劉江濤

（天津理工大學(xué)，天津 300384）

一、引言

科技成果轉(zhuǎn)化，是指為提高生產(chǎn)力水平而對科學(xué)技術(shù)研發(fā)所產(chǎn)生的，具有應(yīng)用價值的科技成果進(jìn)行的后期試驗、開發(fā)、應(yīng)用、推廣到形成新產(chǎn)品、新材料、新工藝，新產(chǎn)業(yè)等活動。[1]科技成果轉(zhuǎn)化是經(jīng)濟(jì)與科技的相互融合，是發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵點。高校科技成果作為高校創(chuàng)造的知識產(chǎn)品，其轉(zhuǎn)化步驟包括知識的創(chuàng)造、演化、轉(zhuǎn)移和應(yīng)用，因此具有復(fù)雜性、多重性、多元性、綜合性等特點。但鑒于各種原因，多數(shù)科技成果處于閑置或沉淀狀態(tài)，無法被真正地開發(fā)和利用。隨著知識經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，如何推進(jìn)高?？萍汲晒颥F(xiàn)實生產(chǎn)力有效轉(zhuǎn)化、緩解資源環(huán)境約束問題、實現(xiàn)以創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)驅(qū)動社會發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)前亟待解決的問題。科技成果轉(zhuǎn)化政策工具的選擇對科技成果轉(zhuǎn)化的發(fā)展具有重大影響。因此，從政策工具視角重新審視科技成果轉(zhuǎn)化政策，研究政策服務(wù)的側(cè)重點，對科技成果轉(zhuǎn)化的順利發(fā)展具有積極的理論意義和現(xiàn)實意義。

目前與高校科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)的研究成果主要有：郭強(qiáng)，夏向陽等對高?？萍汲晒D(zhuǎn)化影響因素進(jìn)行系統(tǒng)分析，最終給出對策建議。[2]何先美，符穎通過分析幾個對高校科技成果產(chǎn)生制約的因素，給出促進(jìn)高?？萍汲晒D(zhuǎn)化的對策建議，并且通過案例予以說明。[3]梅姝娥，仲偉俊分析了阻礙高?？萍汲晒D(zhuǎn)化的障礙因素，結(jié)果表明，必須探索和設(shè)計有效的產(chǎn)學(xué)研合作模式，才能有效提高科技成果轉(zhuǎn)化率。[4]周宏通過構(gòu)建高校科技成果轉(zhuǎn)化評價體系，運用BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)對科技成果轉(zhuǎn)化進(jìn)行評價，分析結(jié)論為政府或者高校改善科技成果轉(zhuǎn)化政策，為科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制提供了實踐基礎(chǔ)和理論依據(jù)。[5]王桂月，王樹恩基于模糊神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了高校科技成果轉(zhuǎn)化評價模型，并且進(jìn)行了實例驗證。[6]閻為民，周飛躍通過研究高校科技成果評價指標(biāo)體系和構(gòu)成結(jié)構(gòu)，得出了測算高?？萍汲晒D(zhuǎn)化績效的綜合模糊評判模型。[7]谷德斌，尹航等提出了高?？萍汲晒D(zhuǎn)化驅(qū)動模式，為高?？萍汲晒D(zhuǎn)化策略的實施提供對策建議。[8]王洛忠從政府是制度的供給者，是市場秩序的維護(hù)者，是公共服務(wù)提供者三方面，分析了政府在科技成果轉(zhuǎn)化當(dāng)中的作用。[9]任晶燕則從政府角度分析了高?？萍汲晒D(zhuǎn)化存在的問題，并給出對策建議。

通過對上述文獻(xiàn)梳理可知，在對高?？萍汲晒D(zhuǎn)化的研究中，主要包括對影響因素的分析，構(gòu)建指標(biāo)體系對高?？萍汲晒D(zhuǎn)化的評價，以及對政府在科技成果轉(zhuǎn)化過程中應(yīng)起作用進(jìn)行的研究。大多數(shù)學(xué)者是從宏觀角度來分析科技成果轉(zhuǎn)化，對于分析政府針對科技成果轉(zhuǎn)化頒布的法規(guī)政策的類型，及其對轉(zhuǎn)化過程產(chǎn)生的具體影響，尚缺乏此類問題的分析研究，而這正是本文要研究的內(nèi)容。本文基于政策工具視角，通過對科技成果轉(zhuǎn)化文本以及客觀環(huán)境的分析，以定量的方式對科技成果轉(zhuǎn)化政策進(jìn)行分析研究。具體研究過程為：首先，確定科技成果轉(zhuǎn)化政策文本；其次，根據(jù)政策工具理論構(gòu)建政策分析框架，然后，根據(jù)政策文本中的政策內(nèi)容進(jìn)行編碼歸類來定義分析單元；最后，在政策歸類的基礎(chǔ)上，剖析科技成果轉(zhuǎn)化政策在政策工具選擇以及組織中存在的缺陷與問題，從而給出相應(yīng)的對策建議。

二、科技成果轉(zhuǎn)化政策分析框架構(gòu)建

政策工具作為研究公共政策的一個重要方面，由林德布洛姆和達(dá)爾最早在20世紀(jì)50年代中期提出，但直到20世紀(jì)80年代才逐漸發(fā)展起來。這期間最具影響力的是胡德的《政府的工具》。從20世紀(jì)90年代，政策工具的研究獲得了極速發(fā)展。實際上，政府為了有效管理高校科技成果轉(zhuǎn)化事務(wù)，必然會遵照“政治－經(jīng)濟(jì)－文化－人”的發(fā)展過程，確定合理的政策目標(biāo)，然后制定相應(yīng)的政策。任何政策都是工具與目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一體，工具是達(dá)成目標(biāo)的根本途徑。基于以上認(rèn)識，本研究將科技成果轉(zhuǎn)化政策工具界定為政府為提升高?？蒲兴?、增強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化能力的政策目標(biāo)而采取的方式和方法，政府作為高?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策的主體必然會協(xié)調(diào)各種關(guān)系，平衡各方利益，關(guān)注科技成果轉(zhuǎn)化的效率。歐文·E·修斯認(rèn)為，政策工具是“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制”。[10]

作為公共政策研究的重要方面，政策工具的意義是被實踐者及決策者用來實現(xiàn)一個或多個政策目標(biāo)的方法，是政策分析在工具理性層面的深入。為了促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、加速科技成果產(chǎn)業(yè)化，必須以科技成果轉(zhuǎn)化政策之間的客觀關(guān)系為紐帶將其有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)政策間功能互補(bǔ)，發(fā)揮最佳政策效應(yīng)。鑒于此，合理的科技成果轉(zhuǎn)化政策結(jié)構(gòu)需要政府協(xié)調(diào)各種關(guān)系，關(guān)注科技成果轉(zhuǎn)化中存在的問題和矛盾，以保證政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

1.基本工具維度

本文利用Zegveld和Rothwell的研究，將科技成果轉(zhuǎn)化政策所涉及的基本政策工具分為需求型、供給型和環(huán)境型三種類型，即基本政策工具維度。其中，需求型和供給型政策工具對科技成果轉(zhuǎn)化的發(fā)展起著直接的拉動或推動作用，相較而言，環(huán)境型政策工具則起著間接影響作用，如圖1所示。

圖1 政策工具對促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的作用方法示意圖

需求型政策工具指的是政府通過對科技成果轉(zhuǎn)化的扶持和關(guān)注等措施，刺激市場或者重構(gòu)新市場，降低市場風(fēng)險，減少市場的不確定性，積極開拓并穩(wěn)定科技成果轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)化的形成。其出發(fā)點是降低科技成果轉(zhuǎn)化過程中存在的障礙因素，從而拉動科技成果的轉(zhuǎn)化和推廣。需求型政策工具具體可分為政府采購、服務(wù)外包、貿(mào)易管制等。

供給型政策工具更多地表現(xiàn)為政策實施對科技成果轉(zhuǎn)化的推動力，是政府通過人才培養(yǎng)、資金支持、科技創(chuàng)新、信息共享等的供給，直接擴(kuò)大科技成果轉(zhuǎn)化的縱截面和橫截面，它是促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化工作順利進(jìn)行的保證。供給型政策工具可細(xì)分為人才培養(yǎng)、科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技信息支持、科技資金投入、公共服務(wù)等。

環(huán)境型政策工具主要是政策對科技成果轉(zhuǎn)化的影響力和滲透作用，是一種持續(xù)的潛移默化的間接影響，具體表現(xiàn)為政府通過稅收制度、法規(guī)管制、財務(wù)金融等為科技成果轉(zhuǎn)化提供有利的發(fā)展環(huán)境，間接地推動科技成果產(chǎn)業(yè)化。環(huán)境型政策包括財務(wù)金融、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、策略性措施幾個方面。

2.產(chǎn)業(yè)價值鏈維度

嚴(yán)格來說，單一的基本政策工具維度的劃分并不能全面地體現(xiàn)和描述科技成果轉(zhuǎn)化政策的全部特征，尤其是對于各個步驟環(huán)環(huán)相扣的科技成果轉(zhuǎn)化來說，更需要考慮自身內(nèi)在的特點和規(guī)律，并且這些因素也是科技成果轉(zhuǎn)化政策制定過程中必須考慮的重要元素。

按照產(chǎn)業(yè)價值鏈活動和生命周期規(guī)律，將科技成果轉(zhuǎn)化的發(fā)展過程分為試驗、開發(fā)、應(yīng)用和推廣四個階段。不同的政策作用于不同的階段，有利于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，加速科技成果轉(zhuǎn)化形成。本文將這四個價值鏈活動類型簡化為產(chǎn)業(yè)價值鏈維度。

3.二維分析框架的構(gòu)建

通過基于基本工具維度和產(chǎn)業(yè)價值鏈維度的分析，得到了基于政策工具的科技成果轉(zhuǎn)化政策二維空間分析框架，如圖2所示。

圖2 科技成果轉(zhuǎn)化政策二維空間分析框架圖

三、基于政策工具的科技成果轉(zhuǎn)化政策分析

1.政策文本內(nèi)容編碼

根據(jù)科技成果轉(zhuǎn)化政策分析框架，本文的樣本分析類目具體包括 “需求型”、“供給型”、“環(huán)境型”、“信息支持”、“人才培養(yǎng)”、“基礎(chǔ)設(shè)施”、“目標(biāo)規(guī)劃”、“資金投入”、“財務(wù)金融”、“策略性措施”、“稅收優(yōu)惠”、“政策采購”、“貿(mào)易管制”、“服務(wù)外包”、“試驗”、“開發(fā)”、“應(yīng)用”和“推廣”。分析單元則為《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》政策文本的有關(guān)條款內(nèi)容。

《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》分為 “總則”、“組織實施”、“保障措施”、“技術(shù)權(quán)益”、“法律責(zé)任”五部分，共計三十七項內(nèi)容，表現(xiàn)了政府通過政策工具激勵科技成果轉(zhuǎn)化的政策目標(biāo)。本文對《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的政策文本內(nèi)容按照“政策編號——具體條款/章節(jié)”進(jìn)行編碼，然后根據(jù)建立的政策二維分析框架，將其分別歸類，形成基于政策工具的政策文本的內(nèi)容分析編碼表，如表1所示。限于篇幅，中間編碼內(nèi)容予以省略。

表1 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

2.基本工具維度分析

根據(jù)基本工具維度分析，《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化技術(shù)法》中基本政策工具分布如表2所示。

表2 基本政策工具分布表

從表2的結(jié)果來看，《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》政策兼顧了需求型、供給型和環(huán)境型基本政策工具的運用，為促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的發(fā)展提供了多方面的支持和激勵，但這三種政策工具在具體運用上卻呈現(xiàn)出明顯的差異。其中，需求型最低，僅為12.73%，供給型占比20%，環(huán)境型占總政策工具的67.27%。這說明當(dāng)前在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化政策工具的選擇上，政府偏愛于環(huán)境型政策工具。

進(jìn)一步分析可以看出，在環(huán)境型政策工具中，策略性措施占比達(dá)到54%，其后依次是目標(biāo)規(guī)劃24%，財務(wù)金融16%，稅收優(yōu)惠最低為6%。在供給型政策工具中，占比最高的是信息支持，達(dá)到了55%，其余政策運用則相對均衡，這說明政府非常重視科技信息支持對于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的重要作用。由于科技的發(fā)展，高校對于資金、人才的需求不斷增大，這兩方面亟待加強(qiáng)。需求型政策工具中，貿(mào)易管制使用的最多，政府采購方面未曾涉及，為后續(xù)政策的出臺提供了填補(bǔ)空白的空間。

3.產(chǎn)業(yè)價值鏈維度分析

在基本工具維度分析的基礎(chǔ)上，加入產(chǎn)業(yè)價值鏈維度的影響因素，得到了如圖3所示的政策工具在價值鏈維度上的分布統(tǒng)計結(jié)果。

圖3 政策工具二維分布圖

據(jù)圖3所示，《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》政策兼顧了需求、供給和環(huán)境政策工具的運用，對科技成果轉(zhuǎn)化的發(fā)展提供了包括試驗、開發(fā)、應(yīng)用、推廣階段的全面支持。根據(jù)政策條款的具體分布，可以看出四個階段的政策工具分布比較平均，說明現(xiàn)階段科技成果轉(zhuǎn)化政策是圍繞著盡快促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化形成產(chǎn)業(yè)化這一思想來進(jìn)行的，其主要目的就是為了保證科技成果轉(zhuǎn)化的順利進(jìn)行。

四、改進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化政策的建議

1.結(jié)論

基于政策工具視角，運用扎根理論，對《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》政策文本進(jìn)行分析，可以得出如下結(jié)論。

一是從基本工具維度看，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化政策中環(huán)境型政策工具應(yīng)用存在過溢，其中“策略性措施”政策工具運用尤其頻繁。據(jù)頻數(shù)統(tǒng)計分析，科技成果轉(zhuǎn)化政策文本涉及到的政策工具條款多數(shù)是環(huán)境型政策工具（67.27%）。而在環(huán)境型政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃和策略性措施政策工具占到78%，尤其策略性措施一項達(dá)到54%。

二是促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化政策中供給型和需求型存在著不足和缺失，許多行之有效的政策工具未被采用。供給型和需求型政策工具相較于環(huán)境型政策工具明顯處于弱勢地位，其中，政府采購還處于缺失狀態(tài)。需求型政策工具可以通過政府采購、貿(mào)易管制、服務(wù)外包等手段減少市場的不穩(wěn)定性，推動科技成果轉(zhuǎn)化的產(chǎn)業(yè)化，比環(huán)境型政策工具更加直接有效。需求型和供給型政策工具的不足不利于發(fā)揮政策的拉動和推動作用。

三是從產(chǎn)業(yè)價值鏈維度而言，《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》對科技成果的試驗、開發(fā)、應(yīng)用、推廣四個階段提供了全面支持，體現(xiàn)了政府在科技成果轉(zhuǎn)化上的主導(dǎo)作用，這并不意味著高校作用的降低，相反應(yīng)積極發(fā)揮他們在科技成果轉(zhuǎn)化中的參與度，加強(qiáng)和拓寬相互間的協(xié)作，以科技成果轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)化為基點，各要素相互合作以保障科技成果轉(zhuǎn)化的順利進(jìn)行。

2.對策建議

一要適度降低環(huán)境型政策工具的運用頻率，加大其他政策工具的投入力度。對現(xiàn)有目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施等政策工具的實施加以落實，嚴(yán)格規(guī)范各政策的落實步驟，完善政策配套體系，提升可操作性和系統(tǒng)性。在此基礎(chǔ)上，積極培育科技成果轉(zhuǎn)化市場，適度加大如稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等政策工具的運用，強(qiáng)化信息支持政策工具，并及時提供市場信息，幫助獲取國外最新資料，避免因信息不暢通而導(dǎo)致的重復(fù)研究。

二要重視需求型和供給型政策工具的拉動和推動作用。在需求型政策工具的使用上，建議加大政府采購力度，積極支持科技成果轉(zhuǎn)化的服務(wù)外包，通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓、專利許可貿(mào)易、合同委托研發(fā)等方式降低科技成果轉(zhuǎn)化過程中的風(fēng)險損失，從根本上建立帶動型發(fā)展模式。在供給型政策工具的運用上，需要意識到人才培養(yǎng)、資金投入等政策工具對于科技成果轉(zhuǎn)化的帶動作用?？煽紤]增加對科技成果轉(zhuǎn)化工作的資金投入力度并培養(yǎng)一批優(yōu)秀的專業(yè)人才，為推動科技成果產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程奠定基礎(chǔ)。

三要重視政策工具在科技成果轉(zhuǎn)化工作全方位和全過程中的運用，并強(qiáng)化政策工具運用的統(tǒng)一性與連續(xù)性。在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化政策的制定上，需考慮與其他政策保持政策目標(biāo)的相對統(tǒng)一，保證政策能夠提供涵蓋科技成果轉(zhuǎn)化工作的基礎(chǔ)研究、研究開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化階段的全面扶持，這樣才能保證科技轉(zhuǎn)化實現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)效益?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策應(yīng)以市場為導(dǎo)向，為科技成果轉(zhuǎn)化工作進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

[1]任晶燕.基于政府角度分析我國高?？萍汲晒D(zhuǎn)化的問題及對策[J].科技管理研究，2011（4）：87-90，97.

[2]郭強(qiáng)，夏向陽，趙莉.高校科技成果轉(zhuǎn)化影響因素及對策研究[J].科技進(jìn)步與對策，2012（6）：151-153.

[3]何先美，符穎，孫景樂.關(guān)于促進(jìn)高?？萍汲晒D(zhuǎn)化的對策研究[J].研究與發(fā)展管理，2010（6）：128-132.

[4]梅姝娥，仲偉俊.我國高校科技成果轉(zhuǎn)化障礙因素分析[J].科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2008（3）：22-27.

[5]周宏.基于BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的高?？萍汲晒D(zhuǎn)化的綜合評價[J].統(tǒng)計與決策，2009（17）：79-81.

[6]王桂月，王樹恩.基于模糊神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的高?？萍汲晒D(zhuǎn)化評價研究[J].科技管理研究，2009（12）：194-195，209.

[7]閻為民，周飛躍.高?？萍汲晒D(zhuǎn)化績效模糊評價方法研究[J].研究與發(fā)展管理，2006（6）：129-133.

[8]谷德斌，尹航，楊貴彬.高?？萍汲晒D(zhuǎn)化驅(qū)動模式研究[J].科技進(jìn)步與對策，2012（13）：24-28.

[9]王洛忠.高?？萍汲晒D(zhuǎn)化中的政府作用分析[J].中國行政管理，2004（3）：17-20.

[10]（澳）歐文·E·修斯.公共管理導(dǎo)論（第 2 版）[M].彭和平，周明德，金竹青，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：99.