樊曉燕

摘 要：“三同時”是指，“建設項目中防治污染的設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用”?！叭瑫r”管理制度是中國的強制性環(huán)境管理制度之一，是加強建設項目環(huán)境管理的重要手段。執(zhí)行“三同時”制度可以有效防止產生新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。但是在現實生活中 ，“三同時”制度往往得不到全面有效的貫徹實施，建設項目環(huán)?！叭瑫r”管理中仍存在很多不適應的地方和亟待解決的問題，需要不斷與各級環(huán)境監(jiān)理部門和執(zhí)法部門共同探討解決之路。

關鍵詞：三同時；環(huán)境監(jiān)理；問題；對策

中圖分類號：F294 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）26-0271-02

一、存在的問題以及原因

1.地方保護主義作祟

當前，中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，資源環(huán)境約束條件日益趨緊，一些地區(qū)環(huán)評監(jiān)管不力、監(jiān)管不到位、責任不明確、把關不嚴，使一些不符合國家環(huán)保規(guī)定的建設項目盲目上馬，環(huán)?！叭瑫r”制度不落實，環(huán)評機構弄虛作假，不當的經濟開發(fā)活動帶來了嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，甚至引發(fā)群體性事件。一些地區(qū)環(huán)評管理中重事前審批、輕事中事后監(jiān)管，一些建設項目未批先建、擅自變更、未驗先投、久試不驗等環(huán)境違法行為突出，嚴重損害了環(huán)評制度的嚴肅性、權威性和有效性。

2.環(huán)境法律不完善

中國對建設項目實行分級審批、管理制度、國家、省、市、縣級環(huán)境保護行政主管部門根據相關法規(guī)規(guī)定負責相對應的和規(guī)模的建設項目和環(huán)境審批、“三同時”制度執(zhí)行情況的現場檢車和環(huán)境設施的試運行、竣工驗收工作。對國家、省負責審批的建設項目、地方環(huán)保行政部門看得見但管不著，管得著的上級環(huán)保行政部門卻看不見，使得一些建設項目沒有落實環(huán)保“三同時”制度。

3.隨意性建設

建設項目的環(huán)保“三同時”制度不落實，“三同時”落實不到位，未經批準建設內容擅自發(fā)生重大變動等違法違規(guī)現象仍比較突出，這是建設項目普遍存在的問題，并且都是比較嚴重的問題。如有些項目的建設單位對工程設計、施工的內容有很大的盲目性和隨意性，想怎么建就怎么建，今天這樣改，明天那樣變，說改就改，說變就變，既沒有法律觀念，更缺乏環(huán)保意識。

4.法制觀念淡薄

有的建設項目業(yè)主不能認真落實環(huán)評和批復文件提出的施工期污染防治要求和項目的“三同時”環(huán)保配套設施的要求，在工程設計上與環(huán)評及批復的相符性就存在不少問題，實際建設情況肯定就更差；一些業(yè)主“重生產、輕環(huán)?！?，“先生產，后環(huán)保”，由于不重視落實施工期的環(huán)保措施，對環(huán)評要求的“三同時”環(huán)保配套設施建設往往“短斤少兩”。

5.業(yè)主素質較低

有些項目一直到生產線建成快要申請試生產核查了，業(yè)主才去看環(huán)評文件，結果發(fā)現沒有按照環(huán)評的要求完成各項環(huán)保配套設施。比如，有的沒有建事故池，有的沒有安裝在線檢測裝置，有的煤礦沒有建設矸石場，有的沒有建成環(huán)評要求的棚、庫，還有衛(wèi)生防護距離內的搬遷等。于是就想辦法趕快“補救”，或者去找某個環(huán)保工程公司趕快搞一套設施，不管效率如何先應付過關；或者給環(huán)保管理部門說好話，下保證，承諾盡快完成環(huán)保配套工程。

6.存在僥幸心理

有的項目要進行試生產核查時，明明存在著許多問題，業(yè)主不是積極地去整改，完成“三同時”配套設施建設，而是找種種理由、想各種辦法企圖蒙混過去，正是因為這樣的情況在建設項目實施過程中比較普遍，所以陜西省人大才通過《陜西省實施<中華人民共和國環(huán)境影響評價法>辦法》要求對施工周期長、生態(tài)環(huán)境影響大的水利、交通、電力、化工、礦產資源開發(fā)等建設項目進行環(huán)境監(jiān)理，需要環(huán)境監(jiān)理在項目建設過程中能夠發(fā)揮作用。

7.管理制度不健全

由于環(huán)保系統(tǒng)內部管理體制不健全、環(huán)境管理與環(huán)境督查銜接機制不完善，造成審批、監(jiān)察、驗收相脫節(jié)。有的地方建設項目經環(huán)保審批部門同意建設后，環(huán)境監(jiān)察部門跟蹤“三同時”執(zhí)行情況，環(huán)保審批部門負責試用和竣工驗收；有的地方建設項目經環(huán)保審批部門同意建設后，環(huán)境監(jiān)督察部門跟蹤“三同時”執(zhí)行情況、試運行、環(huán)保審批部門負責竣工驗收；有的地方環(huán)保審批部門只負責項目審批，環(huán)境監(jiān)察部門負責跟蹤“三同時”執(zhí)行情況、試運行和竣工驗收；一干存在移交時間差和互助溝通不到位等問題，一定程度上影響了建設項目環(huán)?！叭瑫r”的執(zhí)行，甚至出現環(huán)境監(jiān)督官工作“真空”現象。

8.環(huán)境法制觀念淡薄

建設單位環(huán)境法制觀念淡薄，主要體現在，一是沒有嚴格按照環(huán)評報告和環(huán)保部門審批意見落實環(huán)保投資、能省則省。二是在主題工程的建設內容、規(guī)模、采用的設備和工藝發(fā)生較大變化時，沒有重新進行環(huán)評。三是在主體工程建設是雖然同步建設了部分環(huán)保設施，但環(huán)保投入和設施建設與環(huán)評和環(huán)評批復要求相距甚遠。四是在污染防治設施不到位的情況下，擅自投入生產，造成事實。然后邊生產邊整改，新污染資源成了老資源。五是試生產嚴重超過期限，仍不主動申請驗收，造成久拖不驗，長期試生產。

9.監(jiān)察力量薄弱

環(huán)境監(jiān)察工作任務繁重，環(huán)境監(jiān)察部門的工作除了污染源日常監(jiān)管外，還承擔著污染減排、建設項目“三同時”管理、環(huán)境信訪、環(huán)境應急管理、環(huán)境安全等工作、監(jiān)督隊伍人員、編制嚴重不足、環(huán)保隊伍還是20世紀90年代的人員編制數量，卻承擔著是21世紀的環(huán)保管理任務，經費不足，甚至捉襟見肘，人員不足，終日里疲于應付已成常態(tài)。

二、環(huán)境監(jiān)理“三同時”制度“瓶頸”因素的解決辦法

1.高度重視環(huán)境監(jiān)理“三同時”制度

我們要高度重視建設項目的施工期的環(huán)境監(jiān)理，因為業(yè)主（建設單位）對環(huán)境保護的法律法規(guī)，對環(huán)評及批復的各項環(huán)保措施和“三同時”配套設施的要求不清楚、不理解，這樣業(yè)主同樣需要環(huán)境監(jiān)理在施工期進行伴隨性的技術咨詢和技術服務。環(huán)境監(jiān)理可以利用自身在環(huán)保設施、環(huán)保措施及環(huán)境管理等方面的業(yè)務優(yōu)勢，通過專業(yè)的環(huán)保技術咨詢服務，指導施工單位落實好施工期各項環(huán)保措施，協(xié)助建設單位配合好環(huán)保部門的“三同時”監(jiān)督檢查、建設項目環(huán)保試生產審查和竣工環(huán)保驗收工作。其中包括項目建設過程對周圍的環(huán)境和生態(tài)的影響得到有效控制，“三同時”配套環(huán)保設施的進度得到全面落實，環(huán)保投資與環(huán)保工程的質量得到有效控制，環(huán)境安全得到保障。

2.實行環(huán)境監(jiān)理“第三方參與”機制

由于一般的業(yè)主是很難自己去管理建設工地的環(huán)境質量，業(yè)主也不可能對建設項目環(huán)境管理的所有技術細節(jié)都很清楚，因為他們對環(huán)保法規(guī)、標準；對環(huán)保技術同樣不專業(yè)，所以必須要聘請“第三方參與”，進行“內行人管理”，環(huán)境監(jiān)理就承擔起項目環(huán)境管理方面所需要的這個重要角色。參考工程監(jiān)理的一般作法，環(huán)境監(jiān)理應該是立足于為業(yè)主單位服務的定位，作為“第三方”來實施環(huán)境監(jiān)理工作，要依據合同和有關法律法規(guī)，按照“公正、獨立、自主”的原則，代表業(yè)主進行施工期環(huán)境保護的管理工作。

3.實行“四控、兩管、一協(xié)調”

環(huán)境監(jiān)理要做到“四控、兩管、一協(xié)調”，“四控”指的是幫助和引導業(yè)主方面監(jiān)督、控制項目所在地的環(huán)境質量不產生較大的影響；監(jiān)督、控制環(huán)保工程的進度做到“三同時”（即監(jiān)督管理項目的環(huán)保配套設施建設，實現與主體工程同時設計、同時施工、同時投運的“三同時”），控制項目的環(huán)保投資；監(jiān)督、控制項目的環(huán)境安全，實現項目建設的環(huán)境保護目標，防治和減緩施工造成的的周圍環(huán)境的污染?！皟晒堋奔磳ㄔO項目施工期環(huán)保制度和現場環(huán)境污染控制的環(huán)境管理；即要求項目的施工單位必須落實各項污染防治措施，要求建設單位兌現環(huán)評報告對環(huán)保配套設施建設的承諾。

4.完善環(huán)保法律法規(guī)加大處罰力度

《環(huán)境影響評價法》和《建設項目環(huán)境管理條例》賜予環(huán)保部門責令建設項目停止建設、期限補辦手續(xù)、罰款等處罰手段，但在實際執(zhí)行中可操作性不強，尤其是“限期補辦”的存在，無異允許“先上車后買票”、使得環(huán)保部門應從法律上被賜予查封違反環(huán)保“三同時”制度建設項目的權利。而且要減少自由載量，加大處罰力度，環(huán)境處罰向刑事責任方向發(fā)展，徹底扭轉“違法成木低”的局面。

5.完善管理體制增強環(huán)保部門管理權限

加強建設項目級別管轄和地域管轄中同級別、不同地域、不同部門之間的溝通聯(lián)系，做到上下聯(lián)動、部門協(xié)調、區(qū)域互動。系統(tǒng)內各部門要互通信息，實踐資源共享，確保行政審批、現場督查、驗收各環(huán)節(jié)無縫銜接，互補脫節(jié)。堅持屬地管理原則，賜予基層環(huán)保部門查處當地非本機管轄違紀建設項目的權限。對違紀的建設項目要查明事實，有管理權限的及時處理處置、無管理權限時的及時上報，或者移交平級單位處理。

6.構建全方位的環(huán)境監(jiān)督檢查體系

實行建設項目全方位環(huán)境督查，堅持污染防治與生態(tài)保護并重的方針，不僅要關注工業(yè)項目的環(huán)境污染，還要關注生態(tài)型項目的環(huán)境污染；不僅要關注建設項目運行后的環(huán)境污染，還要關注建設項目施工期和施工過程中的生態(tài)環(huán)境影響；不僅要關注重點建設項目，也要關注中小型建設項目。

7.加強環(huán)境管理隊伍能力建設提高專業(yè)水平

管理隊伍建設已不能適應當前環(huán)境保護管理發(fā)展的客觀要求。因此，必須堅持抓隊伍強基礎，健全市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)三級執(zhí)法網絡，加強環(huán)境監(jiān)察隊伍建設，增加人手，加強能力建設，提高人員素質和專業(yè)水平，強化建設項目環(huán)境監(jiān)察。

8.健全公眾參與機制構建全社會監(jiān)察體系

積極鼓勵公眾參與，逐步健全公眾參與機制。實行有獎勵舉報等措施，增強公眾參與環(huán)境監(jiān)督的動力。加大宣傳力度，加強社會各階層的環(huán)境監(jiān)察隊伍建設，增強人手，加大重大環(huán)境違法案件的媒體曝光力度，促進企業(yè)自覺遵守環(huán)保法律法規(guī)形成全社會參與與環(huán)境保護的良好氛圍。

結束語

當前，環(huán)境保護中還存在各種不盡人意的地方，對環(huán)境資源的污染和浪費時有發(fā)生，有的還構成重大責任事故，給黨和國家的改革開放和社會主義事業(yè)帶來了負面影響。因此，各級環(huán)保部門要切實加強屬地內建設項目“三同時”日常監(jiān)督檢查工作，將已驗收的項目納入日常監(jiān)管范圍，同時督促相關建設（運營）單位及時開展環(huán)境影響后評價，強化事中事后監(jiān)管。開動腦筋想辦法，正確運用好手中的權力，以為人民負責，為子孫后代留下碧水藍天的使命感，大力破解和探索環(huán)境保護中存在的各種問題，為建設和諧社會做出積極的貢獻。

[責任編輯 仲 琪]