，收緊進(jìn)口數(shù)量。這種做法雖然在短期內(nèi)可以影響棉價走勢，維護(hù)產(chǎn)量和價格穩(wěn)定，保護(hù)棉農(nóng)利益，但長期來看并不利于棉花市場機(jī)制的完善。特別是2011年以后實行的臨時收儲政策，以固定價格作為調(diào)控手段，在一定程度上已經(jīng)取代了市場機(jī)制對資源配置的基礎(chǔ)性作用，也扭曲了市場供求關(guān)系，使價格偏離市場需求，導(dǎo)致庫存大量積壓，國內(nèi)外價差顯著拉大，給紡織業(yè)帶來巨大沖擊。

(三)政府調(diào)控不盡如人意的深層次原因。

在近30年的政策的演變過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)，由于長期計劃經(jīng)濟(jì)思想的根深蒂固，每當(dāng)市場供求矛盾突出，政府總是試圖以行政手段控制和降低棉花價格波動，即使在流通體制改革之后。從表面上看這或許是因為行政手段作用直接、操作簡單、見效快，但實際上也反映出我們對政府調(diào)控的定位和職能始終認(rèn)識不清，對市場經(jīng)濟(jì)條件下的棉花價格形成機(jī)制缺乏深入了解，而且其背后還隱藏著管理體制和決策機(jī)制上的問題，比如一些政府部門掌握的資源配置權(quán)力過大，部分掌握話語權(quán)的部門以部門利益或集團(tuán)利益代替公共利益，導(dǎo)致價格調(diào)控存在利益部門化傾向。當(dāng)然，目前我國分散小型化的棉花種植方式和市場組織體系的不健全，也是使政府調(diào)控機(jī)制難以很好地發(fā)揮作用的原因之一。

四、結(jié)論與建議

(一)主要結(jié)論。

縱觀中國棉花市場發(fā)展的歷史和政策變遷，我們可以得出以下結(jié)論:

1.改革開放以來，中國棉花價格波動既呈現(xiàn)整體向上的長期趨勢性特征，也存在不斷循環(huán)往復(fù)的周期性特征，市場價格的形成主要受到供求和政策因素的影響，尊重市場發(fā)展規(guī)律是我們認(rèn)識和把握市場的前提。

2.在過去30年的政策實踐中，我們并沒有完全遵循這一原則，當(dāng)市場供求矛盾突出，政府總是試圖以行政手段解決問題，而忽視了市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。究其原因，還是由于我們在體制、機(jī)制乃至思想意識上沒有完全擺脫計劃經(jīng)濟(jì)思維定式的束縛。

3.未來的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是逐步弱化政府對價格的直接干預(yù)，更多地通過市場機(jī)制形成和調(diào)節(jié)價格，并保持其相對的連續(xù)性、完整性和獨(dú)立性。政府的工作重點應(yīng)放在完善棉花市場運(yùn)行制度體系的建設(shè)上，并為社會提供真實靈敏的市場信息，還要協(xié)調(diào)好棉農(nóng)、棉花流通和紡織企業(yè)各方面的利益關(guān)系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

(二)對策建議。

1.取消“不限量收儲”，健全對棉花生產(chǎn)的補(bǔ)貼機(jī)制。從前文的分析中可以看出，2011年起實施的“臨時收儲政策”，在穩(wěn)定價格方面起到了一定作用，但它所帶來的負(fù)面效果也使政府和紡織業(yè)難以承受。因此，未來必須探索一種更加合理有效的調(diào)控方式取代“臨時收儲”。在這方面，國外普遍實行的“差價補(bǔ)貼”政策很值得中國借鑒，即由國家設(shè)立一個使農(nóng)民可以獲得合理收益的目標(biāo)價格，當(dāng)市場價格低于此價格時，政府按差價對農(nóng)民予以補(bǔ)貼，當(dāng)市場價格高于此價格時，農(nóng)民可以隨行就市。這種方式不僅可以使棉價回歸市場調(diào)節(jié)，還能有效地刺激和鼓勵棉花生產(chǎn)，也有利于紡織企業(yè)走出困境。

2.培育新型棉花生產(chǎn)經(jīng)營主體，促進(jìn)棉花市場組織體系建設(shè)。長期以來，我國棉花生產(chǎn)大多為高度分散化的小農(nóng)種植模式(除新疆之外)。這種作業(yè)方式以手工操作為主，勞動生產(chǎn)率低，生產(chǎn)成本居高不下，棉農(nóng)的種植面積和產(chǎn)量很容易受價格波動影響，不利于下游產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。因此，未來要完善棉花市場運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)，首先應(yīng)從培育新型的棉花生產(chǎn)經(jīng)營主體做起，大力發(fā)展家庭農(nóng)場、專業(yè)種植大戶及棉花合作社等新型業(yè)態(tài)，提高棉農(nóng)的組織化程度，促進(jìn)生產(chǎn)向規(guī)模集約化方向發(fā)展，同時也要提高棉花加工、流通領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)集中度，扶持一批大型棉花企業(yè)，增強(qiáng)其在國內(nèi)棉花市場的定價能力，以抵御境外棉商對境內(nèi)棉價造成的干擾及不良影響。除此之外，還要大力推動行業(yè)中介組織建設(shè)，充分發(fā)揮其在協(xié)調(diào)產(chǎn)銷關(guān)系、促進(jìn)行業(yè)自律、維護(hù)行業(yè)整體利益以及向政府反映企業(yè)訴求和建議等方面的作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

3.理順棉花價格調(diào)控管理部門關(guān)系。美國對棉花產(chǎn)業(yè)的調(diào)控和干預(yù)是建立在《農(nóng)業(yè)法案》和其他相關(guān)法律條款規(guī)定的基礎(chǔ)之上的，調(diào)控管理部門權(quán)責(zé)明確，執(zhí)行力度大，效果好，棉花產(chǎn)業(yè)上下游各環(huán)節(jié)均可以據(jù)此合理安排生產(chǎn)經(jīng)營計劃。而我國棉花調(diào)控主要依據(jù)相關(guān)政府規(guī)定和文件，這種做法固然保證了較大的靈活性，卻也有透明度不高、延續(xù)性不夠明確、細(xì)節(jié)不健全等缺陷，管理部門之間經(jīng)常出現(xiàn)責(zé)權(quán)的真空地帶，容易造成部門之間互相推卸責(zé)任，使政策執(zhí)行的效果大打折扣。因此，建議我國理順棉花價格調(diào)控管理部門關(guān)系，改變多頭管理的體制，使管理權(quán)逐步向幾個重要部門集中，同時加強(qiáng)棉花調(diào)控相關(guān)的立法工作，使棉花調(diào)控建立在堅實的法律依據(jù)之上，降低政策出臺的不確定性，讓政府的管理更加規(guī)范化、高效化、透明化。

4.強(qiáng)化政策性保險支持力度。棉花生產(chǎn)經(jīng)常遭遇洪澇、干旱、冰雹等災(zāi)害，給棉農(nóng)造成很大損失。計劃管理時期，政府用行政辦法要求棉花企業(yè)購買保險，棉花市場放開后，企業(yè)不再承擔(dān)這項工作，棉農(nóng)受災(zāi)的損失只能自行承擔(dān)。棉花種植難以推行商業(yè)化保險，一方面，受災(zāi)概率低的地方棉農(nóng)不愿意入保;另一方面，經(jīng)常受災(zāi)的地方，保險費(fèi)又不能覆蓋受損災(zāi)害。在這方面，我國可以借鑒美國的做法，建立政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險制度，由政府提供財政支持，幫助農(nóng)民解決自然災(zāi)害的困擾。具體來講，就是建議政府加大對政策性棉花生產(chǎn)保險的支持力度，采取切實可行的辦法，讓受災(zāi)棉農(nóng)得到生產(chǎn)成本補(bǔ)償。

5.完善棉花信息收集發(fā)布預(yù)警制度，合理引導(dǎo)市場預(yù)期。提供準(zhǔn)確靈敏的供求和價格信息，是一個國家宏觀調(diào)控市場必不可少的基礎(chǔ)和手段，它不僅可以為棉農(nóng)和涉棉企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營提供信息參考，引導(dǎo)國內(nèi)生產(chǎn)和消費(fèi)，也可以為政府宏觀調(diào)控提供可靠的決策依據(jù)。近年來，我國雖然已經(jīng)初步建立起棉花信息收集發(fā)布預(yù)警制度，到2009年由中儲棉和發(fā)改委共同建設(shè)的“國家棉花市場監(jiān)測系統(tǒng)”已全面啟動，但受各方面因素限制，我國目前的棉花信息收集發(fā)布預(yù)警制度仍不健全，建議國家繼續(xù)加大在這方面投入的力度，并著手建立以國家統(tǒng)計局為核心，其他相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的具有權(quán)威性的國家的棉花市場監(jiān)測體系，及時向社會發(fā)布供求和價格信息，科學(xué)合理地引導(dǎo)市場預(yù)期。