張安毅

[摘要]在中國(guó)國(guó)企改革分類進(jìn)行的背景下，學(xué)界提出了公益性國(guó)有企業(yè)的概念以概括特殊國(guó)企的特征，然而由于公益概念具有模糊性，且與企業(yè)的營(yíng)利活動(dòng)相悖，導(dǎo)致難以科學(xué)地指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)分類改革。公共企業(yè)較好地兼顧了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體性質(zhì)和特殊國(guó)企的公共職責(zé)，因此，我國(guó)可以引入國(guó)有公共企業(yè)制度，并分類立法以保障營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)和國(guó)有公共企業(yè)的分類運(yùn)行。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有公共企業(yè)；公益性國(guó)有企業(yè)；分類改革；立法

[中圖分類號(hào)] DF591[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 10022007（2014）04009005

近年來，分類進(jìn)行國(guó)企改革已逐漸在學(xué)界形成共識(shí)。我國(guó)存在著不同類型的國(guó)有企業(yè)也是不容否認(rèn)的客觀事實(shí)，但國(guó)企如何分類、如何設(shè)計(jì)不同類型國(guó)企的改革路徑在學(xué)界卻是各執(zhí)一詞。在各種國(guó)企分類的觀點(diǎn)中，公益性國(guó)企概念頗為引人注目。比如，上海國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)研究院國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管研究課題組提出，國(guó)有企業(yè)可從總體上劃分為三類： 公益性國(guó)有企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)和介于兩者之間的混合型國(guó)有企業(yè)，對(duì)于不同類型的國(guó)有企業(yè)要確立不同的監(jiān)管規(guī)則。[1]（22）2011年12月10日，某國(guó)資委官員在中國(guó)企業(yè)領(lǐng)袖年會(huì)上提出，國(guó)有企業(yè)改革在向兩個(gè)方向集中，即逐漸形成公益性國(guó)企與競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企兩種類型的國(guó)有企業(yè)。具有公益性質(zhì)的國(guó)企在中央企業(yè)層面包括石油石化、電網(wǎng)、通信服務(wù)等領(lǐng)域的企業(yè)，在地方包括供水、供氣、污水處理、公共交通等方面的企業(yè)。此言論一出，立即引發(fā)了新一輪國(guó)企改革的理論之爭(zhēng)。有學(xué)者就直接指出，公益性國(guó)有企業(yè)基本上是個(gè)偽命題，把最賺錢的大型國(guó)有企業(yè)歸入到公益性國(guó)有企業(yè)，這難免讓公眾產(chǎn)生錯(cuò)誤思維。[2]（25）未來國(guó)有企業(yè)分類改革應(yīng)何去何從？歸根結(jié)底，還是應(yīng)從國(guó)企的職能出發(fā)，找尋出適合國(guó)企實(shí)際情況的分類模式，并依此設(shè)計(jì)國(guó)有企業(yè)分類改革的路徑、目標(biāo)。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)應(yīng)該以營(yíng)利為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，對(duì)此學(xué)界基本沒有爭(zhēng)議，因此問題的關(guān)鍵在于如何定位承擔(dān)營(yíng)利之外的一定社會(huì)職能、政治職能的國(guó)有企業(yè)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，公益性國(guó)有企業(yè)的概念并不科學(xué)，我們應(yīng)該在概念上用國(guó)有公共企業(yè)取代公益性國(guó)有企業(yè)，并以公共企業(yè)制度指導(dǎo)特殊國(guó)企的制度設(shè)計(jì)和國(guó)企分類改革。

一、公益性國(guó)有企業(yè)概念的提出及其存在的理論缺陷

目前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革已進(jìn)入到深水區(qū)，針對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)中存在的種種問題，學(xué)界很多人認(rèn)為其改革的核心問題仍然是持續(xù)推進(jìn)政企分開與市場(chǎng)化，包括經(jīng)營(yíng)者選任的市場(chǎng)化、薪酬的市場(chǎng)化等。然而許多國(guó)企，如公交公司、自來水公司由于承擔(dān)了社會(huì)職責(zé)（提供公用產(chǎn)品），使得政府不得不與國(guó)企保持 “密切聯(lián)系”； 甚至有學(xué)者認(rèn)為，要求承擔(dān)一定社會(huì)公共職責(zé)的國(guó)企實(shí)現(xiàn)政企分開和市場(chǎng)化，本身就是一個(gè)錯(cuò)誤命題。在此背景下，有學(xué)者提出了國(guó)企分類改革的思路，“國(guó)企不能采取單一的改革模式?！幱诓煌袠I(yè)、具有不同規(guī)模、肩負(fù)有不同功能的國(guó)有企業(yè)，如何按照單一的標(biāo)準(zhǔn)和單一的模式進(jìn)行改革？國(guó)有企業(yè)職責(zé)的多樣化使得國(guó)有企業(yè)的單一市場(chǎng)化改革目標(biāo)陷入了困境”[3]（8） 。在國(guó)企分類改革的探討中，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)營(yíng)利最大化，屬于營(yíng)利性企業(yè)這一點(diǎn)幾乎沒有爭(zhēng)議。然而，一些國(guó)有企業(yè)的存在是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、提供公共產(chǎn)品、幫助政府完成一定特殊職能，那么，這些企業(yè)應(yīng)如何定位？為了使這類國(guó)有企業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)區(qū)分開來，一些學(xué)者提出了公益性國(guó)有企業(yè)概念，“從理論層面對(duì)國(guó)企從市場(chǎng)屬性上進(jìn)行劃分，可以分為公益性（包括公共性、資源性、壟斷性）國(guó)有企業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)兩大類。公益性國(guó)有企業(yè)是體現(xiàn)政府職能的窗口行業(yè)”[4]（75） 。

公益性國(guó)有企業(yè)概念看似較好地概括了這類企業(yè)的特征：其存在不以營(yíng)利為最高目標(biāo)，國(guó)家投資這類企業(yè)似乎更多是為了社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，然而公益性國(guó)有企業(yè)卻是一個(gè)先天設(shè)計(jì)不足的概念。

首先，公益是一個(gè)十分模糊的、不確定的概念。什么是公益？從不同的角度可以有不同的界定。學(xué)者指出，“公共利益包括哪些內(nèi)容是不確定的，利益主體的范圍多大才合適，也是不確定的”[5]（38～43）。公共利益概念的不確定還源于它所代表的價(jià)值取向是不確定的，公共利益與私人利益相對(duì)應(yīng)，但在何種情況下一定范圍的私益可以形成公共利益，卻取決于解釋者的價(jià)值取向。我國(guó)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第3條在界定公益事業(yè)時(shí)，就在列舉了教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事項(xiàng)后，又用了“促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的其他社會(huì)公共和福利事業(yè)”來概括公益事業(yè)，而促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步本身就是一個(gè)更加不確定的概念。由于公益概念的模糊性，任何事情都可能會(huì)與公益有千絲萬縷的聯(lián)系。如此一來，公益性國(guó)有企業(yè)的外延將難以準(zhǔn)確劃定，因?yàn)槿魏纹髽I(yè)只要向社會(huì)提供了合格的產(chǎn)品和服務(wù)，就可以說是促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步，促進(jìn)了對(duì)此有所貢獻(xiàn)的 “公益”事業(yè)。前述學(xué)者認(rèn)為公益性國(guó)有企業(yè)包括公共性、資源性、壟斷性國(guó)有企業(yè)就與對(duì)公益概念的寬泛理解不無關(guān)系。但將一些壟斷性國(guó)有企業(yè)劃歸公益性國(guó)企，已遭到學(xué)界的激烈反對(duì)?！肮嫘試?guó)企的邊界不清。一些在公益和市場(chǎng)邊緣打游擊的龐然大物，往往讓民眾產(chǎn)生巨大的痛感?！盵6]（9）

其次，實(shí)踐中許多人認(rèn)為政府的目標(biāo)最能代表公共利益，但如果因?yàn)閲?guó)有企業(yè)承擔(dān)了一定的政府施加的職責(zé)就將其歸入公益性企業(yè)，那么所有的國(guó)有企業(yè)都可以認(rèn)為是公益性企業(yè)，因?yàn)椤盁o論何種國(guó)有企業(yè)，只要其產(chǎn)權(quán)歸屬于國(guó)家，就要接受國(guó)家意志對(duì)其的支配，而國(guó)家意志又永遠(yuǎn)包含非商業(yè)性考量”[2]（25）?？扇绻嫘試?guó)有企業(yè)難以和競(jìng)爭(zhēng)性、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)劃分清楚，這種劃分就失去了本來的意義。

最后，企業(yè)的本質(zhì)是營(yíng)利性，營(yíng)利是企業(yè)制度產(chǎn)生和存在的根本價(jià)值。“營(yíng)利是一切企業(yè)組織存在和活動(dòng)的基本動(dòng)機(jī)和目的。沒有營(yíng)利，就沒有企業(yè)，營(yíng)利是企業(yè)的生命和根本。因此營(yíng)利性也稱之為企業(yè)性，無論是獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)，還是公司企業(yè)，無不以營(yíng)利為其目的?！盵7]（3）而依據(jù)我國(guó)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第3條的規(guī)定，公益是指非營(yíng)利的事項(xiàng)。公益性企業(yè)因此成為了一個(gè)相互矛盾的概念，是企業(yè)就要營(yíng)利，如果以公益為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，那就不是企業(yè)，而成為公益組織了。我國(guó)事業(yè)單位改革的基本政策導(dǎo)向也是將從事經(jīng)營(yíng)營(yíng)利活動(dòng)的事業(yè)改制成企業(yè)，這也印證了企業(yè)的本質(zhì)性任務(wù)是從事經(jīng)營(yíng)營(yíng)利活動(dòng)。因此，公益性國(guó)有企業(yè)其實(shí)是一種不倫不類的概念。

實(shí)踐中，如果一個(gè)企業(yè)包括國(guó)有企業(yè)標(biāo)榜以公益為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，大多是一種宣傳策略，如果真的以公益為存在目標(biāo)，那么投資者更應(yīng)該選擇公益性社會(huì)團(tuán)體的組織形式而不是以企業(yè)的形態(tài)來運(yùn)作。以捐贈(zèng)為例，企業(yè)真正為了社會(huì)公益目的而捐贈(zèng)、純粹履行公民義務(wù)的慈善公益活動(dòng)幾乎不存在，“公司更關(guān)注能從捐贈(zèng)中所得到的回報(bào)，將捐贈(zèng)看做有良好經(jīng)濟(jì)效益的一項(xiàng)社會(huì)投資。為善不是最樂，而是好生意經(jīng)。慈善捐贈(zèng)是增強(qiáng)企業(yè)運(yùn)作的一個(gè)環(huán)節(jié)。”[8]（16）

綜上可知，公益性國(guó)有企業(yè)概念本身并不科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，其外延也難以清楚界定，用來引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)分類改革和實(shí)踐也難以起到應(yīng)有的科學(xué)分類意義。

二、我國(guó)國(guó)企改革建立公共企業(yè)制度取代公益性國(guó)有企業(yè)的必要性

一般認(rèn)為，公共企業(yè)是政府的業(yè)務(wù)形式，政府擁有全部或部分特定產(chǎn)權(quán)，直接生產(chǎn)或提供商品和服務(wù)，以滿足社會(huì)群體的集體需要。[9]（565～587）公共企業(yè)概念發(fā)源于西方，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍被稱為public enterprise。[10]（108）公共企業(yè)的特征在于必須向社會(huì)提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，同時(shí)公共企業(yè)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，以企業(yè)的方式運(yùn)行必然強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)效率和一定的營(yíng)利，強(qiáng)調(diào)投入和產(chǎn)出的實(shí)際收益，其本質(zhì)要求是追求經(jīng)濟(jì)利益。追求經(jīng)濟(jì)利益和履行公共義務(wù)之間矛盾的解決，在于政府的科學(xué)規(guī)制。由于政府的價(jià)格管制、強(qiáng)制締約管制等，使得公共企業(yè)在實(shí)際運(yùn)作時(shí)主動(dòng)或被動(dòng)地考慮到公共責(zé)任，不能像一般營(yíng)利性企業(yè)那樣以利潤(rùn)最大化為唯一存在目標(biāo)，而公共企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益上的一定程度的犧牲可以以政府補(bǔ)貼為補(bǔ)償。政府出資與政府控制也使得政府的規(guī)制和補(bǔ)貼具有了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。國(guó)有公共企業(yè)的特殊性在于，國(guó)家投資設(shè)立這類國(guó)有企業(yè)的目的是在于以企業(yè)的形式營(yíng)利，同時(shí)幫助政府完成公共職能，由于企業(yè)本身具有高效率性，可以兼顧一定營(yíng)利與公共目標(biāo)。我國(guó)前一階段的國(guó)有企業(yè)改革的主要目標(biāo)在于解決企業(yè)的效率低下問題，然而近幾年來國(guó)有企業(yè)卻出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)壟斷、利用自身優(yōu)勢(shì)從事不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)甚至是降低公共服務(wù)的情況。因此，國(guó)有企業(yè)改革的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)一直是人們爭(zhēng)論的話題。筆者認(rèn)為，在競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)之外，引入公共企業(yè)的概念，建立國(guó)有公共企業(yè)制度，目前已成為我國(guó)國(guó)企改革的重要一環(huán)，而且確立公共企業(yè)制度，更能反映特殊國(guó)企建設(shè)的準(zhǔn)確目標(biāo)。

第一，國(guó)有公共企業(yè)比公益性國(guó)企概念更具有科學(xué)性。公共利益的概念過于寬泛，比如，一般認(rèn)為救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等也屬于公益事業(yè)，但這與國(guó)有企業(yè)的存在目標(biāo)幾乎沒有關(guān)系。傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的存在與出現(xiàn)，主要是為了解決市場(chǎng)自身無法解決的問題，比如，提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此，公共企業(yè)的概念能夠更好地反映國(guó)有企業(yè)的存在目標(biāo)。只要是企業(yè)就要追求效率和經(jīng)濟(jì)利益，公共企業(yè)概念承認(rèn)了這一點(diǎn)，這也符合國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)，因?yàn)槿绻麌?guó)有企業(yè)自身沒有效率，也無法更好地完成提供公共產(chǎn)品的任務(wù)，但是公益性國(guó)有企業(yè)的公益概念容易使企業(yè)以公益目標(biāo)為借口，導(dǎo)致效率低下等問題。

第二，公共企業(yè)更能概括傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)。為了發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，我國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域大量建立了國(guó)有企業(yè)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)我國(guó)是以國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要方式，其經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域幾乎遍布國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)行業(yè)。然而在歷史上，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)生是政府解決特定問題如市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)不足的重要工具，也是政府影響宏觀調(diào)控的有效形式。從西方經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來看，國(guó)有企業(yè)應(yīng)存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需、私人又不愿或不能進(jìn)入、需要國(guó)家干預(yù)的領(lǐng)域。國(guó)有企業(yè)的真正價(jià)值在于幫助政府完成其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共職能，相對(duì)于追求利潤(rùn)的私有企業(yè)而言，政府在履行社會(huì)管理職能之外建立的國(guó)有企業(yè)總是具有特殊的功能與目的。這些年來，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的增值保值”，反而忽略了國(guó)有企業(yè)的特殊職能，一些肩負(fù)特殊職能的國(guó)有企業(yè)因?yàn)樽分鸾?jīng)濟(jì)目標(biāo)而使全社會(huì)的發(fā)展受到影響，比如國(guó)家物質(zhì)儲(chǔ)備局的銅期貨事件。因此，只有以國(guó)有公共企業(yè)的概念來涵蓋幫助政府完成公共職能的國(guó)有企業(yè)，才能使我們更清晰地認(rèn)識(shí)這類國(guó)有企業(yè)的特殊性。

第三，公共企業(yè)制度能幫助我們理清國(guó)有企業(yè)的職能。在實(shí)踐中，我國(guó)國(guó)有企業(yè)往往承擔(dān)了政治職能、社會(huì)職能和經(jīng)濟(jì)職能，前兩個(gè)職能是一種公共性職能，從理論上看，這三個(gè)職能顯然是無法在國(guó)企中同時(shí)實(shí)現(xiàn)的。[11]（61）如果對(duì)不同類的國(guó)有企業(yè)定位不清，就會(huì)出現(xiàn)“功能悖論”：要求競(jìng)爭(zhēng)性（營(yíng)利性）國(guó)企負(fù)擔(dān)政策性任務(wù)，必然導(dǎo)致政企不分，難以市場(chǎng)化；而本應(yīng)提供公共產(chǎn)品的國(guó)有企業(yè)如果無止境地逐利，則必然導(dǎo)致公共服務(wù)的缺位，讓國(guó)有企業(yè)同時(shí)實(shí)現(xiàn)多個(gè)相互矛盾的目標(biāo)也可能導(dǎo)致任何一個(gè)目標(biāo)都實(shí)現(xiàn)不了。而國(guó)有公共企業(yè)在西方已有上百年的運(yùn)作實(shí)踐，如何規(guī)制其營(yíng)利和公共目標(biāo)之間的沖突也有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。公共企業(yè)不同于一般的公共部門，其企業(yè)的性質(zhì)使得企業(yè)具有市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和營(yíng)利的本質(zhì)，政府也希望公共企業(yè)能夠通過自主經(jīng)營(yíng)，在實(shí)現(xiàn)一定經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上更好地提供公共服務(wù)。而且保障其公共職責(zé)實(shí)現(xiàn)的手段是多種多樣的，包括政府的強(qiáng)制管制，如產(chǎn)品政府定價(jià)，促進(jìn)企業(yè)管理公開、經(jīng)營(yíng)透明，使其接受社會(huì)的監(jiān)督；在董事會(huì)中引入國(guó)家代表和專家代表等，比如法國(guó)對(duì)公共企業(yè)監(jiān)督是全方位的，包括行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和議會(huì)監(jiān)督等多種方式及類型。[12]（78）公共企業(yè)的運(yùn)作模式可以使國(guó)有公共企業(yè)避免陷入功能誤區(qū)。

三、國(guó)有公共企業(yè)制度下的國(guó)企分類改革實(shí)施路徑

（一）國(guó)企分類改革路徑：國(guó)有公共企業(yè)與營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)分類運(yùn)行〖HT〗

我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的國(guó)有企業(yè)不僅有參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、追求利潤(rùn)最大化與普通商事企業(yè)沒有區(qū)別的國(guó)有企業(yè)，還有履行政府安排的公共職能的國(guó)有企業(yè)，本文將其界定為國(guó)有公共企業(yè)。國(guó)企分類改革已是必然，國(guó)有企業(yè)分類管理也是世界各國(guó)的通行做法。比如，法國(guó)和芬蘭是兩個(gè)國(guó)企比例較高的國(guó)家，兩國(guó)國(guó)有企業(yè)均實(shí)行分類管理。在芬蘭，將國(guó)有企業(yè)分為兩大類：一類為基于市場(chǎng)化運(yùn)作的商業(yè)性國(guó)有企業(yè)，另一類是兼有特定任務(wù)的國(guó)有企業(yè)，這些企業(yè)有著國(guó)家定義的產(chǎn)業(yè)、社會(huì)或者政治目標(biāo)。在法國(guó)，政府根據(jù)企業(yè)在市場(chǎng)中是否存在競(jìng)爭(zhēng)行為，是否存在規(guī)模效益以及是否需要大量基礎(chǔ)設(shè)施投資等標(biāo)準(zhǔn)，把國(guó)有企業(yè)分為壟斷性國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)兩種類型，并采取不同的管理方式。政府對(duì)壟斷性國(guó)有企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格控制，企業(yè)在產(chǎn)品定價(jià)、高管薪酬方面的自主權(quán)相對(duì)較少。[13]（411）

在我國(guó)，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)與普通商事企業(yè)的性質(zhì)沒有區(qū)別，其應(yīng)按照“經(jīng)濟(jì)人”的理念行事，以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，這類企業(yè)可以稱為營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)。這類企業(yè)與政府的關(guān)系應(yīng)簡(jiǎn)化為純粹的投資關(guān)系，而“政企分開并不是指政府（國(guó)家）機(jī)構(gòu)絕對(duì)不能作為國(guó)家所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，而是指政府不能采用行政方式直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)”[14]（79）。當(dāng)然學(xué)者認(rèn)為，由于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的效率明顯低于私企，其退出市場(chǎng)只是時(shí)間問題。[6]（19）不過在其退出之前，營(yíng)利性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的改革仍然是一個(gè)問題，其改革的核心應(yīng)是繼續(xù)市場(chǎng)化，以符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求的方式進(jìn)行管理和治理，比如要實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者選任和激勵(lì)的市場(chǎng)化。

國(guó)有公共企業(yè)是政府的一個(gè)政策性工具，包括了承擔(dān)營(yíng)利之外特殊職能的企業(yè)，如關(guān)系民生的公交、供水、供電等公用企業(yè)，關(guān)系國(guó)家安全的軍工、造幣企業(yè)，關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高科技企業(yè)等。但國(guó)有公共企業(yè)的存在領(lǐng)域是動(dòng)態(tài)的、不斷變化的，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如果一個(gè)領(lǐng)域內(nèi)沒有必要存在國(guó)家投資的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，那就要適時(shí)放開，允許非國(guó)有資本的進(jìn)入，西方公共企業(yè)的民營(yíng)化浪潮就是一個(gè)例證。國(guó)有公共企業(yè)應(yīng)采取與競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)不同的監(jiān)管與治理模式。其監(jiān)管目標(biāo)是促進(jìn)企業(yè)更好地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；其經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jī)考核指標(biāo)除了經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)外，更重要的是公共產(chǎn)品的供應(yīng)質(zhì)量、數(shù)量等公共職能履行的情況；其經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)機(jī)制也不能市場(chǎng)化，而應(yīng)參考準(zhǔn)公務(wù)員的方式管理，否則就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者為逐利而損害企業(yè)的社會(huì)職能。

（二）國(guó)有公共企業(yè)與營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)分類改革的立法保障

不同國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)不同、職能不同，決定了其受到國(guó)家干預(yù)的程度、方式不同，與政府的關(guān)系不同，運(yùn)行規(guī)則也應(yīng)該不同。但在我國(guó)的相關(guān)立法上，并沒有對(duì)不同國(guó)有企業(yè)的制度和規(guī)則進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。比如我國(guó)的《公司法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《三資企業(yè)法》不僅適用于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，也適用于承擔(dān)了特殊職能的國(guó)有公共企業(yè)。對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行專門立法的《全民所有制企業(yè)法》等，也未對(duì)不同類的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行區(qū)分。從理論上講，《公司法》與《三資企業(yè)法》規(guī)范的對(duì)象是作為市場(chǎng)主體的商事企業(yè)，其適用的對(duì)象應(yīng)是以營(yíng)利為唯一目標(biāo)的企業(yè)。但是，我國(guó)的公司法明確將國(guó)有公司作為規(guī)范對(duì)象，而且未區(qū)分普通國(guó)有公司與特殊國(guó)有公共公司，并且未視為一體加以適用。我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)所有國(guó)有公司進(jìn)行一體規(guī)制的現(xiàn)象，沒能區(qū)分不同的國(guó)有企業(yè)類型，是對(duì)不同類國(guó)有企業(yè)定位不清所導(dǎo)致的。作為普通商事企業(yè)立法的法律，如《公司法》應(yīng)建立市場(chǎng)化的規(guī)則，并專門調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)性、營(yíng)利性國(guó)企，而不應(yīng)涉及特殊國(guó)有企業(yè)的特殊職能，否則就會(huì)出現(xiàn)特殊國(guó)有公司不能適用相關(guān)立法，或相關(guān)立法削足適履的情況。對(duì)于國(guó)有公共企業(yè)，由于其職能與普通商事企業(yè)的目標(biāo)不相融，為了推進(jìn)這類國(guó)有企業(yè)的改革，規(guī)范其運(yùn)行，要專門制訂適用于國(guó)有公共企業(yè)的規(guī)則。各國(guó)對(duì)公共企業(yè)立法基本上存在兩種做法：一是制定《公共企業(yè)法》以專門明確特殊國(guó)有企業(yè)的權(quán)利義務(wù)、與國(guó)家的關(guān)系，界定特殊國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)生活中的功能和地位，如土耳其、新西蘭、澳大利亞等；二是“一對(duì)一”立法，如日本對(duì)103個(gè)國(guó)有企業(yè)特殊法人制定103個(gè)特殊法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。[15]（57～61）但我國(guó)目前特殊國(guó)有企業(yè)數(shù)量很多，分別立法在操作上難以實(shí)現(xiàn)。其實(shí)，我國(guó)已經(jīng)存在一些專門針對(duì)特殊國(guó)企的立法，如《郵政法》、《鐵路法》、《煙草專賣法》等，這些立法能夠體現(xiàn)每個(gè)特殊國(guó)企的特殊功能，具有針對(duì)性，只不過是立法者尚未確立國(guó)有公共企業(yè)的概念。但是這些立法數(shù)量較少，不能滿足現(xiàn)實(shí)中數(shù)量較多的國(guó)有公共企業(yè)規(guī)范運(yùn)行的需要。因此，在保留這些專門針對(duì)特殊國(guó)企立法的同時(shí)，我國(guó)還有必要在時(shí)機(jī)成熟時(shí)制定統(tǒng)一的適用于特殊國(guó)企的法律，如《公共企業(yè)法》，以規(guī)范所有特殊的國(guó)有公共企業(yè)。

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