張英菊

【摘要】在生態(tài)文明視角下審視生態(tài)文明建設(shè)對環(huán)境風(fēng)險治理提出的新要求，基于此分析當前我國環(huán)境風(fēng)險治理存在的主要問題，并從政府、企業(yè)、公眾三個主體在理念、制度、實踐三個方面探究問題的內(nèi)在原因，提出生態(tài)文明視角下加強我國環(huán)境風(fēng)險治理的對策。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管體制 生態(tài)文明 環(huán)境風(fēng)險 治理

【中圖分類號】X3 【文獻標識碼】A

近年來，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，各種環(huán)境突發(fā)事件也處于集中爆發(fā)階段，不僅對公眾健康、經(jīng)濟發(fā)展造成巨大損失，而且對生態(tài)環(huán)境和社會穩(wěn)定造成了嚴重威脅。

黨的十八大提出要大力推進生態(tài)文明建設(shè)?！肮?jié)約資源，保護環(huán)境”是生態(tài)文明建設(shè)的重點，這就對環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急管理提出了新的要求。我們當前只重視對環(huán)境事件的事后處理，而不重視事前對環(huán)境風(fēng)險防范和治理的應(yīng)急管理方式不僅極大地浪費應(yīng)急資源，而且事故造成的生態(tài)破壞很可能花費巨大代價最終仍然無法根本恢復(fù)，這顯然與生態(tài)文明建設(shè)的要求有很大差距。因此，從生態(tài)文明建設(shè)的視角下重新審視我國環(huán)境風(fēng)險治理當前的現(xiàn)狀，存在的主要問題，分析其深層原因并提出解決對策，對于最大程度的預(yù)防和避免環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)生、推進我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

生態(tài)文明建設(shè)對環(huán)境風(fēng)險治理提出新的要求

生態(tài)文明是指人類在經(jīng)濟生產(chǎn)活動中，遵循人、自然、社會和諧發(fā)展的客觀規(guī)律，積極改善和優(yōu)化人與自然、人與人、人與社會之間的關(guān)系，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展所作的全部努力和所取得的全部成果。因此，對于環(huán)境風(fēng)險治理來說，這就要求將生態(tài)文明的理念貫穿于環(huán)境風(fēng)險治理的制度制定和實施的每個環(huán)節(jié)。鑒于此，我們必須從理念（意識）、制度（政策）、實施（行為）這三個方面深入分析生態(tài)文明建設(shè)對環(huán)境風(fēng)險治理提出的新要求。

首先，從理念上看，生態(tài)文明建設(shè)必然要求重視源頭環(huán)境風(fēng)險的治理。環(huán)境突發(fā)事件一旦爆發(fā)則會動用大量的社會資源進行應(yīng)急處置而且會造成嚴重的生態(tài)破壞。既浪費資源，又破壞環(huán)境，這不符合生態(tài)文明建設(shè)的理念。所以生態(tài)文明建設(shè)首先要求從源頭上重視對環(huán)境風(fēng)險的防范與治理，最大程度的避免環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)化為環(huán)境突發(fā)事件，這樣才能做到節(jié)約資源，保護環(huán)境。

其次，從制度（政策）上看，建設(shè)生態(tài)文明要建立科學(xué)合理的制度體系，要用最嚴格的制度、最嚴密的法治為生態(tài)文明建設(shè)“護航”。①具體到環(huán)境風(fēng)險治理來說，這就要求決策者在制定規(guī)劃、引進項目、制定政策時就要考慮到可能存在的環(huán)境風(fēng)險。要求政府從執(zhí)政理念、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、項目布局等方面把牢環(huán)境風(fēng)險的關(guān)口。為此，要建立政府科學(xué)的決策制度及嚴格的責(zé)任追究機制。

最后，觀念明確，制度確立，貴在實踐（行為）。正如國際著名環(huán)保專家托爾巴博士所言：真正檢驗我們對環(huán)境貢獻的，不是言辭，而是行動。建設(shè)生態(tài)文明，不能簡單地僅僅從防治污染、保護環(huán)境的理念入手，而應(yīng)改變?nèi)说男袨槟Ｊ胶徒?jīng)濟社會發(fā)展模式，使社會生產(chǎn)、消費、制度和觀念發(fā)生根本變化。這就要求政府、企業(yè)、公眾三方共同努力。

我國環(huán)境風(fēng)險治理中存在的主要問題

政府層面。首先，我國地方政府普遍重環(huán)境事故處理輕環(huán)境風(fēng)險預(yù)防。地方政府既承擔(dān)著發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，又承擔(dān)著保護環(huán)境的任務(wù)。發(fā)展經(jīng)濟往往立竿見影，容易形成政績，而環(huán)境保護很可能是短期內(nèi)大投入，小回報，不容易凸顯政績，這就使得地方政府在角色沖突中往往會向“保障經(jīng)濟”傾斜，對保護當?shù)丨h(huán)境及對環(huán)境風(fēng)險進行監(jiān)管和治理缺乏積極性。在我國很多地方環(huán)境風(fēng)險的防范和治理還沒有真正進入政府決策的視野。其次，我國在環(huán)境風(fēng)險治理方面的法律、法規(guī)還不健全。目前環(huán)境風(fēng)險防范已被國際有關(guān)法律文件和多國國內(nèi)法律所采納，成為應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險問題的制度性措施。②在我國，迄今為止，環(huán)境風(fēng)險防范與治理尚未正式列入我國相關(guān)法律法規(guī)，也未形成具體、完備的管理制度，還遠遠沒有達到法律規(guī)范化、程序化和制度化的程度。在環(huán)境風(fēng)險防范的法律界定和制度建構(gòu)上還存在很多難題尚未解決。③最后，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展和保護環(huán)境雙重任務(wù)和壓力下，在經(jīng)濟利益的驅(qū)使及當前政績考核標準下，則更關(guān)注地方經(jīng)濟的發(fā)展，再加上尋租行為的存在，甚至?xí)c地方污染企業(yè)達成“默契”，甘愿為一些環(huán)境違法企業(yè)充當保護傘。這就使得地方政府對企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管不力，更加劇了環(huán)境風(fēng)險的爆發(fā)。

企業(yè)層面。一方面，企業(yè)缺乏環(huán)境風(fēng)險治理的積極性。企業(yè)作為經(jīng)濟組織，生產(chǎn)活動的最終目的是獲得最大利潤。因此，其在進行各項活動時必然會進行成本和收益分析?？刂骗h(huán)境風(fēng)險就意味著要求企業(yè)采取先進工藝、綠色生產(chǎn)，提高環(huán)境風(fēng)險控制以及對突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置能力，這無疑要增加企業(yè)的投入，而這些投入短期內(nèi)很可能不會收到實效。因此多數(shù)企業(yè)認為這會導(dǎo)致成本增加和利潤減少，是對自己經(jīng)濟利益的損害，結(jié)果就缺乏主動采取措施消除和防范潛在環(huán)境風(fēng)險和隱患的積極性。另一方面，相關(guān)法律法規(guī)不健全，處罰力度輕，監(jiān)管不力。因此大部分企業(yè)會選擇鋌而走險，選擇在不符合安全生產(chǎn)條件下冒險生產(chǎn)，使得企業(yè)累積的大量的環(huán)境風(fēng)險，極容易演變成環(huán)境突發(fā)事故。如紫金礦業(yè)在多次環(huán)境隱患排查治理不力的情況下最終導(dǎo)致了2010年銅酸水滲漏事故的發(fā)生，致汀江部分河段污染及大量網(wǎng)箱養(yǎng)魚死亡。

社會公眾層面。近年來不斷發(fā)生的環(huán)境群體性事件已經(jīng)表明民眾的環(huán)境風(fēng)險意識和環(huán)境維權(quán)意識開始覺醒，他們希望參與到環(huán)境風(fēng)險治理過程中。但是，當前我們還缺乏讓民眾參與環(huán)境風(fēng)險治理的有效途徑和政策制度保障。這使得我國現(xiàn)階段主要還是依賴政府的行政手段進行環(huán)境管理，在社會公眾參與治理方面明顯不足，這無疑加劇了政府管理的封閉性，使得政府缺少被民眾監(jiān)管的動力，導(dǎo)致我國政府環(huán)境治理的成本高、效率低下。

我國環(huán)境風(fēng)險治理中存在問題的原因分析

缺乏環(huán)境風(fēng)險防范意識。是否具備敏銳的環(huán)境風(fēng)險防范意識已經(jīng)成為能否在這個環(huán)境風(fēng)險頻發(fā)的現(xiàn)代社會中有效進行環(huán)境風(fēng)險防范和治理的重要前提。④然而，當前我國從政府尤其是各級地方政府到民眾普遍比較缺乏環(huán)境風(fēng)險防范意識。這在很大程度上是因為我國許多地方政府行政文化中的“安全主義”的思想根深蒂固，只要眼前不發(fā)生突發(fā)事件和重大事故就對潛在的風(fēng)險行為放任自流，而不愿意采取前瞻性和預(yù)見性的行為和措施來對潛在的環(huán)境風(fēng)險進行治理。

理性經(jīng)濟人的自利性。首先是政府自利性導(dǎo)致對企業(yè)違法行為監(jiān)管不力。根據(jù)公共選擇理論，政府不僅代表著公共利益，同時也因理性經(jīng)濟人的自利性會追求地方利益及組織利益，所以可能會對企業(yè)制造環(huán)境風(fēng)險、污染環(huán)境的行為視而不見，甚至?xí)檬种械臋?quán)力和掌握的信息引導(dǎo)企業(yè)對其進行尋租行為。其次是企業(yè)的自利性導(dǎo)致只追求利潤最大化而忽視對環(huán)境風(fēng)險的防控。企業(yè)加強環(huán)境風(fēng)險防范，勢必要增加投入，增加成本，而短期內(nèi)這些投入不會有明顯的成效，尤其是在當前“違法成本低，守法成本高”的怪圈下企業(yè)本能的選擇忽視環(huán)境風(fēng)險的防范與治理。再次是公眾的自利性導(dǎo)致只重視眼前利益和個人利益，對參與監(jiān)督缺乏積極性。公眾理性經(jīng)濟人的特性使得公眾通常只注重眼前利益與個人得失，因此對企業(yè)的某些不會觸及自己眼前利益的違法行為漠不關(guān)心，缺乏對企業(yè)環(huán)境風(fēng)險監(jiān)督的積極性。

缺乏引導(dǎo)多主體參與環(huán)境風(fēng)險治理的制度體系和有效機制。一是對政府人員環(huán)境風(fēng)險責(zé)任問責(zé)機制不健全。首先，問責(zé)主體單一。我國當前關(guān)于環(huán)境責(zé)任的問責(zé)僅限于行政機關(guān)內(nèi)部，而不包括權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和社會公眾，這就造成了問責(zé)缺乏外部監(jiān)督，難免會出現(xiàn)官官相互的現(xiàn)象，無法發(fā)揮問責(zé)機制的作用。其次，問責(zé)機制缺乏程序性。當前我國的環(huán)境立法中，對政府責(zé)任問責(zé)的程序的規(guī)定普遍缺失，這使得我國現(xiàn)行的問責(zé)機制帶有大量的人治色彩。最后，環(huán)境問責(zé)力度不夠。從目前的立法來看，官員承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的方式僅限于行政責(zé)任，而一旦由于政府監(jiān)管不力而發(fā)生環(huán)境風(fēng)險事故時往往造成嚴重的損失。因此，對履行職責(zé)不力的政府部門及官員的懲罰方式僅限于行政問責(zé)是遠遠不夠的。

二是對企業(yè)的激勵約束機制不足。當前我國對企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險（隱患）治理不力的行為處罰過輕，例如，《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》第二十六條對于生產(chǎn)經(jīng)營單位違反本規(guī)定，未指定事故隱患治理方案等行為的由安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察部門給予警告并處三萬元以下的罰款。而一旦企業(yè)發(fā)生了環(huán)境突發(fā)事故造成的損失將遠遠超過這個數(shù)字。另外，對環(huán)境風(fēng)險治理比較好的企業(yè)激勵補償不足，無法對其他企業(yè)起到宣傳帶動作用。

三是缺乏公眾參與治理的有效機制。一方面，缺乏公眾參與治理的制度化、深層次機制。目前，在我國公眾參與環(huán)境治理的形式還僅限于公眾聽證會、知識宣講等表面化、淺層次的方式。另一方面，缺乏有效的事前風(fēng)險溝通的機制。目前的環(huán)境風(fēng)險溝通主要限于事后補救，即問題發(fā)生后才會被動溝通，如近年來我國多地爆發(fā)的PX群體性事件多為缺乏事前風(fēng)險溝通而導(dǎo)致的。在風(fēng)險溝通的具體內(nèi)容上仍停留于經(jīng)濟補償，在人文關(guān)懷及公眾心理補償方面重視不足。

生態(tài)文明視角下加強我國環(huán)境風(fēng)險治理的對策

基于前面的分析，這里分別從政府、企業(yè)、民眾等利益相關(guān)者三個主體層面來進行對策分析。

完善政府環(huán)境風(fēng)險治理的法律及機制。一是增強政府的環(huán)境風(fēng)險意識。只有政府能夠充分認識到環(huán)境風(fēng)險治理的重要性，才能夠加強監(jiān)管，積極防控，最大程度的減少和避免環(huán)境風(fēng)險向環(huán)境突發(fā)事件轉(zhuǎn)化。二是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化經(jīng)濟布局，發(fā)展低碳經(jīng)濟，從源頭上減少環(huán)境風(fēng)險。淘汰落后產(chǎn)能，關(guān)停高耗能、高排放企業(yè)，固然會對增長帶來影響，但其中也蘊含著很大商機，會為新能源、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)成長提供廣闊空間。三是完善環(huán)境風(fēng)險治理的制度體系建設(shè)。要加強環(huán)境風(fēng)險治理的立法，通過法律制度明確環(huán)境風(fēng)險治理過程中利益各方的權(quán)利和義務(wù)；要加強地方政府決策科學(xué)性制度化建設(shè)。各地方在重大決策或者項目上馬之前嚴格執(zhí)行環(huán)境風(fēng)險評估程序，根據(jù)評估的結(jié)果進行科學(xué)決策；要建立健全環(huán)境風(fēng)險責(zé)任追究制度。嚴厲追究有關(guān)部門風(fēng)險防范及監(jiān)管不力以及有關(guān)人員風(fēng)險決策失誤的責(zé)任。習(xí)近平在2013年中共中央政治局就推進生態(tài)文明建設(shè)進行的集體學(xué)習(xí)時特別提到“對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究”。四是積極探索合理的環(huán)境風(fēng)險治理的市場環(huán)境政策，讓市場在地方環(huán)境風(fēng)險治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。從美國及歐洲長期進行環(huán)境風(fēng)險治理的經(jīng)驗來看，基于市場的政策工具超越傳統(tǒng)“命令—控制”型治理的兩個最為顯著的特征是它具有低成本、高效率的特點和技術(shù)革新及擴散的持續(xù)激勵，因此在環(huán)境風(fēng)險治理中市場環(huán)境政策工具的應(yīng)用將會越來越廣泛。五是要重視人文關(guān)懷。在環(huán)境風(fēng)險防范和治理中要特別注意對公眾的人文關(guān)懷才能得到公眾的理解和支持。例如，在德國和日本，政府興建會給附近居民造成環(huán)境負外部性的公共設(shè)施的同時，除了對當?shù)鼐用襁M行物質(zhì)補償，還為他們提供諸如圖書館、游泳館等免費公共服務(wù)，充分體現(xiàn)了人文關(guān)懷。

構(gòu)建企業(yè)與政府的合作伙伴關(guān)系，提高企業(yè)進行環(huán)境風(fēng)險治理的自覺性。首先，要加強輿論宣傳，提高企業(yè)的社會責(zé)任感。企業(yè)加強防范環(huán)境風(fēng)險固然需要升級工藝、改進設(shè)備等，這些都需要大量的投入，但是這些措施同時可以有效地利用原材料和回收廢物，實現(xiàn)生產(chǎn)成本上的節(jié)約。此外，環(huán)境風(fēng)險控制的好、較少發(fā)生環(huán)境事故的企業(yè)更容易贏得消費者的信賴與忠誠度。同時，通過加強環(huán)境風(fēng)險治理可以最大程度的避免環(huán)境突發(fā)事故的發(fā)生，降低由此帶來的經(jīng)濟損失和環(huán)境破壞。如此，企業(yè)既節(jié)約了資源，又保護了環(huán)境，正符合生態(tài)文明的要求。因此，也就更加愿意承擔(dān)起防范環(huán)境風(fēng)險，保護環(huán)境的社會責(zé)任。

其次，企業(yè)要積極落實環(huán)境風(fēng)險管理制度，落實環(huán)境風(fēng)險治理的主體責(zé)任。企業(yè)應(yīng)當建立健全環(huán)境風(fēng)險隱患排查治理和建檔監(jiān)控等制度，逐級建立并落實從主要負責(zé)人到每個從業(yè)人員的環(huán)境風(fēng)險隱患排查治理和監(jiān)控責(zé)任制。企業(yè)要制定預(yù)警監(jiān)測機制，對企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險進行監(jiān)控和預(yù)警。企業(yè)應(yīng)當積極采取安全防范措施控制環(huán)境風(fēng)險隱患，防止環(huán)境事故發(fā)生。同時，企業(yè)還要加強員工的安全培訓(xùn)與教育，提高他們防范環(huán)境風(fēng)險的安全意識和規(guī)范安全生產(chǎn)的操作技能。

最后，要實施激勵性優(yōu)惠政策導(dǎo)向，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)進行技術(shù)改造，綠色生產(chǎn)。公共經(jīng)濟學(xué)中政府對于環(huán)境進行管制的思路中除了對污染企業(yè)進行征稅增加其成本以外，還有一種思路就是對環(huán)保企業(yè)采取補貼和鼓勵的思路。因此，政府對于主動進行環(huán)境風(fēng)險治理并取得較好效果的企業(yè)要樹立典型，廣泛宣傳；同時應(yīng)當給予積極進行技術(shù)創(chuàng)新和綠色生產(chǎn)的企業(yè)政策和資金扶植，以進行鼓勵和引導(dǎo)。

引導(dǎo)公眾積極參與環(huán)境風(fēng)險的監(jiān)督與治理。一方面，要提高公眾的環(huán)境風(fēng)險意識。通過教育和宣傳，在全社會樹立生態(tài)觀念和生態(tài)責(zé)任意識。加強宣傳教育，營造愛護環(huán)境、防范環(huán)境風(fēng)險的社會風(fēng)氣和文化。例如日本在公眾參與方面，用環(huán)境文化理念去促進國民自覺地提高環(huán)保意識與道德素質(zhì)并約束自己可以增加環(huán)境風(fēng)險的各種行為。另一方面，要加強環(huán)境風(fēng)險治理中的事前公眾參與途徑和水平。薛瀾等人的研究表明，在環(huán)境風(fēng)險治理中事前的公眾參與比事后的公眾參與更能有效提升社會整體環(huán)境治理效果。⑤首先，要在立法中明確公眾參與治理的途徑和程序。其次，建立有效的環(huán)境風(fēng)險的溝通機制。促進政府和公眾通過溝通建立信任并且形成良性的互動，以合作、互信的方式在合理的框架下共同探討解決環(huán)境風(fēng)險的問題。最后，要加強環(huán)境信息公開。只有政府和企業(yè)保證了公眾對于環(huán)境風(fēng)險的知情權(quán)，才能使公眾進行合理的監(jiān)督。

（作者為中共大連市委黨校應(yīng)急管理教研部副教授；本文系國家社科基金青年項目“生態(tài)文明視角下環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理問題研究”成果，項目編號：13CGL134）

【注釋】

①《深入學(xué)習(xí)習(xí)近平同志重要論述》，北京：人民出版社，2013年。

②王楓云：“美國城市政府的環(huán)境風(fēng)險評估原則、內(nèi)容與流程”，《城市觀察》，2013年第3期。

③④黃慶橋：“以科學(xué)的態(tài)度認識風(fēng)險”，《文匯報》，2005年11月11日。

⑤薛瀾，董秀海：“基于委托代理模型的環(huán)境治理公眾參與研究”，《中國人口·資源與環(huán)境》，2010年第20期。

責(zé)編 / 張蕾