王全寶

不久前，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》，此消息一出即引起輿論關(guān)注。

司法體制改革為政治體制改革的重要組成部分，關(guān)涉國家權(quán)力的配置。據(jù)《中國新聞周刊》記者了解，上述文件明確了司法體制改革試點地區(qū)省級統(tǒng)管的改革路徑，其核心內(nèi)容是司法去行政化、去地方化，以及強化司法人員分類管理等。

“可復(fù)制、可推廣”

據(jù)悉，《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》（以下簡稱《改革框架意見》）在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點，以期為今后全面推進(jìn)司法體制改革提供經(jīng)驗積累。

作為6個試點省市中唯一的直轄市，上海市司法改革試點尤為引人關(guān)注。尤其是《上海市司法改革試點工作方案》獲得了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“中央深改組”）的審議通過。

據(jù)知情人透露，《上海司法改革試點工作方案》對如何建立統(tǒng)一管理機制做了具體安排，同時還在市級組建法官、檢察官遴選、懲戒委員會，并建立統(tǒng)一管理全市人民法院、人民檢察院經(jīng)費、資產(chǎn)的保障機制。

廣東省的司法體制改革一直走在前沿。比如，去年廣東省珠海橫琴就進(jìn)行了員額制改革，廣東省佛山法院則推行了審判長負(fù)責(zé)制改革。去年《中國新聞周刊》曾報道了廣東省司法體制改革的樣本——深圳福田法院探索推行強化司法責(zé)任制的審判長負(fù)責(zé)制改革。此次中央深改組選擇廣東作為試點，說明廣東的試點司法體制改革受到認(rèn)可。

吉林、青海、湖北此次也被列為改革試點，它們將分別為東北、西北和中部區(qū)域省份的改革提供經(jīng)驗。

而作為最先實行省管縣地區(qū)之一的海南省，將為“省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理”的省級統(tǒng)管提供改革經(jīng)驗。

中央深改組在確定試點省份的同時，也明確了6個試點省市的司法體制改革將涉及的四項改革內(nèi)容，即完善司法人員分類管理，完善司法責(zé)任制，健全司法人員職業(yè)保障，推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理。

值得注意的是，《改革框架意見》還針對主要問題提出了7個政策導(dǎo)向：一是對法官、檢察官實行有別于普通公務(wù)員的管理制度；二是建立法官、檢察官員額制，把高素質(zhì)人才充實到辦案一線；三是完善法官、檢察官選任條件和程序，堅持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，確保隊伍政治素質(zhì)和專業(yè)能力；四是完善辦案責(zé)任制，加大司法公開力度，強化監(jiān)督制約機制；五是健全與法官、檢察官司法責(zé)任相適應(yīng)的職業(yè)保障制度；六是推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理。七是完善人民警察警官、警員、警務(wù)技術(shù)人員分類管理制度。

可以看出，上述七個問題中有五個問題是關(guān)涉司法人員自身的。其中關(guān)于法官、檢察官分類管理問題被放在首位。

司法部研究室原主任王公義說，他曾接受中央政法委委派到某地做過一項考察，發(fā)現(xiàn)該地某區(qū)縣級檢察院160個人員編制中，有100個行政人員，而真正的檢察官只有60人。

“這60人中，大約有20人屬于接近退休年齡，都是提前從領(lǐng)導(dǎo)崗位退下來的檢察長、副檢察長或?qū)徟型ラL、副庭長之類人員；另外有20人既做檢察官，又做行政管理工作。實際上專職檢察官也就20人?！蓖豕x說。

此次試點地區(qū)將完善司法人員分類管理作為試點內(nèi)容，不僅有利于解決司法人員缺乏的問題，亦可防止地方司法機構(gòu)大量行政人員占有編制的傾向。

據(jù)知情人透露，《改革框架意見》規(guī)定試點地區(qū)推進(jìn)改革的內(nèi)容基本都是目前地方司法機關(guān)普遍存在的問題，帶有一定的普遍性。因此試點地區(qū)的改革將帶有“普適性”。

6月6日，在中央深改組第三次會議上，深改組組長習(xí)近平強調(diào)，試點地方的黨委和政府要按照可復(fù)制、可推廣的要求，推動制度創(chuàng)新。

去行政化和去地方化 仍是最難啃的骨頭

《中國新聞周刊》記者獲悉，不久前深改組通過的《改革框架意見》針對司法領(lǐng)域存在行政化和地方化問題提出了具體要求，并將“去兩化”作為試點地區(qū)主要任務(wù)之一。

長久以來，法院內(nèi)部行政化問題廣受詬病，由此帶來人情案、關(guān)系案、腐敗案件層出不窮。在司法實踐中，人民法院審判組織存在合議庭“合而不議”問題，審委會制度存在“審者不判、判者不審”問題，以及下級法院向上級法院請示制度存在弊病等情形，嚴(yán)重影響了司法公正。

此外，長期以來司法人員以及地方法院、檢察院經(jīng)費按行政區(qū)域?qū)嵭蟹旨壒芾?、分級?fù)擔(dān)的體制，不利于排除地方的不當(dāng)干預(yù)，由此造成了司法地方化問題。

去年召開的十八屆三中全會通過《決定》提出，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理。這項改革舉措旨在破解司法領(lǐng)域的“兩化”問題。

此次《改革框架意見》則明確了試點地區(qū)“去兩化”的改革路徑。對于“人”的改革，明確要求建立法官、檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免的機制；對于“物”的改革，則提出建立省以下地方法院、檢察院經(jīng)費由省級政府財政部門統(tǒng)一管理機制。

然而，“兩化”問題仍是此輪司法改革中最難啃的骨頭。司法去行政化關(guān)涉到司法權(quán)、行政權(quán)與立法權(quán)之間的調(diào)整，司法去地方化則涉及中央事權(quán)與地方事權(quán)的博弈問題。

關(guān)于“去兩化”的改革，中國人民大學(xué)訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛(wèi)東用學(xué)術(shù)語言進(jìn)行描述，即“員額制和人財物省級檢、法院統(tǒng)管兩項改革”。員額制改革是指根據(jù)該地區(qū)的案件數(shù)量，確定法官、檢察官人數(shù)，每名法官、檢察官根據(jù)平均辦案數(shù)量審理案件。

陳衛(wèi)東認(rèn)為，員額制改革有利于避免案多人少的情況出現(xiàn)，同時還打破了法院、檢察院中法官、檢察官與司法行政人員不同工卻同酬的行政化機制。

對于如何推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，陳衛(wèi)東認(rèn)為，如何破解改革中省級法、檢兩院與地方利益的平衡是問題關(guān)鍵所在。

《改革框架意見》提出的員額制和人財物省級檢、法院統(tǒng)管兩項改革能否破解現(xiàn)實存在的“兩化”問題，有學(xué)者持謹(jǐn)慎樂觀態(tài)度。

法院系統(tǒng)一位不愿具名的人士告訴《中國新聞周刊》，將地方市縣檢、法院人財物歸到省里管理，在某種程度上，地方干預(yù)司法的現(xiàn)象將得到遏制?！暗沁@只是某種程度上的遏制，因為地方檢察官、法官的家屬還都在任職地，無法避免與當(dāng)?shù)赜懈鞣N聯(lián)系，比如孩子的上學(xué)問題等等?！?/p>

而另一個問題則是，掌控人事、財政大權(quán)的上級司法機關(guān)，又如何避免自身不會不當(dāng)干涉下級司法機關(guān)辦案呢？

“在人財物大權(quán)在握的上級司法機關(guān)面前，本就深處行政化漩渦中的下級司法機關(guān)是否能夠唯法是從，不畏上級司法強權(quán)而保持獨立的人格，這一點值得我們擔(dān)憂。”陳衛(wèi)東說。

明確司法權(quán)是中央事權(quán)

上述法院系統(tǒng)一位不愿具名的人士認(rèn)為，“去兩化”在技術(shù)層面上還不是最難解決的問題，最難的是關(guān)涉司法權(quán)歸屬的問題?！八痉?quán)歸屬問題實際上已經(jīng)爭論已久，目前還有不同的看法。”

以法院系統(tǒng)改革為例，去年，國家法官學(xué)院副院長郝銀鐘曾以《司法權(quán)去地方化的制度設(shè)想》為題，對司法權(quán)去地方化問題進(jìn)行了全面闡述。

在郝銀鐘看來，法院去地方化是維護(hù)國家法制統(tǒng)一和國家統(tǒng)一的制度基石。憲法明確規(guī)定，國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！吧鲜鰬椃ㄔ瓌t的落實，必須充分依靠高度集中統(tǒng)一的中央司法系統(tǒng)，即人民法院必須去地方化而實現(xiàn)中央化?！?/p>

所謂法院去地方化，主要是指對人民法院的人、財、物等司法資源的配置和管理，宜采取上下一體式的縱向垂直管理模式，全部由中央統(tǒng)籌作出安排，去除當(dāng)前由中央和地方縱向條塊分割、條塊分治的法院管理體制?！八匀嗣穹ㄔ旱膶徟袡?quán)完全具備這種全國性公共事務(wù)的屬性，這就決定了人民法院的一切事項都只能是完全的中央事權(quán)，而不應(yīng)該帶有地方化色彩。”郝銀鐘說。

在今年1月召開的中央政法工作會議上，中共中央總書記習(xí)近平就指出，“司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)。各地法院不是地方的法院，而是國家設(shè)在地方代表國家行使審判權(quán)的法院”。

在上述法院系統(tǒng)人士看來，習(xí)近平的此番講話意在明確司法權(quán)是中央事權(quán)。“這對于重構(gòu)司法制度和司法體制的頂層設(shè)計，均具有重要的基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性、方向性作用”。

而對于正在推進(jìn)司法改革的試點地區(qū)來說，司法權(quán)定位為中央事權(quán)將成為推進(jìn)改革過程中貫徹始終的邏輯。