馬先標

摘要：近來，商品房扭曲發(fā)展的態(tài)勢仍未徹底扭轉(zhuǎn)。其中，因土地和房產(chǎn)稅制度的不完善，以及“GDP化”政績考核和財權(quán)事權(quán)非對稱結(jié)構(gòu)而共同演繹的土地財政模式，是生產(chǎn)領(lǐng)域商品房價格奇高等問題的要因；土地財政和消費理念的不當(dāng)，又導(dǎo)致在商品房消費領(lǐng)域出現(xiàn)奢侈消費和消費不足；而預(yù)售房制度，則是商品房交易領(lǐng)域衍生消費者權(quán)益受損的負效應(yīng)的要因。針對原因，需分類實施制度改革，以構(gòu)建高效率的商品房新體制，促進商品房持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地財政；消費理念；預(yù)售房制度；保障房體制；城市化；人口遷移；商品房新體制

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）06-0059-07

談及當(dāng)前住房體制改革，諸多人士往往只看到保障房體制這一板塊。實際上，一段時期以來，商品房在生產(chǎn)、交易和消費過程中的低效率的制度安排，導(dǎo)致商品房①發(fā)展扭曲，也凸顯了加快其體制改革的緊迫性和必要性。商品房體制不但是住房體制的重要部分，也是市場經(jīng)濟體制的一個活躍成分。在全面推進改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制基本完善的現(xiàn)階段，完善商品房體制，關(guān)系到商品房能否發(fā)揮其作為國民經(jīng)濟消費點和增長點的效應(yīng)，對實現(xiàn)擴內(nèi)需、保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略意圖，促進宏觀經(jīng)濟穩(wěn)中求進尤為關(guān)鍵。再者，從住房兩板塊結(jié)構(gòu)來看，惟有將商品房體制與保障房體制協(xié)同改革，才能共同促進兩房協(xié)調(diào)的新住房體制的形成?？梢?，商品房體制改革同樣刻不容緩。

本文試從商品房的生產(chǎn)（或建造）、交易（流通或配置）和消費（或購買使用）的過程視角，對商品房發(fā)展中存在的突出問題進行原因排查，進而革除商品房舊體制的弊端，建立促其持續(xù)健康發(fā)展的新體制。從制度的結(jié)構(gòu)來看，體制構(gòu)建也需同時從機構(gòu)（即有形的制度）和無形制度的維度展開分析。下面的解讀統(tǒng)合了這兩個維度。

一、商品房生產(chǎn)領(lǐng)域的突出問題與原因分析

（一）存在高房價等突出問題

房改以來國內(nèi)商品房生產(chǎn)領(lǐng)域存在諸多問題。首先，就商品房建筑自身而言，套型偏大的數(shù)量占比較大，且房價畸高持續(xù)，遠超出絕大部分中低收入群體的消費能力。其次，高層甚至超高層商品房樓盤占比大，高層樓宇之間間距小，甚至存在數(shù)量可觀的“握手型高樓”住區(qū)。再者，有相當(dāng)一些商品房存在質(zhì)量隱患，建筑材料等達不到合同規(guī)定的質(zhì)量指標，甚至產(chǎn)生有毒的放射物，危害居者的身體健康。此外，也存在部分豪華商品性別墅占地面積過大的現(xiàn)象。就住房環(huán)境而言，相當(dāng)比例的商品房周邊缺少必要的綠化，或緊鄰喧囂的道路，使居民終日受到噪聲的干擾；也存在部分商品房周圍生活配套設(shè)施較差的問題，帶來工作生活的不便，但這不是主要矛盾。

在上述商品房生產(chǎn)領(lǐng)域的系列問題中，房價奇高是最為突出的問題。這里面既有商品房開發(fā)者的盲目逐利原因，也與有關(guān)部門的監(jiān)管不力有關(guān)。不過，城市土地制度和房產(chǎn)稅制度的不完善，以及“GDP化”的政績觀和財權(quán)事權(quán)非對稱化結(jié)構(gòu)而共同演繹的土地財政模式，則是引發(fā)商品房價格畸高等突出問題的要因。下面著重就此要因展開剖析。

（二）土地財政模式持續(xù)演繹高房價的原因

相當(dāng)一些觀點片面地強調(diào)，城市化人口遷移是引發(fā)高房價持續(xù)的要因。但是，仔細分析后便可發(fā)現(xiàn)，這種看法難以站得住腳。不錯，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工入城，確實形成對現(xiàn)有商住房的更大需求。但是在需求層面，近年來城市房價持續(xù)高漲、環(huán)境污染嚴重等城市病滋生蔓延，也導(dǎo)致一部分市民流動到鄉(xiāng)村，通過購買小產(chǎn)權(quán)房解決居住困難問題②，大部分農(nóng)民工也在學(xué)到技術(shù)、積累創(chuàng)業(yè)費后返回鄉(xiāng)村。而從供給層面來看，年復(fù)一年的商住房開發(fā)，使城市體系原有的存量房和住房供給規(guī)模越來越大。這表明，商品房供給增加程度大于需求增加度，供過于求的邏輯結(jié)果應(yīng)該是商住房價格走低，怎么會最終釀成商品房價格持續(xù)畸高的格局呢？

顯然，是城市化遷移人口之外的其他要因，主導(dǎo)性地推動了商住房價格持續(xù)飆升，這個要因，就是地方政府的土地財政模式。

1. 土地財政模式的含義。要揭示商品房過度供給下房價仍持續(xù)飆升的原因在于地方政府的土地財政模式，有必要首先交代土地財政模式的含義。這里的土地財政模式有中國式特定含義，指在當(dāng)前城市土地制度國有模式下，地方政府運用公共權(quán)力，低價收購他人的土地使用權(quán)后以高價出售，并一次性地收取土地出讓金，以此牟取暴利，追求扭曲性的財政增長模式，從而制約了土地可持續(xù)發(fā)展、住房健康發(fā)展乃至經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。在很多省市，地方政府靠一次性獲取大量的土地出讓金，累積的第二財政早已超過第一財政。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報告顯示，一些地方土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收，占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上；據(jù)國土部總體監(jiān)測數(shù)據(jù)，全國土地出讓總收入近來逐年高漲，2006年為7 000億元左右，2007年土地出讓收入高達13 000億元③。土地財政課題研究的相關(guān)數(shù)據(jù)則顯示，2007年土地出讓收入占地方一般預(yù)算財力的比重為34.6%，2011年這一比例則上升到44.2%④?？梢院敛豢鋸埖卣f，分稅制后相當(dāng)一些地方政府財政收入之命脈在于土地出讓收入。

2. 滋生土地財政模式的原因。滋生并持續(xù)演繹土地財政的原因，主要歸結(jié)為以下幾方面。其一是非對稱的財權(quán)事權(quán)結(jié)構(gòu)。一個已引起廣泛關(guān)注的現(xiàn)實是，分稅制改革后，部分地方財政收入相對不足，又要承擔(dān)較多的公共服務(wù)和像保障房這樣的區(qū)域性準公共品的提供，故而在一定程度上，促使地方政府將增加財源的目光投向其所實際掌控的土地，由此引發(fā)其征地、儲地和賣地的規(guī)?；袆樱⒃谄渌嚓P(guān)制度不完善的環(huán)境下衍生為扭曲的土地財政增長模式。其二是城市土地制度的不完善。即城市土地國有制下巨大的利益誘惑，使得地方政府更容易用權(quán)力充當(dāng)土地經(jīng)營商，把集體土地或其他用途的土地轉(zhuǎn)換身份加以整合后，進行招拍掛，為獲得“多多益善”的財源，主觀上自然千方百計地抬高土地售價，且主要采用一次性獲得相當(dāng)于幾十年出租費的土地出讓金形式。這使得后屆地方政府領(lǐng)導(dǎo)缺少可持續(xù)資金，只好繼續(xù)粗放型地擴張開發(fā)土地，從而不斷演繹土地開發(fā)失序、土地管理混亂的土地財政扭曲性模式。其三是現(xiàn)有的房產(chǎn)稅制度不完善，也是催生土地財政模式的重要原因，并需給予較詳細的解讀。無疑，房地產(chǎn)包括住房地產(chǎn)（一般意義上狹義的房地產(chǎn)的簡稱）和非住房地產(chǎn)兩大部分，而本文探討的房產(chǎn)稅特指商業(yè)性住房地產(chǎn)這一板塊的稅收，不是整個房地產(chǎn)稅收，與物業(yè)稅也有區(qū)別⑤。國內(nèi)房產(chǎn)稅制度的現(xiàn)況是：在房產(chǎn)稅的征收地域方面，目前僅限于城市、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，而不包括農(nóng)村區(qū)域；就房產(chǎn)稅的征收對象而言，則不包括軍隊、公共管理機構(gòu)自用房產(chǎn)和居民自用的非營業(yè)性房產(chǎn)，當(dāng)然也不包括農(nóng)村房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人；另外，近年來雖已在部分城市開始房產(chǎn)稅試點，但是尚缺乏正式的房產(chǎn)稅法律法規(guī)的指導(dǎo)。⑥endprint

由于房產(chǎn)稅制度的這些不完善之處，直接影響地方政府的財力。首先，由征稅對象過窄而影響地方政府財力。對面積適當(dāng)?shù)木用袷滋鬃宰》棵舛?，是契合國情的房產(chǎn)稅制度安排，早期對居民自用的非營業(yè)性房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅，積極意義正在于此，它有利于保障居民基本的生存和發(fā)展條件。不過，隨著房改推進，住房私產(chǎn)權(quán)化普遍，住房投資功能導(dǎo)致一些居民擁有多套住房，但是，至今絕大部分地方政府⑦并未對這些二套以上住房合規(guī)征稅，勢必減少其財政收入。其次，正式的房產(chǎn)稅法律缺失而影響地方政府財力。體制成熟的國家制定了專門的房產(chǎn)稅法律，促進并保證了依法征收的房產(chǎn)稅（而不是一次性的土地出讓金）成為地方政府財政收入的支柱，如美國房產(chǎn)稅占其地方財政的比例高達50%～80%，加拿大為75%，因而這些國家的地方政府都保有履行公共服務(wù)的充裕財源。而國內(nèi)房產(chǎn)稅法發(fā)展滯后，難以為持續(xù)征收房產(chǎn)稅源提供制度保障和有效動力，由此在相當(dāng)程度上影響了地方政府的財稅收入。很顯然，由征稅對象過窄和房產(chǎn)稅法律缺失等制度缺陷，在影響地方政府財力的同時，就進一步地成為催生并加劇地方政府土地財政依賴的重要因素。其四，“GDP化”的政績觀也是土地財政演繹的原因。至于地方政府通過土地財政，在“土地批租”中獲得數(shù)量可觀的出讓金收入后，卻并未將該類公共性財政收入投向包括保障房在內(nèi)的公共服務(wù)，而是更多地投向征地、儲地和賣地的擴張怪圈中，繼續(xù)樂此不疲地演繹土地財政模式，則與政績考核“GDP化”有關(guān)，為此需優(yōu)化政績考核指標。

綜上所述，財權(quán)事權(quán)非對稱化結(jié)構(gòu)、GDP化的政績考核、城市土地制度和房產(chǎn)稅制度的不完善，在相當(dāng)程度上使得地方政府得以持續(xù)演繹土地財政的增長模式。

3. 土地財政模式推動高房價的機理分析。由以上分析可見，財權(quán)事權(quán)非對稱化結(jié)構(gòu)、GDP化的政績考核、城市土地制度和房產(chǎn)稅制度的不完善等因素，客觀上助推地方政府演繹土地財政的增長模式。那么，土地財政增長模式又是如何主導(dǎo)性地推動高房價持續(xù)演繹的呢？

其演繹機理體現(xiàn)在：其一，以土地出讓金而不是合法的稅收機制增加財政收入，某種程度上勢必縱容地方政府炒地皮，推高地價催生地王，這相應(yīng)地加大了商品房開發(fā)建設(shè)成本，從而在相當(dāng)層面上使得商品房開發(fā)商持續(xù)抬高房價，以轉(zhuǎn)嫁住房開發(fā)成本。其二，不但高地價符合地方政府財政擴張的意愿，由此而伴生的高房價也增加了地方政府的稅收，因而在此邏輯下，部分地方政府就同時偏向于支持高價商品房盲目擴張，這就在較長一段時期呈現(xiàn)出高價商品房持續(xù)增長的扭曲性圖景。

針對上述問題產(chǎn)生的原因，需對癥下藥，通過分類的制度設(shè)計，為克服商住房生產(chǎn)中的弊端開辟道路，給中高收入群體供給質(zhì)量優(yōu)良、環(huán)境良好的商品房。

二、商品房交易方面的突出問題與原因分析

（一）商品房交易方面的突出問題

當(dāng)前在商品房購買交易環(huán)節(jié)，預(yù)售房還占有相當(dāng)比例，在簽訂買賣合同時，不少購房者只能通過圖紙獲得住房套型、公攤面積、建材、立面造型和周邊環(huán)境的信息，而竣工交付后才發(fā)現(xiàn)，經(jīng)常存在住房開發(fā)主體擅自降低套型面積、偷工減料等不健康的經(jīng)營行為，質(zhì)量不過硬問題也凸顯。這就導(dǎo)致實物交付房與書面資料中的住房，在諸多關(guān)鍵指標上存在差別，進而損害消費者財產(chǎn)和消費權(quán)利，并引發(fā)諸多法律糾紛。

此外，在一些住房竣工前，開發(fā)商就逃之夭夭的情況也在大城市時有發(fā)生，致使已預(yù)交購房款的消費者遭受巨大的經(jīng)濟損失，個別靠三代積蓄而交款買房的居民甚至悲痛欲絕。

分析表明，商品房交易方面的突出問題主要歸結(jié)為：購房合同簽訂直至住房交付使用過程中，書面資料中的住房與實物交付住房在面積、套型、質(zhì)量、住房環(huán)境等關(guān)鍵指標信息方面，存在較大誤差，損害購房者權(quán)益。需要揭示導(dǎo)致該突出問題的原因，進而找尋相關(guān)對策。

（二）突出問題的成因

引發(fā)上述突出問題的要因，在很大程度上源于預(yù)售房交易的制度安排。首先，正是因為預(yù)售房交易制度的存在，為一些資金短缺的非住房類企業(yè)不顧自己的開發(fā)實力和開發(fā)經(jīng)驗，盲目進入房地產(chǎn)界，玩“空手套白狼”的商品房經(jīng)營游戲，提供了便利和可乘之機，少部分房企甚至在獲得購房款后逃之夭夭。非但如此，一些資金實力比較雄厚的商品房企業(yè)，在預(yù)售房交易制度下，也偏好用較少資金磁吸大量的預(yù)售房付款，演繹高財務(wù)杠桿式的“準空手套白狼”開發(fā)模式。在此基礎(chǔ)上，預(yù)售房制度的存在，也就進一步地給這些行為不端的開發(fā)企業(yè)演繹書面資料中的住房與實物交付住房在關(guān)鍵指標方面的較大誤差，從而損害購房者權(quán)益，提供了更大的可能性：即在簽訂住房買賣合同前，以圖紙上的高性價比住房套型、公攤面積、建材、立面造型和周邊環(huán)境，打動購房者，而竣工交付后的住房關(guān)鍵指標卻大打折扣，由此損害住房消費者利益，進而引發(fā)諸多糾紛。這都嚴重擾亂了金融經(jīng)濟秩序，影響社會和諧安定，也矮化了部分商住房企業(yè)在公眾中的形象。

當(dāng)然，預(yù)售房制度的交易模式，其本身并非“根歪苗不正”。因為它的初衷是考慮到住房開發(fā)資金投入大，住房從施工到竣工也要經(jīng)歷較長一段時間，資金回收期長，因而，為保證住房能及時售出、減少不必要的積壓，并促進資金良性周轉(zhuǎn)，于是引入預(yù)售房制度交易模式。該模式在發(fā)達國家運轉(zhuǎn)順暢，然而在國內(nèi)卻問題叢生。如何破解這個棘手的問題？需要結(jié)合國情加以分析，然后給出有效對策。文后有關(guān)部分將對此專述。

三、商品房消費方面的突出問題與原因分析

在指出商品房生產(chǎn)和交易層面的突出問題與原因后，下面體察商品房消費方面的相關(guān)問題。

（一）商品房消費方面的兩個突出問題

其一是商住房奢侈性消費。這是一種過度消費住房的不良現(xiàn)象，此方面典型的表現(xiàn)是：一段時期以來，國內(nèi)市民對商住房套型和面積的追求愈來愈奢侈的現(xiàn)象還在相當(dāng)程度上存在，三口之家，動輒購買160平米以上的超大套房，甚至住在占地面積空曠的莊園式別墅內(nèi)。

其二是商住房消費不足，包括被動型和主動型兩種形態(tài)。被動型的商住房消費不足突出的表現(xiàn)形式就是，一些居民住在樓宇間距小的“握手型高樓”中，或住在公共交通不便利的偏遠地段，導(dǎo)致住房消費不足，由于造成這種消費不足的原因在相當(dāng)程度上來自購房居民以外的住房開發(fā)主體，故稱之為被動型住房消費不足。主動型的住房消費不足指的是有經(jīng)濟實力的居民購買區(qū)位不錯的私產(chǎn)權(quán)房后，自己甘愿租房而居，炒買炒賣所擁有的私產(chǎn)權(quán)房，從而成為推動高房價和刺激土地財政的一個推手。endprint

（二）引發(fā)兩個突出問題的原因

奢侈性住房消費之所以沒有得到遏制，與土地財政模式緊密相關(guān)。道理很簡單，土地財政模式下，居民住房消費量越大，地方政府在該領(lǐng)域的稅收收入就越多，所以，部分地方政府可能明知過度消費住房對資源能源環(huán)境形成過度透支，但在追求更多的財政收入動機的驅(qū)使下，沒有從低碳消費、綠色生活的理念方面引導(dǎo)居民。至于商住房企業(yè)，由于利潤最大化是其經(jīng)營的根本動力，自然就對供給中低價位、中小套型的普通住房不感興趣，而偏好供給超大套的住房，更談不上承擔(dān)引導(dǎo)居民適度消費住房的責(zé)任了。當(dāng)然，就引導(dǎo)居民適度消費住房的責(zé)任而言，公共機構(gòu)確實應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，而不應(yīng)把責(zé)任更多地歸咎到商業(yè)性企業(yè)體系。

商住房消費不足的原因，也與土地財政模式緊密相關(guān)。在土地財政模式下，商住房開發(fā)商迫于高地價，為降低單位面積住房成本，自然傾向于開發(fā)樓宇間距小的“握手型高樓”，或選擇地價低廉的偏遠郊區(qū)開發(fā)住宅，這就造成部分收入并不充裕的中低收入階層只好委身于此類居住空間，成為商品房被動型消費不足者。有經(jīng)濟實力的居民購房后，之所以不住在所購的私產(chǎn)權(quán)房內(nèi)，而甘愿租住，很大程度上是堅信地方政府的土地財政模式長存難破，由此必然導(dǎo)致房價永升或“樓市博傻”，從而選擇炒買炒賣自己的產(chǎn)權(quán)房，以求快富暴富，最終成為商品房主動型消費不足者。由此可見，滋生兩種消費不足的原因，相當(dāng)程度上均源于土地財政模式。

四、高效率的商品房新體制的構(gòu)建

針對上述商品房在生產(chǎn)、交易和消費環(huán)節(jié)所存在的突出問題，需要分類構(gòu)建高效率的商品房新體制，加以規(guī)避或破解。這里先從消費層面的制度改革談起，然后闡述生產(chǎn)和交易層面的相關(guān)命題。

（一）商品房消費層面的制度改革

前已指出，由于城市土地制度、房產(chǎn)稅制度、非對稱的財權(quán)事權(quán)結(jié)構(gòu)和政績考核GDP化所演繹的土地財政模式，是導(dǎo)致商品房消費領(lǐng)域存在消費不足和奢侈消費的要因。所以，促進土地財政轉(zhuǎn)型是消除住房消費領(lǐng)域突出問題的根本和關(guān)鍵。當(dāng)然，治理商品房消費領(lǐng)域的突出問題，也需倡導(dǎo)健康的住房消費理念。循此理路，需進行如下方面的改革：

1. 房產(chǎn)稅制度改革促進土地財政轉(zhuǎn)型。盡管在短期，房產(chǎn)稅征收的改革也有抑制高房價、對沖住房體系過度泡沫的功能。但是，綜合地體察，未來房產(chǎn)稅制度建設(shè)的主旨是要促進地方政府依法合規(guī)地增加財政收入，也即其基本功能是為地方政府開辟穩(wěn)定的稅源⑧以履行其所應(yīng)擔(dān)負的公共服務(wù)職能，從而有效遏制1994年分稅制后，地方政府財力略顯不足而引發(fā)財權(quán)事權(quán)非對稱化，進而演繹土地財政模式的傾向。

促進土地財政模式轉(zhuǎn)型，在房產(chǎn)稅制度改革層面則體現(xiàn)為：其一，對二套房和超過基本生活水準的住房征收房產(chǎn)稅。其二，增加保有環(huán)節(jié)減少交易環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅；其三，如對部分土地收取出讓金，可改變一次性收取的老套路，比如參照香港經(jīng)驗，按年收取土地出讓金，另外，還應(yīng)對土地出讓金的使用期限和用途予以專項規(guī)定；如本屆政府只使用一定比例，留部分出讓金給后屆政府使用。其四，需將出讓金納入法制化的預(yù)算財政軌道，并規(guī)定主要投向公共性項目。上述這些改革，有利于促進并保證地方政府在轉(zhuǎn)變職能、構(gòu)建公共服務(wù)型政府的過程中，仍能持續(xù)獲得穩(wěn)定充裕的財政收入，夯實更好地擔(dān)負履行公共服務(wù)的財力之基，客觀上規(guī)避其因財力不足而演繹土地財政模式的傾向。如此，就為地方政府自覺地治理奢侈性住房消費和住房消費不足提供了制度動力。需要強調(diào)，將土地出讓金納入法制化的預(yù)算財政軌道，避免其成為“預(yù)算外之外”⑨的資金，是促進當(dāng)前地方政府預(yù)算外財政收入規(guī)范化發(fā)展的一個關(guān)鍵著力點。

2. 城市土地制度改革促進土地財政轉(zhuǎn)型。促進土地財政轉(zhuǎn)型，在城市土地制度改革層面體現(xiàn)為：城市土地制度可采取綜合產(chǎn)權(quán)模式，即在保留充裕的國有城市土地，用于滿足所有的公共或準公共服務(wù)用地之基礎(chǔ)上，規(guī)劃出部分私有用途的城市土地，賦予該部分土地合理期限的使用權(quán)，按經(jīng)濟規(guī)律面向市民供給，實行商業(yè)化運作。

按經(jīng)濟規(guī)律，對城市部分土地的使用權(quán)進行面向市民的商業(yè)化運作，其改革理由至少來自三方面：（1）改革開放后，既然農(nóng)村土地實行了承包制，農(nóng)民也有了自己的宅基地，那么于城市體系而言，在保留充裕的國有城市土地以滿足和保障公共或準公共服務(wù)的用地需求后，對城市部分土地的使用權(quán)進行面向市民的商業(yè)化運作，也在情理之中。（2）有利于改善居民住房條件、減輕政府負擔(dān)，還利于城市化健康發(fā)展。農(nóng)民收入長期低于城市居民，為何農(nóng)村的居住問題不突出，農(nóng)民大多住得比較寬敞？一個要因即在于，農(nóng)民可用自己的宅基地低成本建房。既然如此，按經(jīng)濟規(guī)律出讓城市部分土地的使用權(quán)給市民，一方面，有利于調(diào)動市民解決自身居住問題的積極性，給政府減輕負擔(dān)，另一方面也利于更多的市民享有更舒適寬敞的居住空間，彰顯城市讓生活更美好的理念，并對將要入城的農(nóng)村富余人口形成城市化的積極引力，規(guī)避當(dāng)前“小產(chǎn)權(quán)房”方式的逆城市化居住潮，從而有利于城市化持續(xù)健康發(fā)展。（3）綜合產(chǎn)權(quán)模式改革，也在相當(dāng)層面上與中央高層領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)的政策設(shè)想相吻合。例如，鄧小平同志在一次房改初期的兩次談話中，均對允許城市居民私人建房的問題給予高度關(guān)注和肯定⑩，而自建房的前提條件是要獲得宅基地。因而，制定合適的政策，按經(jīng)濟規(guī)律促進部分市民獲得份額適當(dāng)?shù)某鞘型恋厥褂脵?quán)，可促其自建房而解決自身的居住問題。

如此看來，城市土地綜合產(chǎn)權(quán)改革既有充分的根據(jù)，其政策效果顯然也是一石多鳥。道理很簡單，保留充裕的國有城市土地，滿足并保證了所有的公共或準公共服務(wù)用地需求，不拖公共服務(wù)體系建構(gòu)的后腿。在此基礎(chǔ)上，實行面向市民的部分城市土地使用權(quán)商業(yè)化的改革，使得部分有條件的市民獲得市地使用權(quán)自建房，這就對那些住房質(zhì)量、住房區(qū)位不佳的高價商品房的扭曲增長，乃至這種增長背后的土地財政模式的原動力，施加了源源不斷的有力的、積極的制度約束力，還可減輕政府負擔(dān)并利于城市化發(fā)展。當(dāng)然，關(guān)于該項改革的具體細則和配套政策，還需深入探討后做審慎縝密的規(guī)劃。endprint

3. 優(yōu)化政績考核指標以擺脫土地財政模式。前面已從城市土地制度、房產(chǎn)稅制度等方面，進行有利于央地政府財權(quán)事權(quán)結(jié)構(gòu)對稱化的改革設(shè)計，這使得地方政府在轉(zhuǎn)變職能、構(gòu)建公共服務(wù)型政府過程中，仍能保有充裕的財源，進而促其擺脫對土地財政增長模式的過度依賴。然而，值得警思的是，地方政府有充裕的財力基礎(chǔ)后，就一定能遠離土地財政的游戲了嗎？答案不完全肯定。部分地方政府官員在多多益善的財政理念誘惑下，仍會違規(guī)逆行，對此，除了需要依法依規(guī)予以治理，中央政府需要優(yōu)化政績考核指標，明確地方政府在公共服務(wù)、宏觀調(diào)控方面的主導(dǎo)職責(zé)，徹底打破政績考核“GDP化”的怪圈，從而推動其徹底擺脫對土地財政的依賴心理。

4. 財權(quán)事權(quán)對稱化改革以擺脫土地財政模式。不難看出，上述在房產(chǎn)稅和城市土地兩個關(guān)鍵領(lǐng)域進行的改革，諸多內(nèi)容是沿著促進央地政府在新形勢下財權(quán)事權(quán)對稱化這個中介環(huán)節(jié)，從而推動地方政府?dāng)[脫土地財政增長模式展開的。例如，制定完善的房產(chǎn)稅法，賦予地方政府依法征收房產(chǎn)稅，而獲得與其承擔(dān)的事權(quán)相對稱的持續(xù)穩(wěn)定的充裕財源；以及規(guī)定房產(chǎn)稅收入用于公共服務(wù)，從而有利于促進并維護財權(quán)事權(quán)對稱化格局。當(dāng)然，中央政府優(yōu)化政績考核指標的過程，也是一個明確地方政府公共服務(wù)職責(zé)，打破政績考核“GDP化”的怪圈，而為央地財權(quán)事權(quán)對稱化創(chuàng)造條件的過程。就此而言，財權(quán)事權(quán)對稱化以推動地方政府?dāng)[脫土地財政的相關(guān)改革原則，基本內(nèi)置于房產(chǎn)稅、城市土地和政績考核指標這三個層面的改革體系中。{11}無疑，促進財權(quán)事權(quán)對稱化的改革，客觀上為地方政府走出土地財政增長模式創(chuàng)造了條件。

歸結(jié)起來，上述在房產(chǎn)稅、城市土地、政績考核指標以及財權(quán)事權(quán)對稱化領(lǐng)域進行的制度改革，從根本上促進地方政府?dāng)[脫對土地財政模式的過度依賴，相應(yīng)地，可有效克服商品房消費領(lǐng)域的兩大突出問題，并附有促進城市化健康發(fā)展和減輕政府負擔(dān)等積極效應(yīng)。

5. 倡導(dǎo)健康的住房消費理念。這主要集中在對奢侈性住房消費的引導(dǎo)上。制度理論認為，理念是廣義的制度安排，并且有更深層持久的動力，因而，對奢侈性住房消費加以引導(dǎo)，倡導(dǎo)健康的商品房消費理念，也是一種廣義的制度改革。前已指出，正是土地財政增長模式，使得部分地方政府一邊倒地撲在高地價和大套型高價商品房的財力擴增途中，明知這種過度消費給資源能源趨緊和生態(tài)危機加劇的國土安全帶來壓力，卻疏于引導(dǎo)。這凸顯了倡導(dǎo)健康的住房消費理念的緊迫性和必要性。世界范圍內(nèi)來看，一些國家追求并宣揚奢侈性消費住房的做法，肯定不值得效仿，而有些國家通過財稅政策遏制過度消費住房的經(jīng)驗，則往往被我們忽視。如歐美國家對住房購買和消費實施累進稅，這都是遏制過度住房消費的良策范例。這啟示我們：需要引導(dǎo)中等以上收入群體，按自己財力購買面積套型適度的商品房，而不過度奢侈地消費。

有觀點認為，我國“人地矛盾”似乎還沒有緊張到必須勒緊住房消費的“褲腰帶”，以致對中等以上收入群體在居住空間上給予強約束的程度；另外，隨著國家經(jīng)濟實力提高，似乎也應(yīng)允許中等以上收入群體追求更好更多的居住空間。然而，一個顯而易見的邏輯是，居住面積超大、套數(shù)越多越好的住房消費模式，無疑會消耗更多的鋼材、水泥、砂石、木材、水電等資源能源，這與世界資源能源總體約束的時代大背景、中國人均資源能源更趨緊的國情和“兩型社會”的戰(zhàn)略訴求，都是相違背的。因而，要從世情國情的現(xiàn)實出發(fā)，倡導(dǎo)國內(nèi)市民適度寬松的商品房消費理念，而不可走極端。

的確，“節(jié)儉的悖論”曾經(jīng)成為過度消費的理論依據(jù)，大意是多消費能促進經(jīng)濟活躍和繁榮。但是，這個經(jīng)濟原理所適用的條件是那個資源相對寬松、世界人口較少的時代，現(xiàn)在，整個世界和中國的環(huán)境條件都變了，原來具有真理性的信條就不能再被恪守，否則，必然走向謬誤。由此可見，節(jié)約資源、保護環(huán)境，綠色生產(chǎn)、低碳生活，應(yīng)成為全球居民的共同責(zé)任和共同生活理念。反映在住房消費領(lǐng)域，就是要形成健康的住房消費理念并加以踐行，發(fā)達國家如此，中國更應(yīng)如此。

（二）商品房生產(chǎn)層面的制度改革

正如前所述，商品房價格持續(xù)畸高，且高層化、大套型化，這種扭曲的發(fā)展格局，既有商品房開發(fā)商的盲目性和管理機構(gòu)的監(jiān)管不力，但更為關(guān)鍵的原因是：源于財權(quán)事權(quán)非對稱化結(jié)構(gòu)、GDP化的政績考核、城市土地制度和房產(chǎn)稅制度的不完善導(dǎo)致的土地財政增長模式。要有效治理商品房生產(chǎn)領(lǐng)域的負效應(yīng)，同樣需要促進土地財政轉(zhuǎn)型的相關(guān)改革，此外，也要規(guī)劃超高商住樓和多層低層商住樓的適度比例。

1. 土地財政模式的轉(zhuǎn)型改革。本文在消費層面的制度改革中，已就扭轉(zhuǎn)土地財政模式的改革進行闡述，這些改革邏輯也適用于治理商住房生產(chǎn)層面的負效應(yīng)。即在促進地方政府?dāng)[脫對土地財政模式的依賴后，就從很大程度上動搖高地價高房價的怪圈持續(xù)演繹之基礎(chǔ)，并有利于推動商品房開發(fā)主體在合理的地價下建設(shè)供給房價合理、套型合理、層數(shù)合理和環(huán)境良好的商品房，最終治理商品房生產(chǎn)領(lǐng)域高房價持續(xù)飆升等問題。

此外，還需推動政府和土地經(jīng)營公司，在土地領(lǐng)域形成政企職責(zé)分開的良好格局。具體地講，政府主要依法對土地征稅，而由專業(yè)化的土地公司直接經(jīng)營土地；也可保留一些國有土地經(jīng)營公司，但要依法規(guī)定其直接經(jīng)營土地獲得的收入大部分用于保障房建設(shè)和其他公共性項目。如此，也就在包括土地行政管理和商業(yè)經(jīng)營的整體范疇，既穩(wěn)固了地方政府的財稅收入，促進財權(quán)事權(quán)對稱化而利于其擺脫土地財政模式，也有利于土地和商品房經(jīng)營開發(fā)規(guī)范化，促進地價和房價合理化。

2. 規(guī)劃超高層商住樓與多層低層商住樓的適度比例。圍繞如何促進地方政府?dāng)[脫土地財政模式的相關(guān)改革，雖然有利于推動商品房開發(fā)主體建設(shè)供給價位合理、套型合理、層數(shù)合理和環(huán)境良好的商品房。但是，多多益善的利潤理念，同樣可能使商品房開發(fā)企業(yè)選擇住房超高層化、“握手型”等扭曲的開發(fā)模式。因而，需要在商住房的層數(shù)結(jié)構(gòu)和比例上進行科學(xué)合理的規(guī)劃引導(dǎo)，并通過政策乃至法規(guī)加以約束。毋容置疑，中高收入群體的商住房品質(zhì)是由一定的指標體現(xiàn)的：既然以高于保障房的價格購買商住房，就應(yīng)當(dāng)在商住樓的容積率、建筑密度上有所體現(xiàn)。美國中高收入居民的商住房多為低層住宅{12}，密度也適中，中國雖然不可能在指標上完全達到美國式的高標準，但也不至于花大價錢，住在近乎握手的超高層樓群中。一些到過國外的人士，常常羨慕那里的居民擁有低密度的、低層的分布在田園中的住房，隨著國內(nèi)住房企業(yè)開發(fā)建設(shè)水平的不斷提高，這種羨慕及由此而衍生的高質(zhì)量居住愿望，可能會逐步成為現(xiàn)實。endprint

認為國內(nèi)城市土地緊張，商品房只能超高層化的觀點，是偏頗的。正如有關(guān)專家的分析，國內(nèi)城市土地面積足以支持合理的多層、底層化住房建設(shè)模式?！俺淦淞堪慈司》?00平方米計算，大陸13.4億人口也不過1 340億平方米，折合13.4萬平方公里（如果按每棟房子蓋6層，就得再除以6，而樓與樓之間的間隔大約幾倍于樓房的地基面積，兩下相抵，仍然是13.4萬平方公里），相當(dāng)于我國大陸陸地總面積的1.39%?！眥13}從該分析中容易看出，按每棟房子6層計算，即便每人獲得100平米的寬敞的居住面積，建房總占地面積也只有國土總面積的1.39%。當(dāng)然，獨戶型的私產(chǎn)權(quán)房發(fā)展，可能會在個別超特大城市造成土地供應(yīng)緊張，對此，可通過鼓勵多戶集資，共享所購買的建房用地，合作建多層私產(chǎn)權(quán)高品位住宅，以提高容積率而減緩城市土地緊張。

（三）商品房交易層面的制度改革

前面的分析已表明，商品房交易領(lǐng)域出現(xiàn)諸多負效應(yīng)的要因在于預(yù)售房制度，因而似乎需要取消預(yù)售房制度。然而，理論與現(xiàn)實表明，不能簡單化地對待預(yù)售房制度的存廢問題，而是需結(jié)合實際情況，具體問題具體分析。

1. 現(xiàn)房或準現(xiàn)房銷售制度契合當(dāng)前國情。無疑，由于當(dāng)前住房立法尚顯滯后，政府職能和機構(gòu)建設(shè)的不完善之處也還不同程度地存在著，另外，法律執(zhí)行力也尚在增強的過程中。因而，階段性取消預(yù)售房制度安排，代之以階段性的現(xiàn)房或準現(xiàn)房銷售制度，是契合國情并可行的。階段性取消預(yù)售房制度安排，代之以階段性的現(xiàn)房或準現(xiàn)房銷售制度，不但契合國情，并且這個政策的實施基本不存在風(fēng)險。正如專家所指出的，“從當(dāng)前諸多地區(qū)存量商品房已較大的基礎(chǔ)條件來看，取消預(yù)售房制度，實行現(xiàn)房銷售的時機和條件已成熟。中短期來看，不會因取消預(yù)售房制度而導(dǎo)致商住房供給短缺的局面?！眥14}值得欣慰的是，近年來，現(xiàn)房或準現(xiàn)房銷售的廣告，已在部分大中城市顯現(xiàn)，并有大規(guī)模化的傾向，這也就從實踐維度印證了現(xiàn)房或準現(xiàn)房銷售制度，的確是契合當(dāng)前國情的。

2. 某些條件下可保留預(yù)售房制度安排。上述的分析表明，當(dāng)前需要階段性取消預(yù)售房制度安排，對某些法制建設(shè)滯后、信用不發(fā)達的國內(nèi)地區(qū)，階段性取消預(yù)售房的制度安排，就更為必要而緊迫。不過，在當(dāng)前一段時期，如果某些信用體系建設(shè)較好、政府治理體系較為完善的省市，堅持認為在該區(qū)域保留預(yù)售房制度，則需要媒體、公眾輿論、法律部門和行政監(jiān)管部門進行立體化監(jiān)督，并加大失信懲戒的力度，讓失信企業(yè)和個人深切地感受到失信所承擔(dān)的成本是巨大的；另一方面，住房開發(fā)行業(yè)管理部門應(yīng)制定更嚴格的住房開發(fā)企業(yè)資金門檻，將資金不足的開發(fā)商拒之于門外；最后，如政府機關(guān)、高校等作為法律主體，承擔(dān)住房建設(shè)質(zhì)量的責(zé)任，在利益相關(guān)主體各方簽有書面合同的前提下，可保留預(yù)售房制度。顯然，在國家信用體系和法律執(zhí)行力強大有效的遠期，預(yù)售房制度也就自然可普遍地實施了。

五、結(jié)語

上述關(guān)于商品房體制的系列改革，有利于在國內(nèi)催生培育大批有國際競爭力的商住房開發(fā)商?；仡櫡扛臍v程，1994年住房產(chǎn)業(yè)化的理念曾得到政府的體認，其時有許多開發(fā)商也雄心勃勃地期待鑄造商品房精品工程，成長為有國際競爭力的商品房大企業(yè)，但是在后來，不少開發(fā)商在壯志難酬的同時，還被視為“高房價推手”，地方政府也因走扭曲式的財政增長道路而飽受微詞。通過城市土地制度改革、房產(chǎn)稅改革、財權(quán)事權(quán)對稱化改革和政績考核指標優(yōu)化，乃至消費理念的引導(dǎo)，這一系列的政策調(diào)整和制度轉(zhuǎn)型，既理順了政府與房企的關(guān)系，也促進了商住房的理性繁榮和健康發(fā)展，特別是將催生一批有國際競爭力的品牌化強大房企，進而實現(xiàn)中高收入群體合理的住房需求與健康的高水平住房生產(chǎn)力之間的有效對接。

依此理路和軌道，一個契合國情、促進商品房持續(xù)健康發(fā)展的高效率的商品房新體制，將展現(xiàn)在我們面前。它與契合國情的保障房新體制一起，為構(gòu)建“兩房協(xié)調(diào)的新住房體制”，并促進整個住房體系科學(xué)發(fā)展而開辟道路。

注釋：

①這里的商品房，是私有的商業(yè)性住房的簡稱，不包括私有性的寫字樓、商場、工業(yè)廠房、倉庫等非住宅房屋。嚴格意義上， commercial housing 應(yīng)被譯為商住房，但是國內(nèi)社會公眾已習(xí)慣用“商品房”指代居住領(lǐng)域的商住房，故而，本文在分析闡述時也因襲業(yè)已形成的慣例，體認兩者之間在諸多情境下的互指關(guān)系。另外需要交代，本文探討的商品房或商住房，主要針對城市體系相關(guān)范疇，在必要的敘述中，才涉及到農(nóng)村住房，并與之做比較分析。

② 非官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國小產(chǎn)權(quán)房面積達60億平方米，占村鎮(zhèn)住房總量的20%。導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房涌現(xiàn)的原因是多方面的，既有土地制度方面的因素，也有征地補償不合理的因素，但是因大中城市房價長期高居不下，遠遠超出居民購房能力也有很大關(guān)系，因而，在城市政府保障房供給體系尚不完善的背景下，部分小產(chǎn)權(quán)房解決了部分城市居民的居住問題，有利于促進城市化健康發(fā)展，也在某種程度上減輕了城市政府的民生財負壓力，因而，不能說小產(chǎn)權(quán)房都違法，今后處理小產(chǎn)權(quán)房問題，也要分類對待，特別是要通過分類解決該問題，化弊為利，或興利除弊。參見蔡繼明《小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)有條件“轉(zhuǎn)正”》 ；《專家談土地制度改革探索之二：小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)分類對待》，中國經(jīng)濟網(wǎng)，2013年9月11日：http：//www.ce.cn/cysc/fdc/fc/201309/11/t20130911_1465767.shtml。

③http：//www.ce.cn/cysc/fdc/fc/200909/22/t20090922_

19704851.shtml。

④王朝才，等：《從源頭規(guī)范地方政府土地出讓行為》，《經(jīng)濟參考報》，2013年7月31日。

⑤物業(yè)這一術(shù)語源自香港業(yè)界，是指已經(jīng)建成投入使用的房屋及其配套的設(shè)備、設(shè)施、場地（含綠地）。通俗地講，就是進入交付使用試用階段的房地產(chǎn)，不包括建設(shè)開發(fā)階段的房地產(chǎn)形態(tài)。因而，本文探討的針對商業(yè)性住房的狹義的房產(chǎn)稅，就有別于廣義的房產(chǎn)稅了。參見包宗華《住宅與房地產(chǎn)》，中國建筑工業(yè)出版社，2002年版，314頁。endprint

⑥重慶和上海針對個人房產(chǎn)開征房產(chǎn)稅，是根據(jù)國務(wù)院第136次會議精神，屬于征收試點，要在全國范圍內(nèi)開征房產(chǎn)稅，需要制定行政法規(guī)和加強專門的房產(chǎn)稅立法工作。黨的十八屆三中全會已強調(diào)，要“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”的政策主張。參見：《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，人民出版社，2013年11月第1版，第38頁。

⑦當(dāng)前的狀況是，2011年初滬渝房產(chǎn)稅試點時，針對其市民新增的二套以上住房征稅，存量房則免征房產(chǎn)稅，后來兩湖版開始增加對存量二套房的征稅試點。但是，直至近期，全國范圍內(nèi)的城市房產(chǎn)稅還未普遍征納，且缺少一套經(jīng)過充分論證科學(xué)有效的征稅規(guī)則；另外，該稅種普及化所面臨的重要技術(shù)支撐不足，如全國個人住房信息系統(tǒng)未系統(tǒng)構(gòu)建，管理體系在逐步完善過程中。所以，我們說，絕大部分地方政府沒有實施對市民二套房的征稅。分別參見：http：//www.sh.xinhuanet.com/2014-01/28/c_133080971.htm；http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2012-08/21/c_123608433.htm；http：//www.ha.xinhuanet.com/house/2014-02/04/c_119210790.htm。

⑧參見尹伯成、尹晨：《論房產(chǎn)稅的基本功能》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2013年第9期。作者在文中指出，房產(chǎn)稅具有多種功能，為政府開辟穩(wěn)定稅源是基本功能，而抑制樓市投資、投機、調(diào)節(jié)貧富差距、引導(dǎo)居民合理消費住房，節(jié)約土地資源等，都是從這個基本功能中派生出來的功能。

⑨關(guān)于“預(yù)算外之外”收入的治理策略，可參考朱光磊《當(dāng)代中國政府過程》，天津人民出版社，2008年版，231-234頁。

⑩1978年9月，中央召開的城市住宅建設(shè)會議傳達了鄧小平同志的重要談話，其精神是：解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款。把個人手中的錢動員出來，國家解決材料。建筑業(yè)是可以為國家增加收入、增加積累的一個重要產(chǎn)業(yè)部門。在長期規(guī)劃中，必須把建筑業(yè)放在重要位置。1980年4月2日，鄧小平同志就住宅問題再次發(fā)表重要講話，他指出：“城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房價調(diào)整房租，使人們考慮到買房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人們就不買房子了。繁華的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地區(qū)和不方便地區(qū)的房子，城區(qū)和郊區(qū)的房子，租金應(yīng)該有所不同。將來房租提高了，對低工資的職工要給予補貼。這些政策要聯(lián)系起來考慮。建房還可以鼓勵公私合營或民建公助，也可以私人自己想辦法?！?/p>

{11}參見郝大江：《基于要素適宜度視角的區(qū)域經(jīng)濟增長機制研究》，載《財經(jīng)研究》2011年第2期。

{12}包宗華：《發(fā)達國家住房管理制度》，時事出版社2001年版，第199-201頁。

{13}周溯源：《住的問題》，載《學(xué)習(xí)時報》，2011年9月12日。

{14}程恩富：《新“房改”的未來方向》，載《人民論壇》2011年第9期。

責(zé)任編輯、校對：艾 嵐

Abstract： Recently， the commodity house has yet to reverse the trend of development. Among them， because of land and real estate tax system is not perfect， and the examinational powers and responsibilities of "GDP" asymmetric structure and the pattern of land finance together， is the production area of commercial housing price is high in； Improper land finance and the concept of consumption， and prompted a luxury consumption and consumption in the field of commercial housing consumption is insufficient； And open to booking a room system， it is commercial housing transactions derived by the negative effects of consumers' rights and interests is damaged. Carry out system reform in view of the reason， should be classified， in order to build efficient new system of commercial housing， promote the sustained and healthy development of commercial housing.

Key words： land finance， consumption concept， open to booking a room system， the affordable housing system， urbanization， population migration， new commercial housing systemendprint