馬云超

摘 要： 在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，地方政府與中央政府的利益訴求是不一致的，甚至是相互沖突的。當(dāng)中央政府與地方政府雙方都力圖實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的訴求時(shí)，雙方無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生利益博弈。從交易費(fèi)用理論視角來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的依人群設(shè)計(jì)和地區(qū)分割、畫(huà)地為牢問(wèn)題之所以會(huì)存在，其根源在于中央政府與地方政府間存在非均衡博弈，由此導(dǎo)致交易中處于最弱勢(shì)地位的勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益受損。

關(guān)鍵詞： 中央政府； 地方政府； 養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移； 博弈行為

中圖分類(lèi)號(hào)： F840.67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2014）04-0048-04

根據(jù)博弈參與人的行為邏輯，可以將博弈分為合作博弈與非合作博弈，區(qū)分二者的關(guān)鍵在于博弈參與人是否能夠達(dá)成具有約束力的協(xié)議。在合作博弈的情況下，博弈參與人的行動(dòng)空間受到協(xié)議的制約，通過(guò)討價(jià)還價(jià)，博弈參與人之間形成了妥協(xié)，這種妥協(xié)導(dǎo)致博弈各方的利益都有所增加，或者至少一方的利益增加，而另一方利益不受損，也就是說(shuō)博弈的結(jié)果為正，也稱(chēng)為正和博弈；而在非合作博弈的情況下，參與人各方在相互影響的局勢(shì)中，都會(huì)采取自身利益最大化的行為，最終導(dǎo)致一方的收益來(lái)自于其他參與人的損失，博弈取得的利益之和為零，也就是零和博弈；如果博弈各方的利益都受到損害，整體社會(huì)的利益下降，稱(chēng)為負(fù)和博弈。從交易費(fèi)用理論視角來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的依人群設(shè)計(jì)和地區(qū)分割、畫(huà)地為牢問(wèn)題之所以會(huì)存在，其根源在于中央政府與地方政府間存在非均衡博弈，由此導(dǎo)致交易中處于最弱勢(shì)地位的勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益受損。

一、中央政府與地方政府存在利益沖突

理論上，中央政府與地方政府之間是一種委托代理關(guān)系，中央政府擁有絕對(duì)的權(quán)威，不但能賦予地方政府管理地方事務(wù)的權(quán)限，而且還決定著地方官員的任免和升遷。作為代理人，地方政府應(yīng)當(dāng)與中央政府的利益相一致，貫徹執(zhí)行中央的政策。在提高養(yǎng)老保險(xiǎn)可攜性方面，中央政府的利益訴求首先應(yīng)當(dāng)是維護(hù)社會(huì)全體勞動(dòng)者的利益，這就決定了中央政府應(yīng)當(dāng)代表勞動(dòng)者，維護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要國(guó)家有一套完善的勞動(dòng)者社會(huì)權(quán)利保障機(jī)制，只有勞動(dòng)者的利益得到良好的保護(hù)，經(jīng)濟(jì)才能夠和諧可持續(xù)發(fā)展。其次，是維護(hù)勞動(dòng)力市場(chǎng)的均衡，鼓勵(lì)勞動(dòng)力充分流動(dòng)。勞動(dòng)力市場(chǎng)均衡是勞動(dòng)力供給正好等于需求的一種狀態(tài)，只有勞動(dòng)力充分、自由地流動(dòng)，市場(chǎng)才能夠在勞動(dòng)力資源配置中發(fā)揮作用，勞動(dòng)力資源才能夠得到最優(yōu)的配置，同質(zhì)的勞動(dòng)力才能夠獲得相同的工資，充分就業(yè)才有可能實(shí)現(xiàn)。作為地方政府，應(yīng)該配合中央政府的政策目標(biāo)，通過(guò)自身的努力，替中央政府實(shí)現(xiàn)利益訴求。

然而，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，地方政府與中央政府的利益訴求是不一致的，甚至是相互沖突的。因?yàn)樵趯?shí)際中，中央政府和地方政府的有限理性和機(jī)會(huì)主義行為都無(wú)可避免，尤其是在1994年分稅制改革后，我國(guó)財(cái)政體制“分灶吃飯”，中央與地方財(cái)政之間形成了以劃分收支為基礎(chǔ)的分級(jí)包干、自求平衡的財(cái)政關(guān)系。但與此同時(shí)，也出現(xiàn)了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問(wèn)題。中央政府掌握了大部分財(cái)權(quán)，而地方政府卻仍然承擔(dān)著地方公共支出的事權(quán)，這使中央政府與地方政府的利益分離，形成不同的利益集團(tuán)，作為獨(dú)立的利益主體，地方政府形成了自己獨(dú)立的政策目標(biāo)，并由此產(chǎn)生了通過(guò)政策決策追求自身收益的動(dòng)機(jī)，包括獲得更多的財(cái)政收入和取得更好的政績(jī)。個(gè)體的理性的結(jié)果，最后導(dǎo)致了集體的非理性，地方政府與中央政府作為兩個(gè)分立的利益集團(tuán)，在理性地做出自身利益最大化的選擇時(shí)，最終導(dǎo)致集體或者整個(gè)社會(huì)利益的損失。

在中央政府與地方政府雙方都力圖實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的訴求下，雙方無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生利益博弈。中央政府與地方政府之間的博弈關(guān)系直接影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度供給的方式和手段。政府是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中具有特殊地位的利益主體，這是由于政府不僅是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策制定者和執(zhí)行者，還是保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠有效實(shí)施的責(zé)任者。養(yǎng)老保險(xiǎn)要求政府資金投入，因此對(duì)政府財(cái)政的依賴(lài)性較強(qiáng)，而政府本身是追求自身利益最大化的，在財(cái)政“分灶吃飯”的分權(quán)制下，作為各自獨(dú)立的利益主體，圍繞著養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任承擔(dān)，中央政府與地方政府之間產(chǎn)生了利益訴求差異，并反映到對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策選擇的偏好和實(shí)施上，如表1所示：

表1顯示了財(cái)政分權(quán)制下中央政府和地方政府的政治及經(jīng)濟(jì)利益訴求存在著差異，中央政府的政治及經(jīng)濟(jì)利益訴求包括財(cái)政收入的增加和社會(huì)穩(wěn)定與和諧，這是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)；而地方政府的政治及經(jīng)濟(jì)利益訴求分為地方官員個(gè)人和本級(jí)政府兩種，官員個(gè)人的利益訴求包括灰色收入、尋租腐敗、升遷等，而對(duì)于本級(jí)政府而言，利益主體是一個(gè)集體，包括本級(jí)財(cái)政收入的增加，本級(jí)政府的政績(jī)等。在這些較為宏觀的利益訴求的導(dǎo)向下，體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，其利益訴求進(jìn)一步分解。中央政府的利益訴求包括：保障全體勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，因?yàn)檫@是建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)。其次是降低養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)費(fèi)支出，而地方政府的利益訴求首先是本地區(qū)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益最大化；再次是降低本級(jí)政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)支出；最后是降低企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率。這些利益訴求進(jìn)一步體現(xiàn)在對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移制度中，中央政府的利益訴求包括全國(guó)范圍內(nèi)自由轉(zhuǎn)移接續(xù)；養(yǎng)老保險(xiǎn)兜底責(zé)任由地方政府承擔(dān)；各統(tǒng)籌區(qū)域?qū)崿F(xiàn)利益平衡等；而地方政府的利益訴求包括不愿意將統(tǒng)籌基金交給中央；近期不愿意轉(zhuǎn)出統(tǒng)籌基金；限制勞動(dòng)者轉(zhuǎn)入； 希望中央政府承擔(dān)更多的責(zé)任。

通過(guò)以上分析，可以看到，中央與地方政府在財(cái)政收入方面的利益訴求差異在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度領(lǐng)域被放大了，導(dǎo)致二者對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的利益訴求存在較大的差異，在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移制度方面，中央政府與地方政府的利益訴求差異進(jìn)一步擴(kuò)大，并且轉(zhuǎn)為利益沖突。

雖然為勞動(dòng)者提供養(yǎng)老保險(xiǎn)，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中央政府和地方政府間共同的利益基礎(chǔ)，但由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)權(quán)事權(quán)在中央和地方政府間沒(méi)有明確的劃分，《社會(huì)保險(xiǎn)法》也只是規(guī)定了縣級(jí)以上政府要對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持，但哪一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多少，中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多少，并沒(méi)有清楚地界定，這就為各級(jí)政府間和中央政府與地方政府間的利益博弈留下了空間。于是，中央政府的利益訴求偏離了最初增進(jìn)勞動(dòng)者福利，維護(hù)勞動(dòng)者利益的訴求，變成了保持更高的財(cái)政收入，更少地承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任，讓地方政府承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)兜底責(zé)任；統(tǒng)籌層次在省市一級(jí)，中央政府就可以將承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任推給地方政府，而盡管由于養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌賬戶(hù)是現(xiàn)收現(xiàn)付制的，發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)籌基金數(shù)額大，結(jié)余多，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)統(tǒng)籌基金數(shù)額少，缺口大，但為了自己少承擔(dān)責(zé)任，中央政府甚至不惜以平衡各地方政府間的利益為手段。

而地方政府的利益訴求也不再與中央政府相一致，地方政府對(duì)中央政府政策的執(zhí)行是有選擇的：有利于自身的政策，就會(huì)立刻執(zhí)行；不利于自身的政策，則采取各種手段拒不執(zhí)行。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，地方政府就可以收取養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)人口數(shù)量多，養(yǎng)老金結(jié)余自然也就多，因此地方政府愿意維持養(yǎng)老保險(xiǎn)省市一級(jí)統(tǒng)籌的現(xiàn)狀，地方政府只希望能夠多收取養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，而不愿意承擔(dān)支付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的責(zé)任。因此，過(guò)去勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系是不能轉(zhuǎn)移的，勞動(dòng)者退保后，繳納的統(tǒng)籌基金部分全部留在了工作地，這對(duì)于勞動(dòng)力輸入大省而言，是很大一筆收入。而當(dāng)中央政府實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的政策后，地方政府的利益訴求首先是維護(hù)本級(jí)政府的利益，這是因?yàn)榈胤秸墓賳T都是有限理性和機(jī)會(huì)主義的自然人，本級(jí)政府的利益實(shí)際上就是他們個(gè)人的利益，政府的財(cái)政收入與他們的政績(jī)相關(guān)；其次，保護(hù)本地勞動(dòng)者的利益，本地勞動(dòng)者是本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接力量，保護(hù)本地勞動(dòng)者的利益是本地經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的基礎(chǔ)；再次，平衡本地雇主與勞動(dòng)者的利益。雇主是以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，而勞動(dòng)者要獲得與勞動(dòng)相應(yīng)的報(bào)酬，顯然二者之間的利益需要平衡。表現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，就是養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率問(wèn)題，單位繳費(fèi)的多少直接關(guān)系到雇主的利益。因此，地方政府也就會(huì)采取相應(yīng)的對(duì)策，來(lái)對(duì)抗中央政府的政策，二者就展開(kāi)進(jìn)一步的利益博弈。

二、中央政府與地方政府的利益博弈分析

中央政府與地方政府之間利益沖突的客觀存在，使得雙方的利益博弈在所難免。就養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，地方政府各自為政，導(dǎo)致各統(tǒng)籌區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)制度畫(huà)地為牢，其根源也是因?yàn)橹醒胝c地方政府的利益博弈。中央政府希望地方政府承擔(dān)更多的養(yǎng)老保險(xiǎn)兜底責(zé)任，而地方政府也不愿意承擔(dān)這一責(zé)任。承擔(dān)責(zé)任意味著財(cái)政收入的減少，因此二者就圍繞著養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的承擔(dān)展開(kāi)博弈，這是一種零和博弈，博弈關(guān)系如表2所示。（注：表中數(shù)據(jù)是為了理論分析方便，本身不具有現(xiàn)實(shí)意義）

通過(guò)表2可以看到，當(dāng)?shù)胤秸椭醒胝疾扇〔怀袚?dān)責(zé)任的策略時(shí)，兩者獲得的效益都是0；當(dāng)中央政府采取承擔(dān)責(zé)任的策略，地方政府采取不承擔(dān)責(zé)任的策略時(shí)，中央政府的收益為-1，地方政府的收益為1，二者收益之和為零；當(dāng)中央政府采取不承擔(dān)責(zé)任的策略，而地方政府采取承擔(dān)責(zé)任的策略時(shí)，中央政府收益為1，地方政府收益為-1，二者收益之和為0；當(dāng)中央政府與地方政府都采取承擔(dān)責(zé)任的策略時(shí)，中央政府的收益為1，地方政府的收益也為1，二者的收益為2。表2清晰地反映了中央政府與地方政府博弈的四種結(jié)局，只有雙方都能夠采取承擔(dān)責(zé)任的策略，才能使得二者的效益最大化，也就是說(shuō)獲得雙贏的博弈結(jié)局。而只要有一方采取不承擔(dān)責(zé)任的策略，得到的結(jié)局就是雙方獲得的效益之和為零。而現(xiàn)狀就是，從理性的角度出發(fā)，雙方都選擇了不承擔(dān)責(zé)任，或者盡量少承擔(dān)責(zé)任。

按照我國(guó)公共政策制度設(shè)計(jì)的規(guī)則，中央政府通常只負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)宏觀政策的制定和指導(dǎo)，而具體的實(shí)施辦法則由各地政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)狀況以及地區(qū)居民的收入水平自行設(shè)定。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施屬地管理，基金限制在各省行政區(qū)域內(nèi)，一旦將基金管理權(quán)限上升至中央政府，就會(huì)導(dǎo)致地方政府的利益受損，地方政府財(cái)政收入和政績(jī)就會(huì)受到影響。

對(duì)于地方政府而言，由于各地養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況不平衡，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較輕、養(yǎng)老基金結(jié)余較多的東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份希望維持現(xiàn)有的狀態(tài)，對(duì)于提高統(tǒng)籌層次采取消極和抵制的態(tài)度。首先，因?yàn)樗麄儞?dān)心養(yǎng)老基金在全國(guó)調(diào)劑會(huì)導(dǎo)致本地養(yǎng)老基金調(diào)出，這樣會(huì)影響本地勞動(dòng)者未來(lái)的養(yǎng)老金待遇水平；其次，養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有利于東部省份保持較低的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，也有利于吸引和留住更多投資，提高地方財(cái)政收入和就業(yè)率；再次，雇主繳費(fèi)比例的多少直接影響?zhàn)B老保險(xiǎn)基金的結(jié)余額，也就是地方政府對(duì)已退休人員養(yǎng)老金的支付能力；對(duì)于中西部的省份而言，雖然其養(yǎng)老負(fù)擔(dān)中基金結(jié)余少，但是地方政府對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移制度也不一定持積極態(tài)度。這是因?yàn)椋环矫?，如果勞?dòng)者流動(dòng)到另一個(gè)地方，則由轉(zhuǎn)出地企業(yè)繳納的一部分基金就跟隨勞動(dòng)者進(jìn)入轉(zhuǎn)入地的統(tǒng)籌基金，這可能影響到地方政府養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳水平；另一方面，如果勞動(dòng)者大量涌入，則意味著未來(lái)可能要承擔(dān)過(guò)重的養(yǎng)老壓力；出于對(duì)自身利益的考慮，地方政府在執(zhí)行中央政府政策和制定本地細(xì)則時(shí)，必然會(huì)采取相應(yīng)的對(duì)策，對(duì)于有利于自身的政策積極實(shí)施，而對(duì)于不利于自身的政策則消極抵抗，或是不作為，或設(shè)置隱性障礙，導(dǎo)致中央政府的政策難以實(shí)施。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，就體現(xiàn)在繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)模式、費(fèi)率水平等存在差異，以致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化。在中央出臺(tái)了跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)政策后，各地的轉(zhuǎn)移接續(xù)政策仍然難以統(tǒng)一。在中央政府與地方政府的博弈過(guò)程中，雖然中央政府擁有絕對(duì)權(quán)威，但也需要地方政府的支持與配合，地方政府的消極和抵制態(tài)度將會(huì)產(chǎn)生倒逼機(jī)制，影響中央政府的政策決策。特別是經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，能夠形成集體行動(dòng)從而使中央政府決策向他們傾斜。此外，中央政府的放權(quán)讓利，使得地方政府集利益主體、經(jīng)濟(jì)主體、管理主體于一身。當(dāng)?shù)胤秸g的目標(biāo)不一致時(shí)，地方政府就會(huì)從本地區(qū)和自身的利益出發(fā)，采取行動(dòng)，由此導(dǎo)致地方政府間的利益博弈。這是因?yàn)榈胤秸际莻€(gè)體理性和自身利益最大化的。對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，由于各地的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況存在很大的不平衡，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金如果從各省上繳到中央，統(tǒng)一調(diào)撥，統(tǒng)一企業(yè)繳費(fèi)比例不僅會(huì)引起東部發(fā)達(dá)省份的抵制，也會(huì)導(dǎo)致各省地方政府之間的利益矛盾。

三、非合作博弈的結(jié)果——養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移政策非均衡

1997年統(tǒng)賬結(jié)合的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立時(shí)，對(duì)勞動(dòng)者跨統(tǒng)籌區(qū)域就有規(guī)定，當(dāng)年出臺(tái)的《職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)管理暫行辦法》規(guī)定，勞動(dòng)者跨統(tǒng)籌區(qū)域流動(dòng)時(shí)，只能帶走個(gè)人賬戶(hù)的基金，而統(tǒng)籌基金部分則無(wú)法轉(zhuǎn)移。也就是說(shuō)，單位為勞動(dòng)者個(gè)人繳納的那部分錢(qián)，留在了當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)籌基金賬戶(hù)中，勞動(dòng)者無(wú)法隨身攜帶到新的工作地。由于勞動(dòng)者參保滿(mǎn)15年才能獲得養(yǎng)老金待遇，而流動(dòng)就業(yè)導(dǎo)致勞動(dòng)者在更換工作地點(diǎn)時(shí)，之前的繳費(fèi)年限無(wú)法累加。2000年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》，規(guī)定繳費(fèi)不滿(mǎn)15年的參保人賬戶(hù)積累養(yǎng)老金一次性返還，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，只能轉(zhuǎn)移參保者的個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金。這兩項(xiàng)政策規(guī)定都造成了勞動(dòng)者在變換工作地點(diǎn)前的繳費(fèi)年限及統(tǒng)籌基金相對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老權(quán)益的損失。由于這些政策規(guī)定的存在，勞動(dòng)者在流動(dòng)就業(yè)時(shí)，只能選擇退保，退保就意味著失去了養(yǎng)老保障，徹底失去了養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。對(duì)勞動(dòng)者而言，當(dāng)時(shí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)完全不可攜帶，阻礙了勞動(dòng)力的流動(dòng)。

2009年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》〔2009〕66號(hào)文件規(guī)定，參保者在未滿(mǎn)足待遇領(lǐng)取條件前跨統(tǒng)籌區(qū)域流動(dòng)時(shí)，可以辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移。其中，統(tǒng)籌基金部分以本人1998年1月1日后各年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)，按照基數(shù)的12%轉(zhuǎn)移，個(gè)人賬戶(hù)部分本息全部轉(zhuǎn)移。為了防止退保造成的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失，文件還規(guī)定在達(dá)到養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取條件前，參保人不得退保?！冻擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》的出臺(tái)，在公平性和可攜性方面取得了巨大進(jìn)步，將以前跨統(tǒng)籌區(qū)域流動(dòng)只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶(hù)部分，不能轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金的規(guī)定改為轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶(hù)的同時(shí)，統(tǒng)籌基金的12%也隨同轉(zhuǎn)移。在勞動(dòng)者暫時(shí)沒(méi)有找到工作中斷繳費(fèi)時(shí)，可以由參保地先保留養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，包括個(gè)人繳費(fèi)信息和賬戶(hù)基金，直到能夠辦理轉(zhuǎn)移為止。這些規(guī)定說(shuō)明政策制定者已經(jīng)意識(shí)到不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金會(huì)挫傷勞動(dòng)者參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性，同時(shí)也會(huì)給地方政府造成財(cái)政壓力，最終使其轉(zhuǎn)嫁到勞動(dòng)者身上，致使勞動(dòng)者難以自由流動(dòng)。

為了確保勞動(dòng)者流動(dòng)后，其養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限能夠累計(jì)計(jì)算，并最終獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，國(guó)家還規(guī)定了參保者的待遇領(lǐng)取地。以參保繳費(fèi)連續(xù)累計(jì)滿(mǎn)10年的參保地作為待遇領(lǐng)取地，參保繳費(fèi)累計(jì)不滿(mǎn)10年的，將其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)回戶(hù)籍地，由戶(hù)籍地作為待遇領(lǐng)取地。這一規(guī)定明確了勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取地，規(guī)避了地方政府之間相互推諉、扯皮的風(fēng)險(xiǎn)，降低了勞動(dòng)者獲取養(yǎng)老金的成本。

《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》增進(jìn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性與可攜性，使勞動(dòng)者在統(tǒng)籌區(qū)域流動(dòng)時(shí)有了轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的可能。但我們?cè)谘芯恐袑?duì)勞動(dòng)者流動(dòng)中養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)性損失現(xiàn)狀的考察證明，勞動(dòng)力流動(dòng)依然受到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制約。這也表明：首先，這項(xiàng)政策并沒(méi)有從根本上解決養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)性損失問(wèn)題，轉(zhuǎn)移部分統(tǒng)籌基金的舉措并沒(méi)有從本質(zhì)上化解不同統(tǒng)籌區(qū)域之間的利益沖突。不同地區(qū)之間為了防止勞動(dòng)力流動(dòng)，又制定了許多隱性的制度壁壘，使得勞動(dòng)者的流動(dòng)更加困難。其次，勞動(dòng)者達(dá)到待遇領(lǐng)取年限時(shí)，以連續(xù)繳費(fèi)10年的參保地作為待遇領(lǐng)取地的規(guī)定，雖然在一定程度上防止了地方政府在待遇支付時(shí)的利益博弈，但是對(duì)于勞動(dòng)者和其原籍的地方政府而言，仍然缺乏公平性。因?yàn)榱鲃?dòng)就業(yè)的人群能夠在某個(gè)地方連續(xù)參保10年的可能性并不大。尤其是對(duì)于農(nóng)民工群體而言，他們通常在不同的省份之間流動(dòng)就業(yè)，達(dá)不到連續(xù)繳費(fèi)10年的條件，他們就只能到戶(hù)籍所在地領(lǐng)取待遇，勞動(dòng)力為之作出貢獻(xiàn)的地區(qū)沒(méi)有為勞動(dòng)者支付養(yǎng)老待遇，卻由其戶(hù)籍地承擔(dān)了最后的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付責(zé)任，這對(duì)于戶(hù)籍地政府而言，造成了潛在的巨大財(cái)政壓力。而對(duì)于勞動(dòng)者而言，其戶(hù)籍地的社平工資通常都低于就業(yè)地的社平工資，在計(jì)算養(yǎng)老待遇時(shí)，也會(huì)造成勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失。另外，農(nóng)民工從農(nóng)村到城市打工，幾年后又返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的情況屢見(jiàn)不鮮，而現(xiàn)行規(guī)定缺乏城鎮(zhèn)企業(yè)職工和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的銜接制度，雖然可以先保留參保繳費(fèi)記錄，但卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移。不得退保的規(guī)定又使農(nóng)民工陷入進(jìn)退維谷的境地：想繼續(xù)參保，卻因收入有限無(wú)力承擔(dān)職保的保費(fèi)；中斷繳費(fèi)，則意味著已經(jīng)繳納的部分無(wú)法獲得相應(yīng)的權(quán)益，因?yàn)橐U費(fèi)滿(mǎn)15年才能領(lǐng)取待遇，所以許多農(nóng)民工不得不保留了城市的職保，同時(shí)又參加了新農(nóng)保，造成參保繳費(fèi)重復(fù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭功成.社會(huì)保障學(xué)[M].北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2007.

[2]埃瑞克·G·弗魯博頓.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：一個(gè)交易費(fèi)用的分析范

式[M].姜建強(qiáng)，譯.上海：上海人民出版社，2006.

[3]褚福靈.職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀的思考[J].社會(huì)保障

研究，2013，（1）.

[4]陳仰東.碎片化是種歷史現(xiàn)象[J].中國(guó)社會(huì)保障雜志，2008，（11）：

38-39.

[5]于大川.社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的博弈困境分析及對(duì)策[J].齊齊哈爾

大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（4）：19-21.

[6]黎民.我國(guó)中央與地方政府財(cái)政關(guān)系上的機(jī)會(huì)主義及其抑制

[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2007，（1）：57-61.

[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]