郭江山

據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）數(shù)據(jù)顯示，1978～2013年，中國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城鎮(zhèn)數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個增加到20113個，且到2020年城鎮(zhèn)化率將達到60%左右，這意味著今后城鎮(zhèn)化率每年要提高至少一個百分點。而根據(jù)國研中心測算，每增加一個城鎮(zhèn)人口需要投資9萬元，今后每年1300萬人進入城鎮(zhèn)生活和就業(yè)則需要1萬億元的投資，進行基礎設施建設、社會保障體系完善、現(xiàn)代工業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)升級。但截至2013年年末，地方財政收入（本級）僅為68969億元，依靠地方政府當期收入完成城鎮(zhèn)化的壓力巨大，因此有必要研究城鎮(zhèn)金融體系的創(chuàng)新機制。

新型城鎮(zhèn)與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)

城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)權制度經(jīng)驗

與螺旋式的經(jīng)濟發(fā)展一脈相承，城鄉(xiāng)之間的巨大差異也在慢慢地縮小。一方面大量生產(chǎn)效率低下、生活水平不高的農(nóng)村人口不斷遷移到城鎮(zhèn)；另一方面資金天然的逐利屬性也促使其尋找收益更大的項目和產(chǎn)業(yè)。自新中國成立以來，城鄉(xiāng)的剪刀差以及城鎮(zhèn)對農(nóng)村的資金虹吸效應導致了農(nóng)村的資源不斷進入到城鎮(zhèn)中，資金的推波助瀾擴大了城鎮(zhèn)規(guī)模，提升了城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)，從而為吸納農(nóng)村剩余勞動力打下了堅實基礎。

36年的改革開放給我國城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了機遇，在產(chǎn)權制度建立過程中，市場在城鎮(zhèn)中從無到有，從小到大，從單一到復雜，在付出一定的交易費用的同時，顯著降低了城鎮(zhèn)的管理和組織成本，中國城鎮(zhèn)——尤其是特大城鎮(zhèn)的繁榮發(fā)展就是最好的證明。

“四位一體”的利益相關者分析

在城鎮(zhèn)化形成過程中，我們可以將利益相關者簡單分為四種：城鎮(zhèn)居民、企業(yè)、地方政府和中央政府，每一個主體都有自身的利益。城鎮(zhèn)居民以生活舒適、滿足自身效用最大化為目標；企業(yè)追求的是利潤最大化；地方政府以城鎮(zhèn)管理為目的；中央政府追求GDP。這四個主體既都存在自己的利益，也都在應對未來的不確定性，存在著入不敷出和破產(chǎn)的可能。如何使這四位一體進入良性循環(huán)的發(fā)展軌跡？從城鎮(zhèn)化的角度而言，地方政府的產(chǎn)權保護力度和地方政府之間的良性競爭是城鎮(zhèn)發(fā)展的根本基礎，這就要求地方政府以本地的居民和企業(yè)為根本服務目標，將本地打造為吸引其他城鎮(zhèn)居民、企業(yè)和外部資金的聚寶盆。

與發(fā)達國家相比，中國城鎮(zhèn)發(fā)展涉及到的地方政府主體目標發(fā)生了異化，這表現(xiàn)在中國地方政府以升遷為目的和中央政府追求短期GDP的增長。這直接導致了中國目前城鎮(zhèn)化過程中的種種怪相：一是投資占GDP的比重高企不下，尤其是政府主導下的投資，直接對民間投資產(chǎn)生了嚴重的擠出效應和對消費的替代效應；二是出口大幅增加，外匯儲備已經(jīng)達到驚人的3萬億美元以上。本來應與城鎮(zhèn)規(guī)模保持同比增長的消費卻相形見絀，甚至出現(xiàn)了倒退。

歸根結底，新型城鎮(zhèn)化成功與否，取決于城鎮(zhèn)的聚寶盆效應。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的這種效應導致城鄉(xiāng)及城鎮(zhèn)間差距擴大，而新型城鎮(zhèn)化需要以市場化的競爭手段從根本上改變這種發(fā)展模式，平滑生產(chǎn)效率和熨平收入分配差距。

中國城鎮(zhèn)化發(fā)展與金融體系的特征

改革開放最初的幾年，為保障計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟有序轉型，先后成立了工農(nóng)中建四大專業(yè)銀行來滿足城鎮(zhèn)企業(yè)和居民的融資需求，農(nóng)村信用社更是發(fā)揮了為農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)服務的主力軍作用。市場經(jīng)濟主體地位確立后，外資和以銀行為主的資金涌入城鎮(zhèn)的園區(qū)建設。在城鎮(zhèn)資金邊際收益高于農(nóng)村的情況下，銀行和信用社等傳統(tǒng)金融中介機構將資金從農(nóng)村抽出，投資到城鎮(zhèn)的建設中。中國完成“入世”后，外資銀行的進入不僅提供了城鎮(zhèn)建設的部分資金，而且通過示范效應促使國有銀行主動改革。其關鍵點就是選擇股份制改革，伴隨著股權的多元化和職業(yè)經(jīng)理人隊伍建設，國有銀行經(jīng)營和競爭能力顯著提高，投融資效率增加，經(jīng)營利潤提高，為城鎮(zhèn)的繁榮和擴展提供了必要的資金量。同時，銀行對投資項目進行遴選和甄別，降低了城鎮(zhèn)發(fā)展的風險和信息不對稱。

簡單來看，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)發(fā)展過程中金融體系特征與潛在風險主要有：

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)中的金融體系實質(zhì)是由政府主導。城鎮(zhèn)建設資金主要來源于政府財政和銀行信貸資金，其中政府財政資金中，土地出讓收入做出了很大貢獻。而銀行在政府壓力和政府信用的保證下，為回報周期長、建設資金需求量大的項目提供了貸款。政府主導還體現(xiàn)在對民營資本進入城鎮(zhèn)建設設置行政壁壘，阻礙社會資本從城鎮(zhèn)建設投資中獲取穩(wěn)定的收入。另外，在城鎮(zhèn)建設過程中，中央財政和其他資金涌向發(fā)達地區(qū)和大城鎮(zhèn)，這直接消弱了中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，造成“強者更強、弱者更弱”的兩極分化效應。

金融體系潛在風險不斷積累。在國家事實上控制整個銀行業(yè)的前提下，農(nóng)村資金借助農(nóng)村金融機構，再通過金融體系轉移到可以產(chǎn)生更高收益的城鎮(zhèn)建設項目中；城鎮(zhèn)的基礎設施建設也得到了國家財政資金顯性支持或隱形擔保；城鎮(zhèn)的發(fā)展帶動了土地價值的數(shù)倍增長，政府充分利用土地價格的上漲，以自身信用為保證，吸引了大量資金進入城鎮(zhèn)。這種以財政兜底的計劃融資模式實際也將全部風險內(nèi)化于自身。一旦項目的資本預期回報難以為繼，無法達到投資者的預期，資金斷裂將不可避免，風險全部暴露，項目建設就會如多米諾骨牌相繼倒下。

金融體系“變”與“不變”的思考

關于金融體系有傳統(tǒng)理論和金融功能觀兩種。傳統(tǒng)金融理論以金融機構為重點，強調(diào)了現(xiàn)存的金融組織制度、金融活動主體在既定的規(guī)則下運行。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)的融資體系包括財政撥款（含城鎮(zhèn)基礎設施配套費）、信貸以及近些年為最大吸收銀行貸款而出現(xiàn)的地方政府融資平臺。近年來，“土地財政”（指土地出讓收益占主要比例的地方政府性基金）及在此基礎上衍生出來的地方政府融資平臺為解決城鎮(zhèn)對資金需求量大且期限長的問題發(fā)揮了重要作用。但無論是將土地和房屋作為抵押品、擔保品，還是通過結構化融資或者銀行、證券、信托發(fā)行的所謂創(chuàng)新產(chǎn)品（例如各種理財產(chǎn)品、資產(chǎn)管計劃、信托產(chǎn)品）等措施，其背后都是以銀行為中介的間接金融體系作為支撐點。從銀行資產(chǎn)負債表來看，企業(yè)、居民存款負債的短期化與表內(nèi)信貸資產(chǎn)的長期化存在嚴重的期限錯位，給銀行帶來了潛在的流動性風險。同時，信貸資金的供求也發(fā)生較大的變化，表現(xiàn)為資金的需求速度超過了供給速度，結果是利率呈上升趨勢。如果這種利率繼續(xù)上升，借款者還款能力將會下降，信用風險也將凸顯，而一旦房地產(chǎn)市場上漲動力不足或上漲預期出現(xiàn)逆轉，則抵押和擔保品價值不足以覆蓋風險，城市的可持續(xù)發(fā)展就會面臨挑戰(zhàn)。endprint

根據(jù)金融功能主義觀點，在新型城鎮(zhèn)化的各種生產(chǎn)要素和權屬關系有別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)的基礎上，與新型城鎮(zhèn)化相適應的新金融體系的經(jīng)濟功能也根本不同于傳統(tǒng)的金融機構觀。因此為了完成這些經(jīng)濟功能，需要設置能夠很好行使這些功能的各種金融組織機構，這些金融機構在激烈的市場競爭中不斷創(chuàng)新、不斷淘汰、不斷提升效率，最終新城鎮(zhèn)中的新產(chǎn)權關系引導了金融機構的確立和運轉，實現(xiàn)資金資源的優(yōu)化配置，這是新型城鎮(zhèn)化的金融體系的邏輯基礎。

通過上文的分析，土地、勞動、資本等生產(chǎn)要素的確權以及企業(yè)、居民和政府利益相關者的關系重新界定，要求新的金融體系滿足新型城鎮(zhèn)中的市場經(jīng)濟功能。這種新金融體系經(jīng)濟功能的實現(xiàn)不僅僅需要一系列金融機構的創(chuàng)新，更需要能夠?qū)崿F(xiàn)價格發(fā)現(xiàn)、資源配置、風險分散、流動性提高的直接融資市場?？傮w來說，新的金融體系主要體現(xiàn)在：新市場、新財政、新銀行、新產(chǎn)品、新資本。具體來說：新市場要求開辟多元化的融資渠道，建立資本市場和信貸市場并重的融資場所，打通貨幣市場和資本市場的通道，在遵守各項規(guī)定下可以容納各種金融主體、金融產(chǎn)品和服務、各種資本。新財政要求改變傳統(tǒng)地方財政的收入結構，在營改增的壓力下，新型城鎮(zhèn)地方政府長期稅收來源需要以財產(chǎn)增值（包括房屋、土地和其他資產(chǎn)）和消費稅為主。新銀行要求允許降低地方中小金融機構的進入門檻，針對不同企業(yè)類型，不同居民需求建立各種特色和專職金融服務機構，實現(xiàn)金融生態(tài)的多樣性。新產(chǎn)品要求放開土地資本化的桎梏，探索城鄉(xiāng)土地使用權和房屋所有權抵質(zhì)押融資業(yè)務、供應鏈融資業(yè)務、資產(chǎn)證券化、市政債券、基礎設施產(chǎn)業(yè)投資基金、房地產(chǎn)信托、股票發(fā)行、居民理財服務等新型金融服務需求。新資本意味著將地下金融通過新產(chǎn)品實現(xiàn)陽光運作。在規(guī)范金融秩序的同時，充分利用龐大的社會民間資本彌補新型城鎮(zhèn)建設的不足，并從企業(yè)環(huán)保項目、風險較高的科技創(chuàng)新項目等獲取一定投資價值（圖1）。

新型城鎮(zhèn)化中的金融體系變革側重點

下面我們從金融功能的視角來分析新型城鎮(zhèn)化的金融體系變革的突破點。由于新型城鎮(zhèn)的產(chǎn)權屬性有了根本改變，金融機構需要較大變動以適應這種經(jīng)濟功能變化提出的要求，這主要包括金融制度的變革、融資體系的轉型、資金市場化定價機制的確立、政府職能的厘清。

金融制度的發(fā)展方向：混合所有制和公共私營合作制

金融作為經(jīng)濟的核心，一直受到國家的嚴格管制，主要表現(xiàn)為進入和退出的高門檻。雖然包括四大國有商業(yè)銀行在內(nèi)的17家商業(yè)銀行相繼完成了股份制改革，并在境內(nèi)外先后上市，成為社會公眾銀行，實現(xiàn)股權的多元化，但是這種形式上的多元化最終難以改變國家作為銀行大股東的實質(zhì)。盡管在一些中小商業(yè)銀行中，民營資本和社會資本擁有50%以上的絕對股份，但是銀監(jiān)會等國家行政機構對銀行高管人員任職資格的確認和批復，從事實上控制了各家銀行，進而引導商業(yè)銀行的經(jīng)營方向與國家宏觀調(diào)控的目標保持一致。各大銀行在國家信用和財政資金支持下維持生存，而當國家信用無法承受透支重壓的時刻，所有銀行壞賬就會如退潮般暴露所有隱藏的問題。借鑒十八屆三中全會對壟斷國企的改制思路，當前中國銀行業(yè)的經(jīng)營管理需要減少“政府之手”的干預，增加社會資本和民營資本的比重，增加資本在銀行經(jīng)營中的話語權，將市場主體的角色歸還給銀行。所有這一切股權改革的出發(fā)點是建立銀行自主經(jīng)營的激勵機制，將風險和收益匹配，同時有效分散風險。鑒于“民營銀行”在實際經(jīng)營活動中可能出現(xiàn)的違規(guī)發(fā)放貸款、風險管理手段薄弱等各種情況，在目前的信用體系尚未健全的階段，其更多只是一種補充手段或改革探索的一種路徑，而不應作為重點模式予以推廣。

除了成立混合所有制的金融機構外，公共部門還可以和私人企業(yè)通過公共私營合作制（Public-Private Partnership，簡稱PPP）對公共基礎設施進行融資、建設、運營。這種政府資本與民間資本的合作方式，既解決了新城鎮(zhèn)基礎設施和公共設施建設對資金需求量大、期限長而政府有心無力的問題，又通過降低建設風險，充分吸收民間資本參與城鎮(zhèn)，從而增加了資本收益的途徑。因此這種模式有利于政府公共部門和私人企業(yè)之間建立緊密的利益共同體，同時借助契約形式明確彼此的權利與義務。

融資體系：金字塔型亦或倒金字塔型？

倒金字塔型的融資體系是指中央政府通過信貸政策和稅收政策積聚資金，然后根據(jù)規(guī)劃通過轉移支付或隱性的信貸指令分配資金。與之相反，金字塔型的融資體系根據(jù)城鎮(zhèn)自身融資需求，尋求市場的力量來動員儲蓄、積累資金并以利率作為分配資金的指示器。1994年分稅制改革是中國金融體系變革的第一個分水嶺。這之前，信用社承擔了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)戶的資金來源，四大行承擔了城鎮(zhèn)建設和工業(yè)項目投資的任務。在這種分工明確的金融體系下，地方經(jīng)濟得到了增長，稅收收入也有了較大提高，但是中央政府的收入和支出卻存在嚴重不匹配，入不敷出的資金窘境迫使中央政府將稅收權上收。這直接導致地方政府財權和事權嚴重不對等。面對困境，在中央政府的默許和以住房為代表的城鎮(zhèn)化市場改革刺激下，地方政府開辟了土地出讓金等非稅收入來源渠道，將土地性質(zhì)變?yōu)楣┙?jīng)營使用的城鎮(zhèn)建設用地。中央政府和地方政府的領導和被領導關系同時將地方政府的信用與中央政府的信用捆綁在一起，這促使政府控制下的銀行資金爭先恐后投向城鎮(zhèn)中的房地產(chǎn)項目。房地產(chǎn)價格越來越脫離企業(yè)和居民承受范圍，其懸崖式的下降就為期不遠。同時，這種典型的倒金字塔型金融體系也岌岌可危。

考慮到目前宏觀調(diào)控的方向和內(nèi)涵已經(jīng)不同于以往，市場調(diào)控的作用機制正在突出，因此建立以地方金融體系為中心的金字塔式融資機制就迫在眉睫。這種金融體系的最大特征是讓地方政府成為自負盈虧的實體，地方政府自身通過金融市場來實現(xiàn)收支平衡，而不能在財政虧空時完全依賴于中央政府。其中，地方金融市場的建設和健康運行是核心。根據(jù)金融功能觀，各種金融機構是在滿足金融功能基礎上產(chǎn)生出來的，因此我們可以預見各種各樣的金融組織機構和金融產(chǎn)品將如雨后春筍般冒出來。定位于生產(chǎn)、消費、工業(yè)、服務業(yè)等不同功能的各種新城鎮(zhèn)，需要不同的金融機構予以支持。允許地方政府根據(jù)城鎮(zhèn)建設需求，發(fā)行市政債券來募集建設資金。成立類似美國“兩房”的住房金融機構，收購各商業(yè)銀行發(fā)放的住房抵押貸款，通過重新打包分割進行證券化，從而將風險充分分散。政策性銀行應繼續(xù)發(fā)揮政策優(yōu)勢：農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行加大對城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務的投資力度，國家開發(fā)銀行在已成立住宅事業(yè)部的基礎上，通過發(fā)行專項債券，引導社會資本參與城鎮(zhèn)建設。國有大型商業(yè)銀行充分發(fā)揮大項目、大資金、建立投資組合分散風險的優(yōu)勢，積極參與基礎設施建設和大企業(yè)項目建設。地方中小金融機構需要甄別自身比較優(yōu)勢，以中小微企業(yè)、社區(qū)、個人經(jīng)營者為服務對象，通過建立持續(xù)密切的聯(lián)系，挖掘客戶的軟信息來獲得貸款的風險溢價。當然，對于高科技、高附加值、環(huán)保的新型產(chǎn)業(yè)，可以利用直接融資市場，通過發(fā)行股票、債券、產(chǎn)業(yè)基金等方式鼓勵創(chuàng)新和化解風險。城鎮(zhèn)化的市場融資模式可以解決投入產(chǎn)出的期限錯配以及引入社會資本分散風險，當務之急是在地方層面建立起與地方政府相適應的多層次金融體系。由于中國存在省市縣鄉(xiāng)四級地方政府，在當前可以先從省級政府層面建立體系，總結經(jīng)驗后再向市級政府層面推進。endprint

以資金價格定價機制為重點

計劃融資模式的一個突出特征是金融市場的單一性，即以銀行為主的間接融資提供了有限的金融產(chǎn)品，這樣就直接導致了目前的“土地財政+地方政府融資平臺”融資模式。在產(chǎn)權明晰的新型城鎮(zhèn)化中，政府、企業(yè)、居民都存在資源變成資本的收益需求、閑置資本保值增值的內(nèi)在需求、資金收入和支出在時間和空間的平衡需求，因此就產(chǎn)生了包括銀行、債券、股票、基金、信托等在內(nèi)的多層次金融市場需求。資金如何在多層次的金融市場中流動呢？這不僅需要消除各個金融市場的人為壁壘和降低資金進出成本，更需要以利率和匯率為代表的資金價格的定價自由化。

目前以鍵盤和鼠標為特征的互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新模式正在給以磚頭和柜臺為特征的傳統(tǒng)金融實體店帶來巨大的沖擊。與銀行收益率約3%一年期定期存款以及資金門檻5萬元起收益率約為5%的理財產(chǎn)品相比，年化收益率高達6%左右、無資金進入門檻并隨時支取的支付寶和余額寶等“寶寶”理財產(chǎn)品自成立以來，造成了居民儲蓄存款的大搬家?？梢?，在新技術沖擊下，銀行免費或者低成本使用資金的時代將一去不復返，在利率市場化下息差空間將逐步減少，并向發(fā)達國家約1%的標準靠攏。與利率比較，匯率改革仍然處于嚴格管制狀態(tài)，巨額貿(mào)易順差、人民幣升值的預期和人民幣結售匯制度導致外匯儲備超過了3萬億美元，而投放的基礎貨幣雖然被央票對沖，但是仍然產(chǎn)生貨幣超發(fā)問題。根據(jù)三元悖論，貨幣政策、固定匯率制度和資本賬戶放開三者不能同時存在，在這種情況下中國以犧牲國內(nèi)貨幣政策為代價保持了匯率穩(wěn)定，根據(jù)弗里德曼的“通貨膨脹充其量只是一種貨幣現(xiàn)象”的觀點，中國實際以流動性泛濫帶來的通貨膨脹為代價，實現(xiàn)了出口的大量增加，進而解決就業(yè)問題。從現(xiàn)實結果來看，中央銀行的“保持幣值穩(wěn)定，以此促進經(jīng)濟發(fā)展”目標變成了“保持充分就業(yè)，以此促進經(jīng)濟發(fā)展”。這種用貨幣政策保就業(yè)、保穩(wěn)定的實踐，在外需疲軟或成本更低的要素競爭下無法持續(xù)，從而導致高企不下的物價水平。

政府在新金融體系中的角色

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)的發(fā)展實際一直是由政府規(guī)劃、建設，并為此建立一套以銀行為主的金融體系，進行融資和投資。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向還需要政府引導嗎？顯然在市場化占主導的新城鎮(zhèn)發(fā)展中，市場根據(jù)每個城鎮(zhèn)自身的比較優(yōu)勢決定其發(fā)展方向，但這并不能否定政府的作用。從金融體系角度來看，主要包括三個方面：一是充分發(fā)揮貨幣政策的正向引導作用。例如對于新城鎮(zhèn)建設參與的金融機構擴大再貸款、再貼現(xiàn)額度，降低存款準備金率，強化政策性金融的作用，可以考慮對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家開發(fā)銀行給予專項資金支持。二是充分發(fā)揮財稅政策對金融機構的引導扶持作用，例如擴大貼息貸款和財政補貼范圍，加大營業(yè)稅和所得稅減免力度，同時財政出資設立支持城鎮(zhèn)化建設的專項風險補償基金。三是修訂相關法律制度，鋪平金融產(chǎn)品創(chuàng)新的道路。例如修改《擔保法》、《物權法》，為農(nóng)村土地、宅基地、林地以及企業(yè)的排污權等權利確權、抵質(zhì)押、流轉創(chuàng)造法律條件；修改《預算法》為市政債券發(fā)行以及地方資本市場建設提供保障，并將收益?zhèn)墓芾砗蛢攤才偶{入地方政府債務和財政預算，統(tǒng)一管理?？傮w來說，“政府搭臺、市場唱戲”的原則明確了政府要把建立并完善相關制度以及創(chuàng)造出公平的競爭環(huán)境作為新型城鎮(zhèn)建設的首要職責。

總之，新型城鎮(zhèn)的健康發(fā)展離不開多元可持續(xù)的資金供給機制，而這種機制既需要混合所有制和公共私營合作制的大膽創(chuàng)新，也需要市場主導、政府引導、社會參與的融資模式的確立，更需要充分發(fā)揮利率自由化和匯率浮動制在金融市場資源配置中的關鍵作用。

（作者單位：包商銀行博士后科研工作站）endprint