胡義成

摘 要： 國外已有人把智庫看作是立法、行政、司法、媒體之外的“第五種”權(quán)力。 國內(nèi)實現(xiàn)從傳統(tǒng)決策到現(xiàn)代決策的轉(zhuǎn)型較為緩慢，教訓(xùn)很深。目前，政策決策咨詢類智庫時代已經(jīng)開啟。建議在陜西 “十三五”規(guī)劃制定中充分發(fā)揮社會科學(xué)、自然科學(xué)及軟科學(xué)各類智庫的作用，包括借鑒上海等地決策咨詢委員會的經(jīng)驗，構(gòu)建以“省決策咨詢委員會”為具體操作平臺， “省信息中心”為信息支持平臺的決策咨詢新模式；以虛擬形式整合省社科院，省社科聯(lián)和省科協(xié)及其所屬各學(xué)會、研究會，省教育廳及各高校，省科技廳及所屬各研究院所等力量，形成我省政策決策咨詢類智庫體系，在已有經(jīng)驗基礎(chǔ)上，探索打造“省決策咨詢委員會”的“升級版”。

關(guān)鍵詞： “十三五”規(guī)劃； 各類智庫； 省決策咨詢委員會

中圖分類號： F127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0052-03

隨著知識經(jīng)濟(jì)發(fā)展和決策體制機制進(jìn)步，國外已有人把智庫看作是立法、行政、司法、媒體之外的“第五種”權(quán)力。

黨的十八大和十八屆三中全會都要求加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度。今年4月15日，習(xí)近平總書記在國務(wù)院研究中心主任李偉呈送的《新時期加快我國政策咨詢類智庫建設(shè)的建議》上批示“隨著形勢的發(fā)展，智庫的作用會越來越大”；要“積極探索中國特色新型智庫的組織形式和管理方式”。9月5日，他又在《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》中指出，“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的”，標(biāo)準(zhǔn)之一是看“國家決策能否實現(xiàn)科學(xué)化、民主化”；中國在“努力建設(shè)了解民情、集中民智、珍惜民力的決策機制，增強決策透明度和公眾參與度”，包括“把發(fā)展改革決策同立法決策更好地結(jié)合起來”。顯然，時代已經(jīng)發(fā)出了呼喚政策決策咨詢類智庫彰顯能量的最強音，中國“政策決策咨詢類智庫時代”已經(jīng)開啟。因此，建議陜西可先試行在“十三五”規(guī)劃制定中充分發(fā)揮各類智庫在政策及決策咨詢中的作用并摸索和積累相關(guān)經(jīng)驗。

本建議并非全面思考我國決策體制機制改革，它僅注目陜西在“十三五”規(guī)劃制定中充分發(fā)揮社會科學(xué)、自然科學(xué)及軟科學(xué)各類智庫作用的具體機制改進(jìn)問題。

一、沉痛教訓(xùn)迫使中國走向“智庫時代”

由于種種原因，我國實現(xiàn)從傳統(tǒng)決策到現(xiàn)代決策的轉(zhuǎn)型較為緩慢，以往決策主體單一，決策權(quán)力過分集中，“謀”、“斷”不分，對專家作用發(fā)揮不夠，失誤連連，教訓(xùn)深刻。有資料顯示，自新中國建立至“八五”期間，“在大約2萬多億元的總投資中，因決策失誤造成的浪費至少有1萬億元”，失誤率竟然接近一半。其中，在改革開放后的“七五”到“八五”期間，我國投資決策重大失誤率也在三成以上，經(jīng)濟(jì)損失約為4000-5000億元。據(jù)國家審計署調(diào)查，僅2006年，10個中央企業(yè)由于決策失誤造成的損失就高達(dá)145億元。這些沉痛教訓(xùn)表明，必須迅速落實習(xí)近平總書記指示，加快政策決策咨詢類智庫建設(shè)并充分發(fā)揮其作用，實現(xiàn)決策體制機制從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。有句民諺說得好：對各級政府而言，“什么錢都可以省，就是教育和決策的錢絕不能省?！?/p>

目前，我國各類智庫數(shù)量已居全球第二，僅次于美國。其中，黨政軍智庫（俗稱“官方智庫”或“官腦”，如政研室、決咨委、黨校、行政學(xué)院等）、社科院、高校和民間（含企業(yè)）智庫四種類型均很活躍，六成分布于在東部沿海地區(qū)；占體制優(yōu)勢且貼近決策層的各種“官腦”，特別是目前近2/3的各級地方政府已組建的專家“決策咨詢委員會”，則是支持決策的主力，近年發(fā)揮作用明顯。[1] 不久前，教育部公布《中國特色新型高校智庫建設(shè)推進(jìn)計劃》，確定了以全國151個人文社科重點研究基地為“主陣地”，[2] 擬形成“以學(xué)者為核心，以機構(gòu)為平臺，以項目為抓手”的格局，力爭使高校智庫成為“新型智庫排頭兵”。[3] 另一方面，我國智庫水平（含創(chuàng)新能力）和作用還遠(yuǎn)未滿足決策層的需要和期望，突出表現(xiàn)在立法缺失，智庫有效參與公共決策的體制機制不順，智庫競爭有限而使“官腦”不太發(fā)達(dá)，其研究內(nèi)容碎片化，對戰(zhàn)略性、綜合性、全局性、前瞻性問題研究較少，民間智庫則缺乏與政府直接交流的平臺和渠道，[1][4] 等等。據(jù)說，在中國已有的2000多家智庫中，國外承認(rèn)的只有400多家，其余的因研究水平不高、真知灼見不多尚未形成明顯影響。[4]作為中國“官腦”代表的國務(wù)院發(fā)展研究中心有學(xué)者建議，應(yīng)“建立國家智庫發(fā)展經(jīng)費支持機制”，“鼓勵和推動各類智庫之間的良性競爭”，包括“官辦智庫應(yīng)當(dāng)與民間智庫對接，成為民間智庫參與決策咨詢的渠道和平臺”。[1] 中國“官腦”另一代表的國務(wù)院參事室“世界智庫比較與中國智庫的發(fā)展建設(shè)”課題組也建議，國家應(yīng)“加強對智庫的財政支持和監(jiān)管，提高政府對軟科學(xué)項目的經(jīng)費支持”，還要“注意對智庫產(chǎn)品和智庫的兩類評價” [4] 等。

二、對陜西 “十三五”規(guī)劃制定中發(fā)揮各類智庫作用的建議

陜西在“十三五”規(guī)劃制定中充分發(fā)揮各類智庫作用，既是對黨的十八大和十八屆三中全會精神的落實，也是充分利用陜西豐富的“外腦”資源進(jìn)行科學(xué)民主決策、破解“十三五”若干發(fā)展難題、增強陜西文化軟實力的迫切需要，同時又是回應(yīng)人民（特別是知識分子）期待、有效引導(dǎo)社會輿論的現(xiàn)實抉擇。目前，省發(fā)改委已面向各類智庫就研究編制“十三五”規(guī)劃，進(jìn)行重大課題招標(biāo)。

陜西決策咨詢體制雖形成較早，發(fā)揮作用也較大，積累了一些經(jīng)驗，但該體制目前必須轉(zhuǎn)型升級，抓住全面深化改革和建設(shè)特色新型智庫的機遇，在更高層次上打造陜西新的智庫平臺。

（一）借鑒上海等地決策咨詢委員會的經(jīng)驗，形成陜西政策決策咨詢類智庫體系

構(gòu)建以“省決策咨詢委員會”為具體操作平臺、 “省信息中心”為信息支持平臺的決策咨詢新模式，包括以虛擬形式整合省社科院，省社科聯(lián)和省科協(xié)及其所屬各學(xué)會、研究會，省教育廳及各高校，省科技廳及所屬各研究院所等力量，形成陜西政策決策咨詢類智庫體系。

1. 以轉(zhuǎn)型、擴充、改造后的“省決咨委”為操作平臺。陜西省“決咨委”十多年發(fā)揮作用較充分，已積累了較豐富的決策咨詢經(jīng)驗，既充分發(fā)揮了有經(jīng)驗的領(lǐng)導(dǎo)干部在決策咨詢中的主導(dǎo)作用，又聚集了各類專家學(xué)者并充分發(fā)揮其睿智，力求智庫產(chǎn)品貼近決策需要且具科學(xué)性。其中，充分發(fā)揮有經(jīng)驗的領(lǐng)導(dǎo)干部在決策咨詢中的主導(dǎo)和骨干作用，實際與歐美各國政府高官與智庫高級研究人員不斷轉(zhuǎn)換角色（即所謂“旋轉(zhuǎn)門”機制）的做法相似，被事實證明效果較好，也符合世界潮流。在對“省決咨委”轉(zhuǎn)型和擴充、改造的基礎(chǔ)上，以之為操作平臺，是可行的，也是必要的。據(jù)筆者所知，除上海外，其他一些兄弟省區(qū)目前在智庫建設(shè)上也在沿此思路推進(jìn)，已有省市黨委、政府賦予了“決咨委”統(tǒng)領(lǐng)本行政區(qū)域政策決策咨詢類研究的總牽頭職能，統(tǒng)籌整合和謀劃本行政區(qū)域內(nèi)的政策決策咨詢類研究經(jīng)費的使用和研究選題的確定、報審、下達(dá)和招標(biāo)。不少省市已開始對本行政區(qū)域政策咨詢類研究機構(gòu)和財政經(jīng)費使用情況進(jìn)行全面調(diào)研，為統(tǒng)籌現(xiàn)行體制改革提供決策參考。

目前，陜西可考慮依托省“決咨委”，利用互聯(lián)網(wǎng)組建虛擬的“陜西省政策決策咨詢研究院”，以此整合全省各種智庫。其主要職能可參考國內(nèi)外經(jīng)驗，由省“決咨委”提出我省政策決策咨詢工作“頂層設(shè)計方案”；之后聯(lián)合省上相關(guān)職能部門，逐步利用虛擬的“陜西省政策決策咨詢研究院”形成一套跨部門、跨區(qū)域、跨學(xué)科的體制機制，統(tǒng)籌我省四類智庫決策咨詢研究工作，包括按其研究特點和規(guī)律進(jìn)行分類指導(dǎo)和管理；在整合全省各種各類政策決策研究項目（如省科技廳和省教育廳軟科學(xué)項目，省社科規(guī)劃辦應(yīng)用型社科項目，以及省級各部門政策決策研究項目等）及其經(jīng)費的基礎(chǔ)上，完善重大課題選題機制，確定和按時發(fā)布政策決策咨詢研究課題并展開招標(biāo)；逐步建立我省“決策咨詢審議委員會”，遴選機制，嚴(yán)把決策咨詢研究成果和咨詢建議的質(zhì)量關(guān)，并推行研究成果分類送審制度，促使有真知灼見的成果迅速有效轉(zhuǎn)化為決策；不定期舉辦高層次論壇，組織有關(guān)政策決策研究的學(xué)術(shù)報告會，以啟發(fā)相關(guān)研究；建立實體型“縣域政策決策咨詢研究分院”，“行業(yè)政策決策咨詢研究分院”，分三大區(qū)域設(shè)立“陜北、關(guān)中、陜南發(fā)展研究分院”，“陜西宏觀經(jīng)濟(jì)研究分院”，“產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究分院”，以每個研究院為平臺吸收全省一批有突出研究專長的領(lǐng)導(dǎo)干部和專家教授學(xué)者成為研究員或特約研究員，并對其進(jìn)行決策咨詢研究培訓(xùn)；試探對決策效果進(jìn)行跟蹤研究和實施“第三方評價”；依托高水平的專家團(tuán)隊，面向公眾解讀重大公共政策等，從而形成我省較為健全、有用、給力的決策咨詢制度。推進(jìn)此項改革，工作量巨大且國內(nèi)外均無現(xiàn)成經(jīng)驗，須分輕重緩急而逐步探索和推進(jìn)。

2. 以“省信息中心”為信息支持平臺。國務(wù)院參事室課題組建議：“要關(guān)注大數(shù)據(jù)對智庫建設(shè)的影響和滲透。網(wǎng)絡(luò)社會的信息來源和信息傳遞方式已經(jīng)發(fā)生了重大變化，對海量數(shù)據(jù)的把控和挖掘是占領(lǐng)信息化先機的重要手段。中國特色智庫建設(shè)，必須與大數(shù)據(jù)建設(shè)同步同軌，占領(lǐng)大數(shù)據(jù)的主控權(quán)。” [4] 這一建議眼光犀利，應(yīng)引起陜西高度重視。在網(wǎng)絡(luò)社會中，把控和挖掘大數(shù)據(jù)，是實現(xiàn)決策機制從傳統(tǒng)到現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的一個關(guān)鍵。因此，提升“省信息中心”在陜西決策咨詢和其他工作中的地位、功能和作用，促其真正成為陜西政策決策咨詢體制機制中的信息平臺，已成為當(dāng)務(wù)之急。目前在“十三五”研究規(guī)劃制定中，“省信息中心”可在大數(shù)據(jù)功能建設(shè)的同時，及時收集兄弟省市四類智庫形成的研究報告（確需保密者除外），以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的省情數(shù)據(jù)和信息資料，以供各類智庫使用。

3. 在大數(shù)據(jù)功能建設(shè)完成時，可把“省信息中心”部分大數(shù)據(jù)功能和部分信息功能由互聯(lián)網(wǎng)并入虛擬的“陜西省政策決策咨詢研究院”，最終形成以“省決咨委”為操作平臺的全省現(xiàn)代化智庫體系。

4. 對包括民間智庫在內(nèi)的各類智庫制定適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策。可把散見于各部法律中的有關(guān)非營利組織的稅收規(guī)制加以整理、修改、補充和完善，細(xì)化、明確法律條款，以地方立法或建規(guī)的方式，明確各類智庫享有同其他非營利組織相同的稅收優(yōu)惠政策，同時鼓勵對智庫的社會捐助；對優(yōu)秀智庫產(chǎn)品，給以重獎。

（二）在已有經(jīng)驗基礎(chǔ)上，探索打造“省決策咨詢委員會”的“升級版”

1. 李克強總理今年9月2日在部署“十三五”規(guī)劃編制啟動工作會議上強調(diào)，“十三五”規(guī)劃應(yīng)認(rèn)真研究一批重大工程、重大項目、重大政策。建議對陜西戰(zhàn)略性、綜合性、全局性、前瞻性課題，如美國“頁巖氣革命”條件下陜西“十三五”煤化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究；絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略研究；“十三五”規(guī)劃實現(xiàn)我省發(fā)展改革規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土規(guī)劃“三規(guī)合一”問題研究；習(xí)近平總書記批評西安阿房宮項目之后的我省文化發(fā)展（包括文化遺產(chǎn)評價展示）戰(zhàn)略研究等重大課題，實施“AB角”模式，即一方面在省決策咨詢委員會實施“課題A角”；另一方面引進(jìn)競爭機制，以適當(dāng)形式就該課題向其他智庫（含民間智庫）實施帶經(jīng)費式招標(biāo)，產(chǎn)生“課題B角”。最后，在“評標(biāo)者”或“決策咨詢審議委員會”主持下，由雙方答辯而確定采用何者為“課題最終報告”。往往出現(xiàn)的情況可能是，“課題最終報告”由“AB報告”互相補充而完成，有時也會形成以一方為主而補充另一方的意見。建議在必要時，可以把爭論各方意見如實上報，供決策層選擇。

商務(wù)部原副部長魏建國兩年多前就說過，中國“官腦”往往失靈的一個原因，是缺乏站在全局立場而綜合各部門意見的多種智庫產(chǎn)品供決策者選擇；據(jù)說，美國總統(tǒng)奧巴馬當(dāng)年決定從伊拉克撤軍時，“官腦”給他提供了35個供選擇的方案，內(nèi)容包括研究撤軍之前總統(tǒng)要不要去伊斯蘭國家訪問一下，訪問那個伊斯蘭國家較好，演講地點選在議會還是大學(xué)好，演講時要不要引用《古蘭經(jīng)》，等等。[5] 然而，我省領(lǐng)導(dǎo)在重大工程、重大項目、重大政策方面，往往只有1個可供選擇的方案。這種情況確須改變。實施“AB角”模式，應(yīng)當(dāng)有助于改變這種決策機制落后狀況。也許，實施“AB角”模式會多花些錢，但筆者認(rèn)為“啥錢都能省，搞規(guī)劃的錢千萬不能省”。美國前國防部長麥克納馬拉當(dāng)年曾說過，“美國空軍對蘭德公司的投資，已收回了10倍以上的價值?！?[6]160

2. 對某些一般性的“十三五”課題，實施“摻沙子”模式，即在省決策咨詢委員會課題組中，少而精地吸收其他智庫成員，尤其注意吸收持不同思路的學(xué)者參與研究。以往，以有豐富經(jīng)驗的領(lǐng)導(dǎo)干部為主力的省決策咨詢委員會課題組，對持不同思路的學(xué)者作用發(fā)揮不夠，應(yīng)予以糾正。

3. 可考慮通過上述模式挑選合格的各類智庫相關(guān)成員，逐漸培養(yǎng)為陜西省決策咨詢專職或兼職委員。對其中特別優(yōu)秀且具領(lǐng)導(dǎo)能力者，應(yīng)依“‘旋轉(zhuǎn)門人才交流模式”逐漸培養(yǎng)轉(zhuǎn)化為行政領(lǐng)導(dǎo)干部。在辦公條件具備時，可在財政相關(guān)經(jīng)費支持下，與有關(guān)大學(xué)合作，在省決咨委設(shè)立宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會及民生問題等研究領(lǐng)域的博士后流動站，既可在決策咨詢研究中為我省培養(yǎng)高端人才，又可以為決咨委增添生機和活力，以彌補人力資源不足問題。

4. 加強財政支持力度，提高政府對政策決策咨詢課題的經(jīng)費支持額度，鼓勵對智庫的社會捐助，對優(yōu)秀智庫產(chǎn)品，給予重獎。根據(jù)國際著名智庫大多設(shè)立公益類“研究基金”的經(jīng)驗，建議爭取獲得省委、省政府支持，依托省決咨委設(shè)立公益類“陜西智庫基金”，可比照省“慈善基金”、省“扶貧基金”等形式，由省財政提供3千萬元發(fā)起基金，以及通過企業(yè)家委員捐贈等形式募集，最終形成1億元左右的公益類“智庫基金”。基金可委托專業(yè)機構(gòu)運作，并接受審計監(jiān)督?；疬\營收益主要用作在陜西省決咨委設(shè)立的相對獨立的重大決策咨詢研究課題中中標(biāo)團(tuán)隊的研究經(jīng)費。

參考文獻(xiàn)：

[1]李國強.為國家治理提供高質(zhì)量智力支持[N].光明日報，2014-

07-29（11）.

[2]王斯敏.“象牙塔”走出“智囊團(tuán)”[N].光明日報，2014-07-29（4）.

[3]王斯敏.我國智庫建設(shè)進(jìn)入井噴期[N].光明日報，2014-07-29（1）.

[4]國務(wù)院參事室“世界智庫比較與中國智庫的發(fā)展建設(shè)”課題

組.中國特色新型智庫如何建[N].光明日報，2014-08-08.

[5]魏建國.部門利益造成中國智庫失靈[J].鳳凰周刊，2012，（6）.

[6]吳天佑，等.美國重要思想庫[M].北京：時事出版社，1982.

[責(zé)任編輯：任山慶；校對：黨 婷]