太原師范學(xué)院 孫月蓉

一、山西省城市居民最低生活保障制度概述

山西省城市居民最低生活保障制度的發(fā)展，大體上與中央推動(dòng)最低生活保障制度的建立和完善的政治歷程相吻合，同時(shí)又顯出與山西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程相互促進(jìn)、相互制約的特點(diǎn)。

(一)初建階段。

1997年9月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，標(biāo)志中國城市居民最低生活保障制度從探索階段進(jìn)入全面建立階段。同年，山西省出臺(tái)《太原市城市居民最低生活保障暫行辦法》與《太原市城市居民最低生活保障暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，正式在太原市建立城市居民最低生活保障制度。截止到1999年，山西全省119個(gè)縣、市全部建立城市居民最低生活保障制度，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)。

(二)規(guī)范化階段。

2003年2月，民政部召開全國救災(zāi)低保工作會(huì)，要求城市低保工作實(shí)現(xiàn)政策法規(guī)配套，資金來源穩(wěn)定，工作程序規(guī)范的發(fā)展路徑。山西省為更好地實(shí)施城市居民最低生活保障制度，以強(qiáng)化組織機(jī)構(gòu)與制度建設(shè)為重點(diǎn)，改普遍救助為分類施保與社會(huì)互助相結(jié)合，對全省最低生活保障制度進(jìn)行規(guī)范。到2003年年底全省納入最低生活保障人數(shù)達(dá)82.4萬人，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

2004年8月，山西省根據(jù)國務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》并結(jié)合本省實(shí)際情況，頒布實(shí)施《山西省城市居民最低生活保障實(shí)施辦法》，進(jìn)一步完善和規(guī)范山西省最低生活保障制度。該辦法對城市居民最低生活保障做了系列規(guī)范性規(guī)定:首先，將保障對象分為三類實(shí)行區(qū)別保障。一是對完全無生活來源的居民實(shí)施全額領(lǐng)取;二是對有一定生活來源但家庭收入仍低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的居民實(shí)行差額領(lǐng)取;三是對城鎮(zhèn)“低保”中的一些特殊情況實(shí)施配套措施和分類救助，如老人、未成年人、殘疾人和重病人采取特殊扶助政策。其次，規(guī)定城市居民最低生活保障制度的基本原則，主要有保障基本生活、國家保障與社會(huì)幫扶相結(jié)合鼓勵(lì)勞動(dòng)自救等原則。再次，對城市居民最低生活保障的申請、審核審批、民主公示、資金發(fā)放、動(dòng)態(tài)管理等工作程序作出具體規(guī)定。最后，規(guī)定對違反該條例的單位和個(gè)人的具體懲罰辦法?！掇k法》的實(shí)施將山西省城市居民最低生活保障制度納入了法制化的管理軌道，標(biāo)志山西省城市居民最低生活保障工作進(jìn)入規(guī)范化階段。

(三)逐步深化階段。

2007年，為消除物價(jià)持續(xù)上漲對城市“低?！奔彝ド畹挠绊?，中央出臺(tái)提高城市低保對象補(bǔ)助水平的三項(xiàng)臨時(shí)補(bǔ)助政策:一是從2007年8月到2008年1月，城市低保對象每人每月增加15元臨時(shí)補(bǔ)助;二是從2007年10月起再增發(fā)3個(gè)月每人每月10元臨時(shí)補(bǔ)助;三是從2007年11月起按每戶12元增發(fā)2個(gè)月液化氣臨時(shí)補(bǔ)助。

在此政策基礎(chǔ)上，山西省下發(fā)《關(guān)于提高全省城鄉(xiāng)低保對象補(bǔ)助水平的通知》將三項(xiàng)臨時(shí)補(bǔ)助政策繼續(xù)執(zhí)行到2008年年底，并從2008年1月1日起，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上按每人每月15元的標(biāo)準(zhǔn)提高補(bǔ)助水平。山西省各地市根據(jù)財(cái)政收入，均提高了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。如太原市政府出臺(tái)《關(guān)于提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的通知》，在2008年1月和7月兩次提高城市“低?！睒?biāo)準(zhǔn)，由每月230元提高到260元。之后在2010年7月和2012年1月，太原市又多次提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

二、山西省城市居民最低生活保障制度運(yùn)行特點(diǎn)

山西省城市居民最低生活保障制度自建立以來不斷完善和發(fā)展，初步構(gòu)建了較為規(guī)范的制度體系，形成了保障水平提高、覆蓋面擴(kuò)大、財(cái)政投入加大、保障內(nèi)容豐富的運(yùn)行特點(diǎn)，取得了良好的運(yùn)行效果。低收入家庭的人均可支配收入逐年增加，年增長率10%以上。城市居民家庭恩格爾系數(shù)①恩格爾系數(shù)即居民家庭食品消費(fèi)支出占家庭消費(fèi)支出的比重，一般而言一個(gè)家庭收入越少，用于購買生存性的食物的支出在家庭收入中所占的比重就越大。由2008年33.8%、到2012年31.6%整體上表現(xiàn)為下降趨勢，反映出城鎮(zhèn)居民家庭收入水平整體不斷增加。

(一)保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。

最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，是最低生活保障制度建設(shè)的關(guān)鍵所在。山西省同其他省份一樣，依市場菜籃法制定低保標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)本地居民的基本生活消費(fèi)需求、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、消費(fèi)水平以及財(cái)政承受能力等影響因素，制定了適合本地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)。近年來隨著山西經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市低保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。

2006年山西全省城市居民“低保”平均標(biāo)準(zhǔn)為149.40元/人·月，2012年提高至308.5/人·月，比2006年增長1.06倍，呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升態(tài)勢。2006年，月平均支出水平為78.20元/人·月，2008年調(diào)整上升至143.87元/人·月，突破百元大關(guān)。2011年超過二百元為247.18元/人·月。2012年，平均標(biāo)準(zhǔn)突破了三百元每人每月，但年平均支出水平略有下降為221.9元/人·月。

(二)各級政府資金投入力度加大。

自最低生活保障制度試點(diǎn)伊始，中央就一直在加強(qiáng)對各地方政府運(yùn)行低保制度的財(cái)政和政策扶持。2009年，中央用于山西省城市居民最低生活保障制度的財(cái)政專項(xiàng)撥款為143 578萬元，2010年163 940萬元，2011年提高到197 436萬元。山西省用于城市居民最低保障制度的財(cái)政計(jì)劃支出總額也在不斷增加，呈上漲趨勢。2006年76 899.40萬元，2008年上升為133 621.50萬元，兩年時(shí)間翻了一番。2011年提高到240 100.40萬元，比2006年提高了大約3倍。

表1 山西省太原市城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn) 元/人·月

表2 山西省城市居民最低生活保障制度運(yùn)行效果指標(biāo)

表3 山西省城市居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)和支出水平 元/人·月

山西省城市居民最低生活保障財(cái)政支出也在逐年提高。根據(jù)山西省歷年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008年，全省發(fā)放城市最低生活保障資金15.71億元，比上年增加5.51億元。2009年，發(fā)放17.5億元，2010年增至18.2億元，2011年26.5億元。幾年間，城市居民最低生活保障資金的發(fā)放增長額達(dá)到10.79億元，增長幅度達(dá)到68.7%。

(三)保障人數(shù)增加和范圍擴(kuò)大。

在城市居民最低生活保障制度中，確定保障對象要堅(jiān)持公平、公正、公開原則，以全體社會(huì)成員為對象，打破行業(yè)、部門界限，實(shí)行全方位的一體化管理。近年來山西省城市低保制度保障人數(shù)大大增加，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。2000年，城市最低生活保障對象人數(shù)是3.06萬人，2006年已覆蓋86.98萬人，6年間覆蓋人數(shù)提高了24倍。截至2012年年底，山西省全年全省納入城市最低生活保障的居民89萬人，較2010年略有下降。

山西省政府關(guān)注物價(jià)變動(dòng)對困難群眾生活的影響，及時(shí)延伸救助范圍，對低保邊緣群體和低收入群體進(jìn)行臨時(shí)補(bǔ)貼。2009年，太原市出臺(tái)城鄉(xiāng)低?！胺诸愂┍！本戎?，擴(kuò)大城市低保救助范圍，將患艾滋病人員及因其影響而致孤的人員納入救助對象。在原有八類對象的基礎(chǔ)上新增六類人員:患慢性疾病人員，患艾滋病人員及因其影響致孤人員，其子女為獨(dú)生子女的60周歲以上老年人，正在哺乳期的子女，初級中學(xué)、小學(xué)學(xué)生，重點(diǎn)優(yōu)撫對象。同時(shí)，山西省加強(qiáng)流浪未成年人救助保護(hù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，落實(shí)和完善孤兒保障制度。2011年，山西省5次啟動(dòng)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完成了“明天計(jì)劃”、孤殘兒童康復(fù)手術(shù)等活動(dòng)，有效保障了352萬受災(zāi)群眾、91.2萬城市低保對象、5萬余流浪乞討人員等民政救助對象的基本生活。

(四)構(gòu)建綜合性救助體系。

山西省不斷完善城市居民最低生活保障體系，針對城市低收入家庭，除了低保救助以外，還有住房救助、醫(yī)療救助、教育救助等專項(xiàng)社會(huì)救助制度。

對低收入家庭的住房救助措施:2008年，山西省出臺(tái)《關(guān)于健全和完善住房保障體系切實(shí)解決城市低收入家庭住房困難的通知》，要求各地市健全和完善城市廉租住房制度、推進(jìn)廉租住房制度建設(shè)、規(guī)范和改進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用住房制度、開展舊住宅區(qū)綜合整治等住房保障體系。2010年，山西省提出“十二五”期間，建設(shè)各類保障性住房和改造各類棚戶區(qū)，實(shí)現(xiàn)對人均住房建筑面積13平方米以下城市低收入家庭應(yīng)保盡保。醫(yī)療方面:山西省推動(dòng)市縣兩級全面建立臨時(shí)救助制度，逐步擴(kuò)大重特大疾病醫(yī)療救助試點(diǎn)范圍，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助“一站式”結(jié)算覆蓋全省80%以上的縣(市、區(qū))。這些具體舉措將城市居民最低生活保障制度與教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、司法救助等多項(xiàng)救助制度結(jié)合起來，使城市居民最低生活保障對象獲得了更多的政府保障和社會(huì)援助，切實(shí)緩解了城市低保家庭的實(shí)際生活困難。

表4 山西省城市居民最低生活保障制度財(cái)政支出指標(biāo) 億元

表5 山西省城市居民最低生活保障人數(shù) 萬人

(五)分類施保模式初步形成。

在完善綜合救助的前提下，為實(shí)現(xiàn)對低收入家庭的有效保障，山西省實(shí)行“分類施保”模式，即根據(jù)低保戶家庭成員的勞動(dòng)能力、致貧原因等，制定相應(yīng)的救助政策，在原享受標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，按當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)上浮一定比例，對特殊困難家庭給予救助。2006年1月，太原對城市低保戶的特殊人員實(shí)行“分類施?！?。2009年，太原市調(diào)整城市低?！胺诸愂┍！闭?，救助范圍增加六類人員，所有標(biāo)準(zhǔn)均上調(diào)10%。調(diào)整后，城市低保戶中患重病大病人員，患慢性疾病、需長期治療或生活自理困難而影響其正常工作和生活者，患艾滋病成員或因受艾滋病影響致孤的老人、兒童，在原享受標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上上浮40%。城市低保戶中，一、二級殘疾人且喪失勞動(dòng)能力或就業(yè)困難者，三無(無法定撫養(yǎng)人、無勞動(dòng)能力、無生活來源)人員，70周歲以上老年人，子女為獨(dú)生子女的60周歲以上的老年人，喪偶單親家庭中在校就讀的子女，正在就讀大學(xué)(大專)、高中(中專、職中、技校)的學(xué)生，這六類人員在原享受標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上上浮30%。城市低保戶中，多胞胎學(xué)齡前階段子女，三級殘疾人員、且基本無勞動(dòng)能力或就業(yè)困難者，正在哺乳期的子女，初中、小學(xué)學(xué)生，重點(diǎn)優(yōu)撫對象，這五類人員在原享受標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上上浮20%。分類實(shí)施的救助模式，緩解了城市低保對象因特殊原因造成的特殊困難，進(jìn)一步提高了城市居民最低生活保障制度的針對性和有效性。

三、山西省城市居民最低生活保障制度運(yùn)行中的問題

山西省城市居民最低生活保障制度自1997年建立以來，不斷發(fā)展和完善，但就現(xiàn)實(shí)運(yùn)行來看仍存在突出問題。

(一)保障水平較低。

考察一個(gè)地區(qū)最低生活保障制度的保障水平，可以從兩方面綜合考慮。

1.低保標(biāo)準(zhǔn)的確定。山西省多次提高城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，但幅度較小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于在職人員平均工資增長幅度。2005年，山西省城市低保標(biāo)準(zhǔn)上升了0.9%，2006年比上年提高了12.2%，2008年，比上年提高22.4%。但與全國平均標(biāo)準(zhǔn)相比，一直低于全國平均標(biāo)準(zhǔn)。2012年與全國的平均數(shù)據(jù)差距仍有21.6元。

2.與山西省城市居民人均可支配收入相比。2006年起，山西省城市低收入家庭的人均可支配收入長期維持在城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的42%以上，并且逐年增加。2009年上升到44%，2010年繼續(xù)保持增加趨勢為44.6%。2011年與2012年呈現(xiàn)出下降的態(tài)勢，分別為41.7%與41.9%。這種下降變化趨勢與山西省近年來經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)的趨勢不相適應(yīng)。

首先，山西省財(cái)政收入近幾年持續(xù)增長。2009年，全省財(cái)政總收入1537.5億元，比上年增長1.28%。2011年，財(cái)政總收入2260.6億元，增長24.9%。2012年，財(cái)政總收入2650.4億元，增長17.2%。財(cái)政收入的連續(xù)增長，為提高城市居民最低生活保障水平奠定了較好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

其次，山西省居民消費(fèi)價(jià)格連年保持增長趨勢。2009年以來，山西省物價(jià)水平尤其是食品等居民生活必需品價(jià)格上漲較快。2009年，山西省居民消費(fèi)價(jià)格比上年下降0.4%，食品價(jià)格上漲1.8%。2010年居民消費(fèi)價(jià)格比上年上漲3.0%，食品價(jià)格上漲8.5%。2011年居民消費(fèi)價(jià)格比上年上漲5.2%，2012年居民消費(fèi)價(jià)格比上年上漲2.5%，其中，食品價(jià)格上漲4.2%。商品零售價(jià)格上漲1.8%?？梢?，綜合考慮基本生活必需品價(jià)格上漲因素，提高最低生活保障水平才能實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度的意義。

表6 山西省及全國城市居民最低生活保障金平均標(biāo)準(zhǔn) 元/人·月

表7 山西省城市居民和低收入家庭人均可支配收入及增長率比較 元/年

(二)低保經(jīng)費(fèi)不足與籌資機(jī)制的平均主義并存。

最低生活保障制度的資金除中央和省級財(cái)政補(bǔ)助外，各級市、縣政府根據(jù)財(cái)政水平落實(shí)。在資金的構(gòu)成中，國家財(cái)政和省財(cái)政所占的比例較低，市、區(qū)兩級財(cái)政是主渠道。城市居民最低生活保障所需資金，由各級人民政府列入財(cái)政預(yù)算，各級民政部門在每年年底根據(jù)核定的保障對象所需資金，向同級財(cái)政部門提出下一年度的用款計(jì)劃，經(jīng)同級財(cái)政部門審核后報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)，納入“財(cái)政社會(huì)保障補(bǔ)助資金專戶”，并轉(zhuǎn)入“城市居民最低生活保障金”分戶，實(shí)行?？顚Ｓ谩Ｘ?cái)政部門按照核準(zhǔn)的支出預(yù)算按月或者按季提前撥付，按月發(fā)放。對行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)相對集中、財(cái)政特別困難的地區(qū)，由本級財(cái)政、民政部門共同核定，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。在制度實(shí)施過程中，山西省各地政府根據(jù)各自的財(cái)政狀況均提供了適當(dāng)資金支持。但由于各地市不同行政區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，財(cái)政能力有所不同。所以，一方面，各地區(qū)低保經(jīng)費(fèi)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約，大多經(jīng)費(fèi)不足。另一方面，資金籌集機(jī)制存在平均主義傾向。即各地、各區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖然高低不同，但省財(cái)政、市財(cái)政給各區(qū)的撥付比例是固定的，各區(qū)自籌比例也相同。由此，財(cái)政困難的地區(qū)在資金籌措方面捉襟見肘，各區(qū)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)差異明顯。以太原市為例，2013年太原市城市居民“低保”標(biāo)準(zhǔn)分為四個(gè)檔次:迎澤區(qū)、杏花嶺區(qū)、萬柏林區(qū)、小店區(qū)、尖草坪區(qū)、晉源區(qū)為400元，古交市、清徐縣396元，陽曲縣370元，婁煩縣為348元。

(三)確定對象的程序需進(jìn)一步規(guī)范。

城市居民最低生活保障制度是具有較強(qiáng)選擇性的救助制度，保障城市居民中最低生活保障線以下的人員，重點(diǎn)關(guān)注沒有勞動(dòng)能力的貧困生活群體，包括老、弱、病、殘或喪失勞動(dòng)能力導(dǎo)致生活貧困的和確實(shí)生活困難的人群，對有勞動(dòng)能力的城市居民采取鼓勵(lì)勞動(dòng)自救的原則，因此甄別真正的“低保需求者”是必須的審查環(huán)節(jié)。在低保制度運(yùn)行過程中，調(diào)查核實(shí)申請人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際生活水平，面臨著取證難、社區(qū)鄰里關(guān)系淡化等困難。而山西省城市居民最低生活保障制度的準(zhǔn)入資格除了家庭人均收入之外，在執(zhí)行過程中還設(shè)置了一些經(jīng)濟(jì)門檻和道德標(biāo)準(zhǔn)等排除性條款。如2013年11月出臺(tái)的《山西省低收入家庭認(rèn)定辦法》規(guī)定，有私家車、高檔電器，豪華裝修住房，不承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)等七類家庭不能被認(rèn)定為“低收入”家庭，其中除經(jīng)濟(jì)消費(fèi)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)之外，不能被認(rèn)定為“低收入”家庭的認(rèn)定行為中還包括因賭博、吸毒或其他違背國家法律、法規(guī)而造成家庭生活困難的情形。這些規(guī)定增加了低保制度的價(jià)值引導(dǎo)、“懲戒”等衡量標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上是對最低生活保障制度“保障公民生存權(quán)”的基本價(jià)值目標(biāo)的背離。

山西省各地市在確定受保對象時(shí)，受限于地方財(cái)政的不足、監(jiān)督制度不完善等因素，一些地區(qū)存在著亂領(lǐng)、冒領(lǐng)低保金的現(xiàn)象。首先，在實(shí)際的家庭調(diào)查過程中，由于現(xiàn)實(shí)中存在大量非正規(guī)就業(yè)和隱性就業(yè)，核實(shí)個(gè)人或家庭的實(shí)際經(jīng)濟(jì)收入狀況存在一定難度。面對眾多低保申請者，民政部門和社區(qū)的居民委員會(huì)需要投入更多的人財(cái)物力。其次，審核程序不透明、監(jiān)督不到位。在具體實(shí)踐中，部分“低?！睂ο蟛环系捅ο蟮膶徍藰?biāo)準(zhǔn)，違規(guī)辦理或低保領(lǐng)取對象存在著瞞報(bào)收入現(xiàn)象，未能實(shí)現(xiàn)“應(yīng)退盡退”。如2010年，太原市民政局核查并公開通報(bào)處理305戶“非保得保”的城市低保對象和18戶廉租房保障對象。

(四)少數(shù)低保家庭的政策依賴。

為多途徑保障低保對象的基本生活水平，貫徹國家保障與社會(huì)幫扶相結(jié)合鼓勵(lì)勞動(dòng)自救的基本原則，山西省出臺(tái)了關(guān)于促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對象再就業(yè)、實(shí)施低保制度與再就業(yè)制度聯(lián)動(dòng)或銜接的相關(guān)措施。這些措施對低保對象再就業(yè)起了促進(jìn)作用。從表5可見，從2008年到2012年山西省城市低保保障人數(shù)基本穩(wěn)定，各地失業(yè)保險(xiǎn)所等機(jī)構(gòu)也加大了對低保對象中有勞動(dòng)能力者的再就業(yè)培訓(xùn)的力度，對低保家庭中就讀子女的照顧也在不斷強(qiáng)化。但就再就業(yè)低保戶的優(yōu)惠政策來看，各地雖然采取了“救助漸退”的政策，但時(shí)限太短最多不超過三個(gè)月。實(shí)踐中，對于部分納入保障范圍的困難家庭，在獲得低保金和配套救助之后，一旦參加工作，收入增加往往意味著要退出保障范圍。然而再就業(yè)的收入普遍不高，扣除就業(yè)成本，與享受的低保保障標(biāo)準(zhǔn)就相差無幾了。由此，受助家庭再就業(yè)的積極性被擠壓，甚至對低保政策產(chǎn)生了依賴，對就業(yè)、再就業(yè)持消極觀望態(tài)度。

四、完善山西省城市居民最低生活保障制度的建議

(一)拓寬資金來源。

為進(jìn)一步完善“低?！敝贫龋纳曝毨Ъ彝サ幕旧顮顩r，山西省應(yīng)致力于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，多渠道拓寬低保金資金來源。

1.各級政府在城市低保資金的劃分比例應(yīng)當(dāng)合理。中央、省、市、區(qū)各級政府在城市低保金的劃分比例應(yīng)當(dāng)合理，做到各盡所能，不宜“一刀切”。一方面，在屬地管理的基礎(chǔ)上，中央和省一級要建立社會(huì)救助專項(xiàng)調(diào)劑資金，用于補(bǔ)充貧困地區(qū)保障資金的不足。另一方面，在城市中要合理確定市、區(qū)兩級財(cái)政各自的負(fù)擔(dān)比例，根據(jù)保障對象的分布狀況和財(cái)政承受能力合理分擔(dān)，市財(cái)政應(yīng)適當(dāng)向貧困市區(qū)傾斜。

2.政府要鼓勵(lì)和支持多元化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。山西省應(yīng)積極發(fā)展多元化經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)交通運(yùn)輸業(yè)和其他第三產(chǎn)業(yè)，改善財(cái)政來源和收支狀況。同時(shí)，資金來源多渠道，大力支持和鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為城市居民最低生活保障提供捐贈(zèng)、資助。這些不僅能夠在最低層次上改善居民收入，提高人民的生活水平，更能夠減輕政府低保的負(fù)擔(dān)，讓低保制度更規(guī)范、更長遠(yuǎn)的發(fā)展。

(二)合理確定低保范圍、標(biāo)準(zhǔn)。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的提高，居民生活需求也更加多樣化，所以在制定城市低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要一并適當(dāng)考慮水、電、氣(煤氣、暖氣、燃煤)費(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用，還應(yīng)該針對低保戶制定有關(guān)便民法律援助、租住公有住房、房屋拆遷安置等優(yōu)惠政策，從而確定合理的低保范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

開展規(guī)范的抽樣調(diào)查，確定家庭人口規(guī)模對于生活消費(fèi)的影響，并據(jù)此制定適合各地具體情況的多元化、分層次的分類施救標(biāo)準(zhǔn)。對于符合享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障待遇的家庭，政府應(yīng)區(qū)分不同情況實(shí)行配套措施和分類救助。如對于納入保障范圍的貧困對象，政府進(jìn)行張榜明示，區(qū)別有無勞動(dòng)能力、重病重殘、子女上學(xué)、單親等特殊困難家庭和一般困難家庭，對特殊困難家庭實(shí)施特殊補(bǔ)助，充分凸顯城市低保應(yīng)保盡保，特困重保，兼顧一般的救助功能。最后，要完善收入申訴與監(jiān)控體系，確保家庭收入核算的規(guī)范化。

(三)加強(qiáng)政府監(jiān)督，程序規(guī)范化。

1.資格審批引入民主評議程序。資格審批的審查程序中，具體的經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查主要包括家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)兩項(xiàng)指標(biāo)，如車輛、房產(chǎn)擁有情況;戶籍人口;就業(yè)、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)或領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)金的信息等基本信息。經(jīng)過家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查后，應(yīng)組織民主評議(或聽證會(huì))，參加人員為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)工作人員、居委會(huì)成員、熟悉情況的黨員代表、居民代表等，評議過程及結(jié)果要張榜公示。同時(shí)可以規(guī)定，居民代表不得低于總?cè)藬?shù)的2/3，對相關(guān)部門人員領(lǐng)取低保金的近親屬做出特別備案等以保證確定低保對象程序的公開、公正。

2.定期復(fù)核實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。申請人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況會(huì)經(jīng)常發(fā)生變化，民政工作人員應(yīng)該直接或是委托街道辦事處、居委會(huì)、社區(qū)等采取入戶調(diào)查、鄰里走訪、信函索證等方式做好復(fù)核工作。城市“三無”對象和家庭成員中有重病、重殘人員且收入基本無變化的家庭，每年復(fù)核一次;家庭經(jīng)濟(jì)狀況和成員基本情況相對穩(wěn)定的家庭，每半年復(fù)核一次;收入來源不固定、有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)條件的家庭，按月復(fù)核。建立自查、互查、抽查以及舉報(bào)的相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，體現(xiàn)公開、公平和公正，同時(shí)減少低保資金的發(fā)放環(huán)節(jié)，通過“集中支付”等方式直接撥付到低保居民手中，避免資金“跑冒滴漏”。

3.信息系統(tǒng)管理嚴(yán)格監(jiān)督。各級行政核對機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，建立低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對信息系統(tǒng)管理平臺(tái)，將低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息都列入信息管理平臺(tái)。省內(nèi)居民在申請最低生活保障、醫(yī)療救助、保障性住房等社會(huì)救助時(shí)，經(jīng)救助申請人及其家庭成員授權(quán)以及本級人民政府相關(guān)部門委托、下級核對機(jī)構(gòu)申請，由專門的工作機(jī)構(gòu)對其家庭經(jīng)濟(jì)狀況開展調(diào)查、核實(shí)及出具書面報(bào)告。核對機(jī)構(gòu)要建立嚴(yán)格的數(shù)據(jù)信息管理制度，保證信息系統(tǒng)安全運(yùn)行。核對機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)對核對過程中獲得的核對對象信息予以保密，不得向委托部門以外的組織或個(gè)人泄露。

(四)積極促進(jìn)再就業(yè)。

實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度與再就業(yè)實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。首先，要設(shè)計(jì)有效的就業(yè)激勵(lì)制度，在保障標(biāo)準(zhǔn)上可以擴(kuò)大有勞動(dòng)能力的貧困者與無勞動(dòng)能力的貧困者之間的差別，鼓勵(lì)再就業(yè)。包括:考慮按家庭規(guī)模調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn);適當(dāng)提高最低工資標(biāo)準(zhǔn);實(shí)行一定額度的收入抵扣豁免，以減少隱性收入問題，提高“低?！睂ο髲氖路侨罩乒ぷ鞯姆e極性。其次，建設(shè)互動(dòng)支持系統(tǒng)，包括:組織嚴(yán)密、管理高效的行政系統(tǒng);為“低?！睂ο筇峁﹥?yōu)質(zhì)全面服務(wù)的社區(qū)系統(tǒng);相互配合、協(xié)調(diào)發(fā)展的勞動(dòng)、財(cái)政、稅務(wù)、工商、工會(huì)等密切合作的聯(lián)系系統(tǒng)，鼓勵(lì)企業(yè)響應(yīng)政府政策，為困難家庭成員提供更多的就業(yè)崗位。最后，在低收入家庭的認(rèn)定辦法中設(shè)置有關(guān)政策和道德類的禁止性條款，起到積極引導(dǎo)就業(yè)作用。如規(guī)定在法定就業(yè)年齡范圍內(nèi)有勞動(dòng)能力的下崗、失業(yè)、無業(yè)人員，如無正當(dāng)理由一定時(shí)間內(nèi)多次(一般規(guī)定的2次)拒絕接受職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)或者街道辦事處、鎮(zhèn)人民政府、社區(qū)勞動(dòng)保障工作機(jī)構(gòu)等單位介紹就業(yè)崗位的對象，就取消其享受最低生活保障的待遇。

［1］趙滿華、楊素青:《關(guān)注山西民生——?jiǎng)趧?dòng)就業(yè)與收入分配研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2011年版。

［2］劉淑清:《民生視角下山西省居民收入問題研究》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2012年版。