張宏海

摘要：在2013年12月13日召開的中央經濟工作會議上，我國第一次把債務風險防控列為下一年度全國經濟工作的首要任務。債務風險防控就是要化解和控制政府性債務，嚴格規(guī)范各級政府舉債程序，把政府性債務納入各級財政預算管理；就是要明確政府責任，各級政府要對本級政府的債務負責，更要從思想上糾正不正確的GDP政績導向。

關鍵詞：政府性債務風險；形成原因；債務風險防控

一、引言

根據(jù)中華人民共和國審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，我國各級政府負有償還責任的債務為206988.65億元（詳見表1）。如這一趨勢延續(xù)，那必將給我國經濟帶來系統(tǒng)性風險。

根據(jù)國家審計署的數(shù)據(jù)，從償債年度來看，2012年、2013 年、2014 年分別有17.17%、11.37%和9.28%的地方政府性債務到期。這意味著我國將進入政府性債務償債高峰期，對我國政府性債務風險進行有效的防控已經成為迫在眉睫的任務。2013年12月13日的中央經濟工作會議上， 我國政府第一次把債務風險防控列為全國下一年度經濟工作的六項主要任務之一，充分顯示了中央對我國的政府性債務問題的重視。

二、我國政府性債務的來源與形成

我國的政府性債務是國家經濟社會發(fā)展的財政需求與各級政府財力有限之矛盾所造成的。國家要改善民生，就要發(fā)展經濟，就需要我國各級政府完成基礎性設施建設，也要提供大量的公共產品和服務，進而改善投資環(huán)境，推動區(qū)域經濟持續(xù)發(fā)展。但由于政府財力有限，各級政府就會實施積極財政，甚至舉債完成投資，且我國以GDP為政績導向的經濟增長模式也催生了各級政府舉債投資的現(xiàn)象。

從一定意義上來說，負債建設是國家經濟建設和社會發(fā)展的必然要求，發(fā)行國債及各種政府債券在各國具有其合理性與現(xiàn)實性。國債在我國還具有以下經濟職能：一是調節(jié)宏觀經濟運行；二是彌補我國財政赤字；三是籌集建設資金、資源配置和穩(wěn)定經濟。國家要發(fā)展經濟和改善民生，在財政財力十分有限的情況下，必然會借債建設基礎設施，改善工商業(yè)投資環(huán)境和國民生活環(huán)境，從而推動經濟社會發(fā)展，這造成了我國大量政府性債務。

2008年發(fā)生的國際金融危機，對我國的出口和經濟增長造成了很大的沖擊。為減輕這次國際金融危機對國內經濟的沖擊，盡快幫助我國企業(yè)走出危機，我國中央政府采取了增加政府支出的積極財政政策，穩(wěn)定經濟宏觀運行和發(fā)展經濟。于是，我國中央政府提出了四萬億元的積極財政刺激計劃，地方各級政府也籌借大量資金。這導致了我國各級政府、金融銀行等機構負債率急速上升，政府性債務風險不斷上升。

長期以來，地方政府財權與事權不協(xié)調也是造成我國政府性債務的主要原因之一。與我國經濟快速發(fā)展不相適應的行政管理體制，加上政府改革和機制創(chuàng)新的步伐相對滯后，我國地方政府的“財權”并沒有隨“事權”的增大而同步增加。而地方政府過多依賴土地財政，在土地財政供應有限的情況下，只得靠舉債融資，形成了我國大量的地方政府債務，債務風險也隨之不斷積聚。如果這種債務風險長期得不到有效解決，有可能釀成系統(tǒng)性風險，危及我國的經濟安全和社會穩(wěn)定。作為公共風險的化解者和承擔者，各級政府將會面臨巨大風險，美國底特律政府危機就是一個例子，所以防控政府性債務風險是我國當前經濟工作的重要任務。

三、我國當前經濟工作的首要任務是防控政府性債務風險

我國政府性債務上升勢頭過快。有數(shù)據(jù)顯示，2007～2010年，我國的地方政府性債務年增長率高達31.63%，遠遠超過我國同期GDP的年增長率。2010年年末，全國地方政府性債務為10.7萬億元。截至2012年年底，我國地方政府的債務余額增長了12.94%。在這次中央經濟工作會議上，我國政府第一次把政府性債務風險的控制和化解作為2014年全國經濟工作的重要任務來抓，這是中央對我國政府性債務問題的高度重視。中央也藉此加強政府性債務管理，予以規(guī)范和化解，著力防范和化解政府性債務所蘊含的可能風險。正如這次中央經濟工作會議所指出的那樣，要把化解和控制我國政府性債務風險作為以后全國經濟工作中的重要任務，著力防控政府性債務風險。

四、化解和防控我國政府性債務風險的對策

債務風險化解和防控需要多策并舉、加強防范。債務風險防控需要完善和加強政府舉債制度、健全擔保機制。債務風險防控需要建立政府性債務責任追究和問責機制，使各級政府自覺防范債務風險的惡化與擴散。

（一）糾正GDP崇拜，落實政府債務責任，防控政府性債務風險

GDP政績化刺激了各級政府領導借債投資建設的沖動，這是我國各級政府債務規(guī)模不斷快速高速增長的根源。不正確的政績觀導向加劇了我國政府性債務風險。政府性債務的積累同我國GDP政績導向有很大的關系。要化解各級政府債務風險，就要改變各級政府的GDP政績考核方式，通過綜合各種政績考核來確保經濟社會健康發(fā)展，落實政府經濟責任，防控債務風險。

這次中央經濟工作會議指出，著力防范債務風險，要加強制度規(guī)范，把政府性債務納入財政預算管理，嚴格規(guī)范各級政府舉債程序。各省區(qū)市政府要對本地區(qū)的政府性債務負責，明確落實各級政府主要領導責任，把債務籌集與相關人員責任聯(lián)系起來，也要強化教育和考核，從思想上糾正不正確的GDP政績導向。

（二）重新調整我國中央與地方在財權、事權上的分配，使各級政府事權、財權相匹配

要推動我國財政體制改革，使各級政府在事權上有財權搭配。要推進我國政府投資融資體制改革，完善我國分稅制財政體制改革，建立多元可持續(xù)的財政資金保障機制。要允許地方政府開辟適當?shù)摹⑵ヅ涞牡胤饺谫Y平臺，建立多元可持續(xù)的財政稅收制度和投資融資制度，增加地方政府財政保障力度，從制度根源上化解政府性債務風險。

（三）加快地方政府職能轉變，統(tǒng)一政府融資管理，開放地方公債市場，建立政府性債務風險預警機制，及時化解和防控政府性債務風險

加快我國政府職能轉變，減少各級政府對我國微觀經濟、社會微觀事務的過多干預，充分發(fā)揮產權的激勵和市場的調節(jié)作用，強化利益主體的風險自我約束，避免不良債務的形成。凡是政府投資范圍內的項目，都應組織專家進行投資與收益分析，確保各個項目的融資、投資建立在科學、可行的基礎上，防范政府性債務風險。對具有可見經濟效益的收益性投資項目，應堅持“誰借誰還”的融資投資原則，用項目的收益償還項目投資的債務。

總之，著力防控債務風險，要把化解和控制政府性債務風險作為經濟工作的重要任務。著力防控債務風險，要把長期制度建設和短期應對措施結合起來。著力防控債務風險，必須加強制度規(guī)范，嚴格各級政府的舉債程序，把政府性債務納入各級財政預算管理。著力防控債務風險，要強化教育和考核，從思想上糾正以GDP為導向的政績觀，更加注重發(fā)展質量、發(fā)展方式和發(fā)展后勁。只有這樣，才能有效地化解和防控我國政府性債務風險，確保我國經濟的增長和社會的穩(wěn)定。

參考文獻：

宋鳳軒，孫健夫.財政與稅收[M].北京：人民郵電出版社，2007.

（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）