王麗

摘 要：我國(guó)當(dāng)前的國(guó)有資產(chǎn)管理體制是以政府為主導(dǎo)的，這種制度設(shè)計(jì)從法理上看是存在缺陷的。事實(shí)上，人民才是國(guó)有資產(chǎn)的最終所有者，代表人民的各級(jí)人民代表大會(huì)是國(guó)有資產(chǎn)的真正出資人代表。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)職能的缺位，給當(dāng)前人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)許多困難。為解決這些困難，需要從健全國(guó)有資產(chǎn)管理體制、增強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的公開(kāi)透明程度、完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度、推進(jìn)有關(guān)法律的修改等多方面推進(jìn)改革，以實(shí)現(xiàn)人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督職能。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn)；人大監(jiān)督；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

中圖分類號(hào)：F231.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）26-0219-02

國(guó)有資產(chǎn)是我國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和中國(guó)模式的成功實(shí)現(xiàn)有著極為關(guān)鍵的意義。黨的十八屆三中全會(huì)在提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、實(shí)施國(guó)有企業(yè)發(fā)類管理、完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度等國(guó)有資管理改革思路的同時(shí)，也適時(shí)提出要加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的改革方向。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，加強(qiáng)和改善人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能已成為國(guó)有資產(chǎn)管理改革的重點(diǎn)。

一、人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的法理依據(jù)

國(guó)有資產(chǎn)是指法律上確定為國(guó)家所有，并能為國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。中華人民共和國(guó)憲法對(duì)國(guó)家所有的資產(chǎn)范圍作出了原則規(guī)定。①實(shí)踐中，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)一般劃分為由國(guó)家對(duì)企業(yè)的出資形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，由國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有事業(yè)單位等組織使用管理的行政事業(yè)性資產(chǎn)，以及屬于國(guó)家所有的土地、礦藏、森林、水流等資源性資產(chǎn)。

憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民；人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)立法，授權(quán)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，對(duì)國(guó)務(wù)院受托管理國(guó)有資產(chǎn)的情況進(jìn)行監(jiān)督，以確保憲法和法律的實(shí)施。因此，真正的國(guó)有資產(chǎn)出資人代表是全國(guó)人民代表大會(huì)，全國(guó)人民代表大會(huì)代表全國(guó)人民將國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)委托國(guó)務(wù)院管理，人大有權(quán)力和義務(wù)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)督，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)進(jìn)行獨(dú)立公正的監(jiān)督和評(píng)判。

二、目前人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)存在的問(wèn)題和難點(diǎn)

目前，包括全國(guó)人大在內(nèi)的全國(guó)多數(shù)地方人大，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督嚴(yán)重缺位。各級(jí)政府也很少向人大專門(mén)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況，國(guó)有資產(chǎn)管理的公開(kāi)透明程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，人民大眾及其代表作為國(guó)有資產(chǎn)的真正所有者，并沒(méi)有有效的渠道知曉我國(guó)規(guī)模巨大的國(guó)有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、投向、運(yùn)營(yíng)績(jī)效等情況。

（一）目前人大行使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能中存在的問(wèn)題

目前，人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)過(guò)程中存在許多突出問(wèn)題，使得監(jiān)督職能發(fā)揮受限，監(jiān)督能力亟待加強(qiáng)。

一是相關(guān)立法相對(duì)滯后，覆蓋范圍有限。目前有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)的各項(xiàng)法律（如全民所有制工業(yè)企業(yè)法、中國(guó)人民銀行法、土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、礦產(chǎn)資源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、文物保護(hù)法等。）中，僅有《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定了人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)開(kāi)展監(jiān)督的內(nèi)容，全國(guó)人大監(jiān)督的范圍也主要針對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)。而國(guó)有自然資源類、金融類和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的人大監(jiān)督相關(guān)法律規(guī)范還有待健全完善。

二是人大的監(jiān)督職責(zé)有待厘清。按照現(xiàn)行法律，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，建立并授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，并負(fù)責(zé)監(jiān)管國(guó)有企業(yè)的活動(dòng)。與國(guó)資委同時(shí)履行出資人和監(jiān)管者的職責(zé)相比，人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的對(duì)象和職責(zé)是什么，與國(guó)資委的監(jiān)管之間是什么關(guān)系，還有待進(jìn)一步研究厘清。

三是人大監(jiān)督的體制機(jī)制還不健全。目前有關(guān)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的規(guī)定，散見(jiàn)于監(jiān)督法、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法、全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和預(yù)算監(jiān)督的決定等法律文件中，如何具體操作、相互如何銜接尚不清晰。特別是如何有效發(fā)揮人大常委會(huì)、專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的作用，如何分工協(xié)作，形成監(jiān)督合力，缺乏明確、可操作的規(guī)定，難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

四是經(jīng)常性監(jiān)督手段有限，實(shí)效性不高。自九屆全國(guó)人大以來(lái)，尚未開(kāi)展過(guò)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的執(zhí)法檢查和專項(xiàng)問(wèn)題調(diào)查，審批年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，也難以涉及具體的國(guó)有資產(chǎn)管理。目前，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度還有待健全，人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算開(kāi)展審查和監(jiān)督也在探索過(guò)程中，監(jiān)督的廣度、深度及其實(shí)效性還很不夠。

（二）加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的難點(diǎn)

由于長(zhǎng)期以來(lái)人大職能作用發(fā)揮受限，導(dǎo)致在認(rèn)識(shí)上、體制機(jī)制上、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上對(duì)當(dāng)前加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能形成制約，具體存在以下難點(diǎn)：

一是相關(guān)理論研究不足。目前對(duì)國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有資產(chǎn)管理的研究，絕大部分是從政府的角度出發(fā)，而從人大立法和監(jiān)督的角度研究的極少。人大和政府在國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督中應(yīng)當(dāng)分別發(fā)揮什么作用，人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的內(nèi)涵和范圍如何界定等等問(wèn)題，都缺乏系統(tǒng)研究和深入探討。

二是國(guó)資監(jiān)管體制尚未理順。目前中央國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制仍然比較分散。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、金融國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、自然資源國(guó)有資產(chǎn)分別由不同部門(mén)監(jiān)管，甚至同類資產(chǎn)內(nèi)部還分別由不同部門(mén)監(jiān)管。如，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)分別由國(guó)資委監(jiān)管和由所隸屬的中央部門(mén)單位管理；行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)分別由財(cái)政部和國(guó)管局監(jiān)管；自然資源國(guó)有資產(chǎn)分別由國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門(mén)管理。不同監(jiān)管部門(mén)的管理標(biāo)準(zhǔn)和水平相差較大，又牽扯到部門(mén)利益之爭(zhēng)，相互扯皮、打架的現(xiàn)象非常普遍。在國(guó)資監(jiān)管體制尚未整合、理順的情況下，人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的行使勢(shì)必受到很大制約。

三是實(shí)踐探索不夠，經(jīng)驗(yàn)不足。目前全國(guó)人大對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督，僅有兩次聽(tīng)取國(guó)務(wù)院專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)金融國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、自然資源國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督仍然是空白。地方人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的探索和實(shí)踐也不多，缺少可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

三、國(guó)際比較

從世界范圍各國(guó)管理國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)看，立法機(jī)構(gòu)都積極參與國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管活動(dòng)。endprint

美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理起著十分重要的作用。國(guó)有企業(yè)的建立、合并、撤銷或內(nèi)部機(jī)構(gòu)變革都必須通過(guò)國(guó)會(huì)立法才能夠進(jìn)行，國(guó)會(huì)同時(shí)也通過(guò)掌握財(cái)權(quán)控制聯(lián)邦預(yù)算間接制約政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理活動(dòng)。對(duì)于國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，美國(guó)國(guó)會(huì)還通過(guò)常設(shè)委員會(huì)或者臨時(shí)特別委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查，審議國(guó)有企業(yè)管理的各種議案。

英國(guó)議會(huì)是最高的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，議會(huì)通過(guò)立法來(lái)管理和控制國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的管理和處置的基本原則都由議會(huì)立法決定。同時(shí)，很多國(guó)有企業(yè)活動(dòng)都需要議會(huì)的立法活動(dòng)進(jìn)行支持（一是涉及到授權(quán)問(wèn)題；二是涉及到企業(yè)財(cái)務(wù)問(wèn)題，如免稅、補(bǔ)貼等）。在有關(guān)財(cái)政撥款的問(wèn)題上，國(guó)有企業(yè)更為直接地對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，大部分國(guó)有企業(yè)都要向議會(huì)提交年度報(bào)告和賬目。審計(jì)總監(jiān)負(fù)責(zé)審計(jì)國(guó)有企業(yè)的賬目，向下院公共賬目委員會(huì)匯報(bào)，同時(shí)擁有檢查國(guó)有企業(yè)國(guó)家撥款的使用情況的權(quán)力。

在意大利，議會(huì)通過(guò)對(duì)國(guó)家控股公司的管理實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理。議會(huì)授權(quán)建立國(guó)家參與部，上下兩院建立常設(shè)委員會(huì)。國(guó)家參與部每年必須將國(guó)家控股公司的經(jīng)營(yíng)狀況以報(bào)告的形式提交議會(huì)，兩院常設(shè)委員會(huì)負(fù)責(zé)審查工業(yè)重組和恢復(fù)基金的使用計(jì)劃和國(guó)家控股公司的干預(yù)計(jì)劃。國(guó)家參與部有關(guān)負(fù)責(zé)人員必須向議會(huì)常設(shè)委員會(huì)報(bào)告其在指導(dǎo)國(guó)有控股公司進(jìn)入新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、購(gòu)買(mǎi)和出售國(guó)有企業(yè)股票方面所作的決策，提供控股公司和子公司經(jīng)營(yíng)狀況發(fā)展的各種信息資料。兩院常設(shè)委員會(huì)可以與政府協(xié)商任命控股公司高管來(lái)影響國(guó)家參與部的管理活動(dòng)。

四、加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的改革方向

當(dāng)前應(yīng)當(dāng)以健全完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度、健全完善全國(guó)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制為重點(diǎn)，積極探索加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督工作。主要考慮：從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，議會(huì)審批預(yù)算是制約、監(jiān)督政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理活動(dòng)最重要、最有效的手段；從現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)看，我國(guó)已經(jīng)建立了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，以此為切入點(diǎn)比較有操作性；從主要問(wèn)題看，目前突出的矛盾是人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督程序和機(jī)制比較缺乏。具體建議如下。

（一）增強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的透明度

國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)應(yīng)健全完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編報(bào)，每年提交全國(guó)人大的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)增加國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的總額、分布、收益及主要財(cái)務(wù)指標(biāo)等信息。中央管理的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、收益及主要財(cái)務(wù)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公布，接受人民群眾監(jiān)督。

（二）建立覆蓋全面、管理規(guī)范的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度

（1）認(rèn)真清理整合政府部門(mén)和單位所屬企業(yè)，實(shí)現(xiàn)中央部門(mén)與企業(yè)脫鉤，將部門(mén)所屬企業(yè)逐步分類納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理。（2）力爭(zhēng)在3—5年內(nèi)將金融國(guó)有資產(chǎn)納入國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)范圍，規(guī)范金融國(guó)有資產(chǎn)收益管理。金融國(guó)有資產(chǎn)收益分配應(yīng)當(dāng)在預(yù)算中明確列示，做到公開(kāi)透明。（3）改革完善行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理制度，研究建立行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司，逐步納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍。（4）加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算之間的協(xié)調(diào)，規(guī)范政府與國(guó)有企業(yè)之間的財(cái)政資金往來(lái)，做到從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算一個(gè)口子進(jìn)出、在一個(gè)盤(pán)子中反映。爭(zhēng)取到2020年，使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算覆蓋除自然資源國(guó)有資產(chǎn)以外的大部分國(guó)有資產(chǎn)。

（三）健全完善全民合理共享國(guó)有資本收益的體制、機(jī)制

按照“十二五”規(guī)劃和十八屆三中全會(huì)決定要求，逐步提高國(guó)有資本收益收取比例，擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的規(guī)模，提高上繳公共財(cái)政比例，發(fā)揮好國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在國(guó)有資產(chǎn)改革中的作用。聯(lián)合國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，開(kāi)展對(duì)土地、礦產(chǎn)等國(guó)有公共資源管理和收益情況的調(diào)研，提出加強(qiáng)國(guó)有公共資源收益管理，健全國(guó)有公共資源收益管理機(jī)制的建議。

（四）健全完善全國(guó)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制

建議在前期摸底調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要，開(kāi)展“建立健全人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制”的專題調(diào)研。國(guó)務(wù)院應(yīng)每年向全國(guó)人大常委會(huì)專項(xiàng)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行和監(jiān)管情況，完善程序，形成制度。建立國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)定期向全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理、收益和變動(dòng)等重要情況的機(jī)制。結(jié)合審計(jì)整改，探索開(kāi)展對(duì)審計(jì)查出國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)和國(guó)有資產(chǎn)管理中存在具體問(wèn)題的特定問(wèn)題調(diào)查。研究在全國(guó)人大建立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)等專業(yè)機(jī)構(gòu)，專門(mén)從事國(guó)有資產(chǎn)立法和監(jiān)督的日常具體工作。鼓勵(lì)地方人大探索開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督工作，先行先試。

（五）積極推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域立法

首先，要修改憲法，要在憲法中明確規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)擁有監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)力，賦予人大及其常委會(huì)最高監(jiān)督權(quán)。其次，要修改人大組織法、監(jiān)督法、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法，將各級(jí)人大監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的職權(quán)列入這些法律中。

[責(zé)任編輯 柯 黎]endprint