趙瑛

摘 要 稅收優(yōu)惠政策是稅收制度中不可缺少的組成部分，是稅收發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的重要因素，同時(shí)在蘭州新區(qū)的建設(shè)過程中起到了不可忽視的作用，也是吸引外商投資，引進(jìn)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，促進(jìn)蘭州新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必不可少的手段。

關(guān)鍵詞 蘭州新區(qū) 稅收優(yōu)惠 經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一、 蘭州新區(qū)建設(shè)和發(fā)展的時(shí)代背景

（一） 蘭州新區(qū)建立的背景

2010年5月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱47條），充分肯定了甘肅在全國(guó)重要的戰(zhàn)略地位。甘肅是我國(guó)西北地區(qū)重要的生態(tài)屏障和戰(zhàn)略通道，在全國(guó)發(fā)展穩(wěn)定大局中具有重要的地位，由于自然、地理、歷史等原因，甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還面臨許多困難和問題，與全國(guó)的差距仍在拉大，需要國(guó)家給予支持。蘭州新區(qū)的建設(shè)，將吸引區(qū)域內(nèi)的資源、資金、人才、信息、產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)要素聚集，從而產(chǎn)生規(guī)模聚集效益，使其成為西北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，拉動(dòng)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)整個(gè)大西北的開發(fā)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)而不可估計(jì)的影響。省政府2010年11月16日正式下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)蘭州新區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，決定啟動(dòng)蘭州新區(qū)建設(shè)。2012年8月28日，繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)后，國(guó)務(wù)院批復(fù)建立蘭州新區(qū)。

（二）蘭州新區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)

新區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，座中四聯(lián)，承東啟西，連接南北，是西隴海蘭新經(jīng)濟(jì)帶的重要節(jié)點(diǎn)；土地和水利資源豐富，地勢(shì)開闊，適宜大規(guī)模集中連片開發(fā)建設(shè)，引大入秦水利工程橫穿新區(qū)，水資源完全能滿足新區(qū)未來發(fā)展需求；交通便利，連霍高速、京藏高速以及中川機(jī)場(chǎng)構(gòu)成了立體綜合的交通網(wǎng)絡(luò)體系；國(guó)家石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備庫(kù)、吉利汽車等一批產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目入駐，初步形成了產(chǎn)業(yè)集聚的良好態(tài)勢(shì)。

（三）稅收優(yōu)惠政策對(duì)蘭州新區(qū)的積極作用

蘭州新區(qū)的設(shè)立處在中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和轉(zhuǎn)型的階段，因此蘭州新區(qū)的前期招商引資與后續(xù)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與發(fā)展有別于以往的其他中國(guó)有特殊經(jīng)濟(jì)政策的地區(qū)建設(shè)。如今，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁污染產(chǎn)業(yè)和落后生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)入，著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，重點(diǎn)打造先進(jìn)裝備制造、石油化工、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)集群，深入推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范，促進(jìn)資源節(jié)約集約利用，推進(jìn)形成新區(qū)和老城區(qū)功能互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的城市發(fā)展新格局，大力提升自我發(fā)展能力。稅收政策作為投資的軟環(huán)境及保障政策的重要內(nèi)容，對(duì)投資有引導(dǎo)的作用。蘭州新區(qū)稅收優(yōu)惠政策若制定、實(shí)施得當(dāng)，將促進(jìn)蘭州新區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、發(fā)揮蘭州市作為西北內(nèi)陸地區(qū)綜合交通運(yùn)輸樞紐與現(xiàn)代物流中心的作用，建設(shè)成為面向中亞、西亞的區(qū)域性國(guó)際交流戰(zhàn)略平臺(tái)。

二、蘭州新區(qū)稅收優(yōu)惠政策基本情況

（一）蘭州新區(qū)現(xiàn)有稅收政策的特點(diǎn)

蘭州新區(qū)現(xiàn)有的稅收政策主要來源于三份文件， 2013年5月甘肅省人民政府下發(fā)的《甘肅省人民政府關(guān)于支持蘭州新區(qū)開發(fā)建設(shè)政策的意見》確定了蘭州新區(qū)三項(xiàng)稅優(yōu)惠政策；2013年9月蘭州新區(qū)管委會(huì)下發(fā)《蘭州新區(qū)招商引資優(yōu)惠政策》確立了蘭州新區(qū)六項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策以及2013年9月蘭州新區(qū)管委會(huì)下發(fā)的《蘭州新區(qū)鼓勵(lì)金融業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策》，歸納三份文件中的主要稅收優(yōu)惠政策如下：

1、自2011年1月1日至2020年12月31日，對(duì)設(shè)在蘭州新區(qū)的以《西部地區(qū)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄》中規(guī)定的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為主營(yíng)業(yè)務(wù)，且其主營(yíng)業(yè)務(wù)收入占企業(yè)收入總額70%以上的企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。

2、企業(yè)從事國(guó)家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)所得，以及符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目所得，可依法享受企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠。

3、內(nèi)資鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)、外商投資鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)及優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目在投資總額內(nèi)進(jìn)口的自用設(shè)備，在政策規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅。

4、為了鼓勵(lì)高素質(zhì)人才到新區(qū)發(fā)展，優(yōu)惠政策規(guī)定，企業(yè)高級(jí)技術(shù)人員和管理人員，5年內(nèi)繳納的個(gè)人所得稅全額獎(jiǎng)勵(lì)給個(gè)人。

5、經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)定屬高新技術(shù)企業(yè)的，除按15%征收企業(yè)所得稅后，對(duì)其實(shí)際繳納的企業(yè)所得稅新區(qū)留成部分，實(shí)行前2年全額先征后返，后3年減半返還。

6、按照企業(yè)當(dāng)年實(shí)際繳納稅收總額，換算為每畝土地平均納稅額，自企業(yè)投產(chǎn)年起連續(xù)5年內(nèi)，新區(qū)將稅收留成部分按照比例逐級(jí)累計(jì)分段計(jì)算由新區(qū)財(cái)政列支返還企業(yè)。

（二）蘭州新區(qū)稅收優(yōu)惠政策存在的問題

首先，稅收政策無從施展。蘭州新區(qū)雖然以飛快的速度發(fā)展，但蘭州新區(qū)仍然處在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)階段，硬件設(shè)施尚未到位。同時(shí)由于蘭州新區(qū)管委會(huì)是省委、省政府的派出機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立的法律主體地位，造成在諸多事務(wù)的困難。再者，蘭州新區(qū)尚處在“無法可依”的階段，僅憑國(guó)家文件進(jìn)行建設(shè)，缺乏法律保障的軟環(huán)境。蘭州新區(qū)在招商引資的過程中觀望者較多，而實(shí)際投入企業(yè)的較少?？梢哉f，目前蘭州新區(qū)的企業(yè)尚無法“撐起”這一套稅收政策，即便這些政策沒有具體落實(shí)的優(yōu)惠措施。

其次，政策主體在制定稅收優(yōu)惠政策時(shí)，往往沒有結(jié)合蘭州新區(qū)的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，也沒有在結(jié)構(gòu)優(yōu)化的前提下形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，使?jié)撛诘膮^(qū)域優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力優(yōu)勢(shì)，而只是考慮如何爭(zhēng)取更多的稅收優(yōu)惠政策，或者僅僅是單純地制定相應(yīng)的吸引投資的稅收優(yōu)惠政策。這些政策不僅侵蝕稅基，還損害稅收公平與社會(huì)福利。政府缺乏統(tǒng)一規(guī)范的稅收優(yōu)惠政策客觀上易造成互相攀比稅收優(yōu)惠與越權(quán)減免稅行為；使名義稅率與實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)相差甚大，結(jié)果對(duì)前來投資的企業(yè)而言普遍、收益和量能三原則都不同程度的相違背；來投資的企業(yè)要比優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)企業(yè)處于更有利的地位，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)的原則相悖。這種不平等的政策環(huán)境帶來的一個(gè)嚴(yán)重后果是，在某些優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)及銷售領(lǐng)域已出現(xiàn)外來企業(yè)居于控制地位，甚至形成壟斷的現(xiàn)象。

再次，稅收優(yōu)惠的調(diào)控方式單一。稅收優(yōu)惠政策以企業(yè)所得稅優(yōu)惠為主。蘭州新區(qū)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策主要集中在企業(yè)所得稅的優(yōu)惠，缺乏對(duì)增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅等流轉(zhuǎn)稅的優(yōu)惠，特別是對(duì)特色產(chǎn)業(yè)、石油化工、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等有利于蘭州經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策較少。盡管企業(yè)所得稅優(yōu)惠對(duì)提高企業(yè)資產(chǎn)利潤(rùn)率具有明顯的激勵(lì)效用，但對(duì)虧損企業(yè)卻難以享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠，致使享受稅收優(yōu)惠政策的覆蓋面小，沒能充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

最后，稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行缺乏系統(tǒng)監(jiān)督。 蘭州新區(qū)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠管理重點(diǎn)是對(duì)事前的調(diào)查、論證和事中的審核、上報(bào)、審批環(huán)節(jié)，而缺乏系統(tǒng)的事后監(jiān)控、檢查等工作。制定的稅收優(yōu)惠管理辦法中，過多強(qiáng)調(diào)如何建立和完善減免稅申請(qǐng)、申報(bào)、審批程序，減免稅資料檔案的保管和審批制度，而忽視了對(duì)享受稅收減免事后管理以及對(duì)減免稅運(yùn)用效果的檢驗(yàn)工作。結(jié)果造成了有些企業(yè)在享受減免稅期間虛減收入、隨意擴(kuò)大生產(chǎn)成本或虛增利潤(rùn)，從而達(dá)到假冒騙取減免稅現(xiàn)象和行為的發(fā)生。反映出蘭州新區(qū)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠管理缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，稅收優(yōu)惠無法很好地被運(yùn)用并充分發(fā)揮其促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的作用。

三、 蘭州新區(qū)稅收優(yōu)惠政策的完善

（一）蘭州新區(qū)稅收優(yōu)惠的立法權(quán)歸屬

目前，蘭州新區(qū)的稅收優(yōu)惠政策主要來源于國(guó)家相關(guān)部門下發(fā)的文件。這不是長(zhǎng)久之計(jì)，蘭州新區(qū)的行政級(jí)別升級(jí)及其被授予立法權(quán)是遲早的事。

授權(quán)立法是指享有立法權(quán)的授權(quán)主體，即立法機(jī)關(guān)，授予授權(quán)機(jī)關(guān)立法權(quán)限的活動(dòng)，其授權(quán)主體只能是享有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)。在中國(guó)，授權(quán)主體通常是國(guó)家立法機(jī)關(guān)，即全國(guó)人大及其常委會(huì)，而授權(quán)主體既可以是地方機(jī)關(guān)，也可以是行政機(jī)關(guān)。目前，甘肅省人大及其常委會(huì)擁有省級(jí)地方立法權(quán)，蘭州市人大及其常委會(huì)擁有較大市的地方立法權(quán)，以上地方立法權(quán)，均屬于職權(quán)立法權(quán)。照此理，雖然目前蘭州新區(qū)的管理機(jī)構(gòu)蘭州新區(qū)管委會(huì)僅是省委、省政府的派出機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立的法人地位，但隨著蘭州新區(qū)的發(fā)展及蘭州新區(qū)的行政區(qū)改革，蘭州新區(qū)將取得被授權(quán)立法的資格。

（二）加大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠力度

蘭州新區(qū)有著其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，而以往的稅收優(yōu)惠政策所實(shí)行的產(chǎn)業(yè)范圍過于廣泛，并沒有給優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶來太多的優(yōu)惠，使其優(yōu)勢(shì)并沒有得到很好的發(fā)揮。所以，今后的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)該突出重點(diǎn)，加大對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠力度，降低稅收優(yōu)惠門檻，扶持其又好又快地健康發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，對(duì)蘭州新區(qū)由于執(zhí)行優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策減少的地方財(cái)政收入，建議中央財(cái)政應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膶ｍ?xiàng)補(bǔ)助，設(shè)立發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的專項(xiàng)基金，發(fā)展蘭州新區(qū)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，使蘭州特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，真正提高蘭州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

（三）稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行過程中應(yīng)進(jìn)行合理有效監(jiān)督

目前，由于對(duì)稅收優(yōu)惠缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督，致使稅收優(yōu)惠政策在執(zhí)行過程中存在不公開不透明、目標(biāo)不清晰等問題。要解決這些問題，應(yīng)盡快建立科學(xué)規(guī)范的稅收優(yōu)惠監(jiān)管機(jī)制。把大量的稅收優(yōu)惠政策以科學(xué)、規(guī)范的形式管理控制起來，進(jìn)一步明確各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策的目標(biāo)和時(shí)限。建議財(cái)政與稅務(wù)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，摸清減免稅的總體規(guī)模和變動(dòng)趨勢(shì)，以此正確評(píng)價(jià)實(shí)施各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策的實(shí)際效果。財(cái)政部門應(yīng)參與全程監(jiān)督，并及時(shí)了解和掌握政策執(zhí)行過程中存在的漏洞和不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的情況，以便進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠政策提出合理化意見和建議。

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