井焜　蘆千文

摘 要： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村黨支部、村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作組織是我國(guó)農(nóng)村基層組織的主體，構(gòu)成了現(xiàn)有的農(nóng)村民主治理結(jié)構(gòu)，但同時(shí)也存在著民主選舉受干擾、組織間關(guān)系不清晰、功能發(fā)揮不到位等問(wèn)題。以農(nóng)戶行為動(dòng)機(jī)為基礎(chǔ)，從激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)理論出發(fā)研究，發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)問(wèn)題的原因是現(xiàn)有機(jī)制存在著“激勵(lì)不兼容”，如激勵(lì)村民參與選舉的因素和約束參選者公平競(jìng)選的因素失靈，激勵(lì)村干部不當(dāng)利用權(quán)力的因素增多而權(quán)力約束機(jī)制失靈，激勵(lì)村干部配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府工作的因素增多而維護(hù)農(nóng)民利益的因素弱化，“村兩委”職能重疊等。因此，農(nóng)村基層組織優(yōu)化應(yīng)從重建村民會(huì)議、成立村務(wù)工作小組、建立農(nóng)村公務(wù)員、發(fā)展農(nóng)民合作社和加強(qiáng)黨建工作強(qiáng)化核心領(lǐng)導(dǎo)地位五方面入手。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村基層組織； 激勵(lì)機(jī)制； 農(nóng)村基層民主； 集體經(jīng)濟(jì)

中圖分類號(hào)： D267.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2014）04-0059-08

目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、基層黨組織、村民委員會(huì)和社會(huì)組織為框架的民主治理結(jié)構(gòu)雛形，這一組織架構(gòu)為保障基層民主，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了關(guān)鍵作用。但隨著社會(huì)的巨大變遷，這一組織架構(gòu)在某些地方顯現(xiàn)出與現(xiàn)實(shí)的沖突，賄選現(xiàn)象、組織癱瘓、群體性事件等時(shí)有發(fā)生，使改革顯得十分必要。筆者試圖從激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的理論視角出發(fā)，研究農(nóng)村基層存在的問(wèn)題，以期為改革建言獻(xiàn)策。

一、我國(guó)農(nóng)村基層組織現(xiàn)狀

（一）我國(guó)的農(nóng)村基層組織

我國(guó)農(nóng)村基層組織分為黨政組織、村民自治組織、經(jīng)濟(jì)合作組織和其他社會(huì)組織四類。黨政組織是指設(shè)在村一級(jí)的黨組織和政權(quán)組織。在農(nóng)村地區(qū)，一般以行政村為單位設(shè)立村黨支部（黨總支、黨委），支部書(shū)記和委員均由黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生。據(jù)《2013年中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的584172個(gè)建制村中，已有99.97%的建制村建立了黨組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是農(nóng)村最基層的政權(quán)組織，據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）》統(tǒng)計(jì)，2012年我國(guó)農(nóng)村共有19881個(gè)鎮(zhèn)和13281個(gè)鄉(xiāng)。村民自治組織主要指村民委員會(huì)，由主任、副主任和委員組成，均由村民直選產(chǎn)生，其性質(zhì)是群眾性自治組織。根據(jù)需要村委會(huì)還設(shè)有人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)，以及婦代會(huì)、民兵連等群眾組織。據(jù)《中國(guó)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)資料（2010）》統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)村委會(huì)的數(shù)量為59.47萬(wàn)。經(jīng)濟(jì)合作組織是近幾年才興起的新型基層組織，包括農(nóng)民專業(yè)合作社、生產(chǎn)協(xié)會(huì)、產(chǎn)銷協(xié)會(huì)、合作聯(lián)社等，其主體是農(nóng)民專業(yè)合作社，據(jù)統(tǒng)計(jì)2012年我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社已有68.9萬(wàn)戶。農(nóng)民專業(yè)合作社的性質(zhì)是互助性經(jīng)濟(jì)組織。此外，一些慈善、環(huán)保、公益等社會(huì)組織開(kāi)始在農(nóng)村興起，但這些組織與本研究的關(guān)系不大，故本文不涉及。

（二）各類農(nóng)村基層組織職能

1. 黨政組織的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肩負(fù)著轄區(qū)內(nèi)社會(huì)管理、公共服務(wù)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能。具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾個(gè)方面：一是貫徹執(zhí)行國(guó)家的各項(xiàng)方針政策；二是加強(qiáng)社會(huì)綜合治理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；三是營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，包括投資環(huán)境、發(fā)展指導(dǎo)、信息服務(wù)等；四是提供基本公共服務(wù)，如義務(wù)教育、計(jì)劃生育、衛(wèi)生文化事業(yè)、社會(huì)保障等；五是指導(dǎo)和幫助各村級(jí)組織做好本職工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織的主要職能包括：結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級(jí)黨組織及本鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員代表大會(huì)（黨員大會(huì)）的決議；討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題。需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的問(wèn)題，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定；加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委自身建設(shè)和以黨支部為核心的村級(jí)組織建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)黨的建設(shè)；按照干部管理權(quán)限，負(fù)責(zé)對(duì)干部的教育、培養(yǎng)、選拔和監(jiān)督工作。協(xié)助管理上級(jí)有關(guān)部門駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的干部；領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)主義民主法制建設(shè)和精神文明建設(shè)，做好社會(huì)治安綜合治理及計(jì)劃生育工作。

村黨組織是農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定，其職責(zé)包括：貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級(jí)黨組織及本村黨員大會(huì)的決議，做好黨建、黨務(wù)工作；討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問(wèn)題，支持其他村級(jí)組織做好本職工作；領(lǐng)導(dǎo)支持村民的依法自治活動(dòng)；負(fù)責(zé)村干部和村辦企業(yè)管理人員的教育和監(jiān)督工作；做好本村的精神文明建設(shè)、社會(huì)治安、計(jì)劃生育等工作。

2. 村民自治組織的職能。村民委員會(huì)按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，主要負(fù)責(zé)本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛和協(xié)助維持治安，并向政府反映村民的意見(jiàn)、要求。具體而言，可分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、行政管理三方面。經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能包括支持和組織村民發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，管理村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，做好生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)工作。公共服務(wù)職能包括支持集體經(jīng)濟(jì)組織和其他社會(huì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行活動(dòng)，維護(hù)村民和村集體的合法權(quán)益，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，開(kāi)展各種形式的文化教育、科學(xué)普及、精神文明建設(shè)活動(dòng)。行政管理職能包括協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府做好各項(xiàng)工作，執(zhí)行國(guó)家的法律法規(guī)和政策，組織實(shí)施村民自治章程、村民會(huì)議決定（決議），做好計(jì)劃生育工作等。

3. 經(jīng)濟(jì)合作組織職能。農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織，依法登記，取得法人資格；以其成員為主要服務(wù)對(duì)象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購(gòu)買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)?？梢?jiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社的職能在于服務(wù)農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（三）農(nóng)村基層組織運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題

1. 民主選舉過(guò)程受到干擾。民主選舉是確?；鶎用裰鞯年P(guān)鍵環(huán)節(jié)，但卻受到一些因素的干擾。（1）“賄選”現(xiàn)象普遍發(fā)生。村黨支部、村委會(huì)擁有村莊的公共權(quán)力，掌握著國(guó)家惠農(nóng)政策和發(fā)展機(jī)會(huì)的分配權(quán)，這為村干部身份和利益捆綁在一起創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。于是，許多村民為競(jìng)選成為村干部便紛紛采取“賄選”。（2）派系、宗族勢(shì)力干擾選舉。行政村的村民要么由一兩個(gè)人口多的大姓和幾個(gè)人口少的小姓組成，要么由幾個(gè)人口不均衡的自然村組成，受傳統(tǒng)的宗族、派系思想的影響，他們往往形成利益集團(tuán)，在選舉中干擾選舉過(guò)程。（3）基層政府對(duì)選舉的干預(yù)。在村民選舉時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府指定候選人、操縱選舉的現(xiàn)象，甚至有媒體報(bào)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府無(wú)視選舉結(jié)果另行任命村干部的行為。民主選舉被干擾的直接后果就是應(yīng)該擔(dān)當(dāng)責(zé)任的人選不上，不應(yīng)該擔(dān)當(dāng)責(zé)任的人被推上臺(tái)，嚴(yán)重挫敗了村民參與民主選舉的積極性。

2. 基層組織關(guān)系界定不清。前面提到各組織的職能時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)它們之間大多數(shù)職能是重疊的，這就造成了現(xiàn)實(shí)中基層組織關(guān)系界定不清的問(wèn)題。（1）村委會(huì)“準(zhǔn)政府化”，演變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的村級(jí)機(jī)構(gòu)。按照法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府負(fù)有指導(dǎo)、支持、幫助村民委員會(huì)開(kāi)展工作的責(zé)任，但不能干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民委員會(huì)只是有義務(wù)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府開(kāi)展工作，二者并沒(méi)有隸屬關(guān)系。但現(xiàn)實(shí)中，二者權(quán)責(zé)上很難劃清界限，直接導(dǎo)致村民委員會(huì)作為準(zhǔn)政府組織，二者的關(guān)系演變成實(shí)際上的上下級(jí)關(guān)系。如近期河南省周口市在試點(diǎn)“平墳復(fù)耕”工作時(shí)直接規(guī)定，對(duì)不帶頭執(zhí)行的村干部就地免職，這種以行政命令干預(yù)村民自治的行為是十分普遍的。（2）“村兩委”（指村共產(chǎn)黨員支部委員會(huì)和村民自治委員會(huì)，前者簡(jiǎn)稱為村黨支部，后者簡(jiǎn)稱為村委會(huì)）職能重疊，爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象普遍發(fā)生。按照規(guī)定，村黨支部不能干預(yù)村委會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，但實(shí)際上村支部的職能除了負(fù)責(zé)黨務(wù)工作外，其他職能和村委會(huì)是重疊的。兩個(gè)功能重疊的機(jī)構(gòu)，極容易發(fā)生爭(zhēng)奪村莊公共權(quán)力的行為，進(jìn)而導(dǎo)致“村兩委”鬧矛盾的現(xiàn)象發(fā)生。（3）經(jīng)濟(jì)合作組織定位不清。近年來(lái)，農(nóng)民專業(yè)合作社跨村組織，或者農(nóng)民專業(yè)合作聯(lián)社的逐漸發(fā)展，使得經(jīng)濟(jì)合作組織超越行政村的界限，其和村兩委的關(guān)系很難定位，而法律上的相關(guān)條文極其模糊。

3. 基層組織功能發(fā)揮不到位。近年來(lái)，關(guān)于反映村干部“不作為”、“亂作為”、損害村民利益行為的上訪事件逐漸增多，有些地區(qū)還出現(xiàn)了三個(gè)80%現(xiàn)象：縣級(jí)政府80%的信訪來(lái)自農(nóng)村，其中80%反映村干部問(wèn)題，其中80%反映村干部賄選問(wèn)題。筆者認(rèn)為這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，主要體現(xiàn)了基層組織功能發(fā)揮不到位的問(wèn)題。（1）農(nóng)民權(quán)益得不到有效維護(hù)。近年來(lái)，因征地、拆遷引起的利益糾紛甚至群體性事件中，鮮見(jiàn)村委會(huì)代表村民利益，為村民爭(zhēng)取利益的；在基層政府和村民利益不一致的地方，村委會(huì)多是作為基層政府執(zhí)行者的身份出現(xiàn)，對(duì)上負(fù)責(zé)，而不是對(duì)村民負(fù)責(zé)。（2）對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。目前，我國(guó)有200多萬(wàn)個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其中僅有8000～10000個(gè)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，其余大部分發(fā)展水平較弱，不少地區(qū)的村集體資產(chǎn)長(zhǎng)期閑置，集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)名存實(shí)亡。以華北地區(qū)某縣為例，村集體經(jīng)濟(jì)收入為零的占全縣所有村的95%。集體經(jīng)濟(jì)是村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，集體經(jīng)濟(jì)衰亡的直接后果是村級(jí)組織自營(yíng)困難，經(jīng)費(fèi)緊張，甚至負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，村集體經(jīng)濟(jì)還發(fā)揮著與村民連接的紐帶作用，村民通過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)獲得經(jīng)濟(jì)收益，村級(jí)組織也以此獲得村民的支持。（3）農(nóng)民專業(yè)合作社職能尚未充分發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年第三季度，我國(guó)登記注冊(cè)的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)到60余萬(wàn)個(gè)，入社農(nóng)戶達(dá)到4600多萬(wàn)，占全國(guó)總農(nóng)戶的18.6%。多數(shù)村民和多數(shù)地區(qū)尚未建立經(jīng)濟(jì)合作組織，導(dǎo)致其對(duì)接市場(chǎng)的能力薄弱，故其服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用尚未完全發(fā)揮。

總體而言，這種問(wèn)題的存在體現(xiàn)了我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出的“維穩(wěn)型”特點(diǎn)，不符合當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展所面臨的新形勢(shì)。當(dāng)前，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢(shì)顯現(xiàn)，農(nóng)村的發(fā)展勢(shì)頭逐漸增強(qiáng)。為了適應(yīng)這種形勢(shì)需要，農(nóng)村基層組織必須進(jìn)行改革，以構(gòu)建與之相適應(yīng)的“發(fā)展型”鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。因此，對(duì)農(nóng)村基層組織進(jìn)行優(yōu)化就成為當(dāng)務(wù)之急，這也顯示了本研究的意義所在。

二、已有研究成果綜述

（一）關(guān)于民主選舉問(wèn)題的研究

關(guān)于民主選舉問(wèn)題，主要是研究選舉受到干擾和干預(yù)的原因。黨國(guó)英認(rèn)為賄選、宗族勢(shì)力干擾選舉行為的發(fā)生是因?yàn)榇甯刹坎⒉皇菬o(wú)關(guān)輕重的“芝麻官”，他們手中掌握的權(quán)力“含金量”很大，因而越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，人們?cè)接锌赡茏分饳?quán)力，賄選也越有可能發(fā)生。[1] 同時(shí)，他認(rèn)為存在一些制度弊端使農(nóng)民低估了選票價(jià)值。要解決這些問(wèn)題，短期的解決方法是嚴(yán)格落實(shí)《村委會(huì)組織法》，保障農(nóng)民的投票機(jī)會(huì)，對(duì)干擾選舉的行為進(jìn)行法律界定；長(zhǎng)期來(lái)看，一要提高農(nóng)民收入，增加賄選成本；二要縮小村干部的權(quán)力，使其權(quán)力只限于十分必要的公共事務(wù)。對(duì)于農(nóng)民低估選票價(jià)值，易被賄選影響投票行為的現(xiàn)象，允春喜將之稱為“政治冷漠”，并認(rèn)為其原因有“權(quán)威崇拜”和“官本位”的傳統(tǒng)觀念，經(jīng)濟(jì)地位低、參與成本高導(dǎo)致的政治參與信心不足，民主參與機(jī)制不完善導(dǎo)致的利益表達(dá)渠道不暢等因素。[2] 因而發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、完善制度建設(shè)、培養(yǎng)現(xiàn)代民主觀念、提高農(nóng)民素質(zhì)成為解決問(wèn)題的主要對(duì)策。

（二）關(guān)于基層組織運(yùn)行問(wèn)題的研究

農(nóng)村各基層組織運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題及相應(yīng)對(duì)策建議是學(xué)者研究的重點(diǎn)。申靜[3]、肖立輝[4]、李尚浦[5]、于水[6]等分別就某一地區(qū)進(jìn)行實(shí)證調(diào)研，指出村兩委關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村委會(huì)關(guān)系不清晰，村級(jí)組織設(shè)置和現(xiàn)實(shí)沖突較大等問(wèn)題是阻礙農(nóng)村民主建設(shè)的主要問(wèn)題。吳揚(yáng)從鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)定位視角展開(kāi)研究，認(rèn)為農(nóng)民對(duì)村民自治的愿望與公共服務(wù)的需求日益增加和國(guó)家通過(guò)基層行政機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的強(qiáng)控制治理模式產(chǎn)生沖突，如政府行政權(quán)力與村民自治權(quán)利的沖突，鄉(xiāng)村債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的加劇，人治大于法治的鄉(xiāng)村治理模式等，并認(rèn)為這是問(wèn)題產(chǎn)生的原因。[7] 一些學(xué)者從研究“村干部”入手尋找問(wèn)題的原因。如唐曉騰認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)加速分化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和農(nóng)民之間的需求性職能矛盾和制度性職能矛盾，使“村干部”處于一種尷尬的“角色沖突”中，并導(dǎo)致“利我”的角色定位選擇。[8] 再如申靜認(rèn)為，村干部作為村莊的“監(jiān)護(hù)人”，監(jiān)護(hù)功能因市場(chǎng)的介入而逐漸弱化，因?yàn)槭袌?chǎng)意識(shí)一方面增強(qiáng)了村干部的個(gè)人意識(shí)，另一方面使村民對(duì)村干部的依賴減弱，村干部變成了“弱監(jiān)護(hù)人”。監(jiān)護(hù)功能的弱化，一是使無(wú)法“上傳”和“下達(dá)”，二是使村干部控制社區(qū)能力減弱。通過(guò)分析進(jìn)一步指出，村莊自治實(shí)際上演變成村干部自治，村干部則變成現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)人。[3]

市場(chǎng)的介入改變了村民在村莊中的經(jīng)濟(jì)地位，影響到鄉(xiāng)村的政治權(quán)威。高洪貴認(rèn)為農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工改善了村民的經(jīng)濟(jì)地位進(jìn)而影響村民的民主訴求。[9] 陶振認(rèn)為，稅費(fèi)變革、市場(chǎng)化以及農(nóng)民行動(dòng)單位的原子化帶來(lái)的利益和價(jià)值認(rèn)同資源流失沖擊了基層政權(quán)的“公信力”，出現(xiàn)了信任危機(jī)隱憂。[10] 這種現(xiàn)象的結(jié)果是農(nóng)村政治權(quán)威消退，民間傳統(tǒng)組織化治理權(quán)威興起，導(dǎo)致了現(xiàn)在的鄉(xiāng)村治理危機(jī)。[11]

許多學(xué)者提出了解決問(wèn)題的對(duì)策，不少學(xué)者以經(jīng)驗(yàn)借鑒的方式提出政策建議。如渠桂萍研究了日本的農(nóng)村基層組織，提出了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府為核心增強(qiáng)服務(wù)功能；分離行政和經(jīng)濟(jì)職能建立“農(nóng)協(xié)”一類的經(jīng)濟(jì)合作組織；培育社區(qū)文化塑造村落精神凝聚力三個(gè)政策建議。[12] 項(xiàng)繼權(quán)、靳利華等研究了美國(guó)、歐盟、印度等國(guó)外的農(nóng)村基層組織，提出了基層組織應(yīng)因需而設(shè)，組織形式要靈活多樣，要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，法律上明確定位等政策建議，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要理順黨政組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，黨政和自治組織要實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變等。[13] [14] 賈金榮、于水等針對(duì)“村兩委”關(guān)系問(wèn)題提出了組織重構(gòu)的政策建議，但具體做法上存在爭(zhēng)議，一些學(xué)者堅(jiān)持“一肩挑”模式，一些學(xué)者則堅(jiān)持強(qiáng)化村委會(huì)的自治功能。[15] [16]還有學(xué)者提出了在有條件的地區(qū)實(shí)行村干部職業(yè)化、公職化，[17]把經(jīng)濟(jì)合作組織納入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)[6]等建議。蘇南是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展較為成功的地區(qū)，許多學(xué)者將其作為經(jīng)典案例進(jìn)行研究，總結(jié)出“蘇南模式”，認(rèn)為這一模式極具推廣價(jià)值。但胡必亮以“中國(guó)十大名村”為例說(shuō)明中國(guó)的村莊發(fā)展道路應(yīng)呈現(xiàn)多樣化特征，相應(yīng)的農(nóng)村基層組織也要呈現(xiàn)多樣化特征。一個(gè)地方的成功經(jīng)驗(yàn)并不能完全照搬到另一個(gè)地方。[18]

（三）已有研究成果簡(jiǎn)評(píng)

縱觀這些研究成果筆者發(fā)現(xiàn)，不管是理論研究還是政策建議，大都以一種向村民輸入民主政治的思路進(jìn)行，這和我國(guó)農(nóng)村地區(qū)制度改革是“輸入型”而非“誘致型”是基本相符的。必須清楚，構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，只有滿足農(nóng)民的需求才能成功。同時(shí)，制度改革特別是關(guān)于組織機(jī)構(gòu)的改革，實(shí)質(zhì)上是激勵(lì)機(jī)制和約束因素不斷調(diào)整的過(guò)程，以做到“激勵(lì)兼容”。對(duì)于農(nóng)村基層組織改革來(lái)說(shuō)，則是要形成能夠激勵(lì)基層組織參與主體做好本職工作的制度環(huán)境，而現(xiàn)實(shí)中種種問(wèn)題的存在正是因?yàn)檫@個(gè)制度環(huán)境“激勵(lì)不兼容”。這就有必要找出“激勵(lì)不兼容”的原因，再根據(jù)這些原因進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，而鮮有學(xué)者從這個(gè)視角進(jìn)行研究。這正是本研究視角、理論、方法及結(jié)論的創(chuàng)新之處。

三、相關(guān)問(wèn)題的理論再思考

（一）理論基礎(chǔ)和理論匹配

1. 機(jī)制設(shè)計(jì)和激勵(lì)兼容。激勵(lì)兼容是機(jī)制設(shè)計(jì)理論的核心概念。該理論的基本內(nèi)涵是在自由選擇但信息不對(duì)稱的情況下，為達(dá)到某個(gè)目標(biāo)，需要一套由激勵(lì)因子和約束因子組成的機(jī)制，使參與主體能夠在各自的約束條件下，謀求自身利益最大化的選擇策略相互作用，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。這個(gè)過(guò)程是“信息不對(duì)稱條件下的信息交換和非合作博弈過(guò)程”。在信息不對(duì)稱條件下，委托人要避免代理人的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，要通過(guò)協(xié)議使得代理人在實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的同時(shí)，做出委托人期望的選擇行為。這時(shí)，首先需要委托人設(shè)計(jì)一套激勵(lì)機(jī)制供代理人選擇，繼而由代理人做出接受還是拒絕的決定，最后代理人根據(jù)接受的機(jī)制做出行為選擇。這里的機(jī)制必須滿足參與約束和激勵(lì)兼容約束兩個(gè)條件，其核心是做到了激勵(lì)兼容。一個(gè)激勵(lì)兼容的機(jī)制，能夠使參與者在謀求自身利益最大化的同時(shí)，保證機(jī)制設(shè)計(jì)者預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但事實(shí)上，只有在完全信息假設(shè)條件下，委托方和代理方才能同時(shí)實(shí)現(xiàn)利益最大化，而現(xiàn)實(shí)是信息不對(duì)稱，這就必須放棄最優(yōu)策略均衡假設(shè)，在機(jī)制中引入激勵(lì)因素和約束因素，最終實(shí)現(xiàn)激勵(lì)兼容。

2. 激勵(lì)兼容和農(nóng)村基層組織。農(nóng)村基層組織改革，也是一個(gè)激勵(lì)兼容機(jī)制設(shè)計(jì)問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村黨支部、村委會(huì)等行為主體，作為代理人，村民和縣級(jí)以上政府則是委托方，形成了“委托—代理”關(guān)系。這種關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干部、村兩委干部的最大化利益目標(biāo)是不一樣的。他們?cè)诿鎸?duì)當(dāng)前農(nóng)村的體制機(jī)制提供的激勵(lì)因素和約束因素時(shí)，各自都處于信息不對(duì)稱的位置，做出的理性行為選擇也不一樣，就出現(xiàn)了逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的可能。因此，農(nóng)村基層組織改革實(shí)際上是一個(gè)激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)問(wèn)題，也需要激勵(lì)兼容。

農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中存在著多個(gè)“委托—代理”關(guān)系：一是縣級(jí)及以上政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的政府工作委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府；二是村民將政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共服務(wù)職能委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府；三是村民將村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)委托給村兩委；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府把村域范圍內(nèi)的政府工作、公共服務(wù)職能委托給村兩委。此外，參與農(nóng)民專業(yè)合作社的農(nóng)戶把部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職責(zé)委托給專業(yè)合作社。

在這些不同的“委托—代理”關(guān)系中，行為主體支付函數(shù)是不一樣的。比如村民希望有個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村兩委維護(hù)自己的合法權(quán)益；村兩委干部則希望自己在管理村莊事務(wù)過(guò)程中獲得最大收益，包括現(xiàn)金、財(cái)產(chǎn)、地位、名譽(yù)等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則希望轄區(qū)穩(wěn)定發(fā)展，通過(guò)政績(jī)獲得晉升機(jī)會(huì)。這就滿足了激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)理論應(yīng)用的第一個(gè)條件是各參與主體支付函數(shù)不一致，而第二條件信息不對(duì)稱顯然也是成立的。在村莊事務(wù)管理中，村兩委掌握的信息顯然多于村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)上處于信息優(yōu)勢(shì)地位。支付函數(shù)不一致和信息不對(duì)稱，使得代理方可能做出不符合委托方意圖的行為選擇，也就是存在道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題。如賄選、村干部“亂作為”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府干預(yù)村民選舉等。這是激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)理論應(yīng)用的第三個(gè)條件。

從激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)角度重新審視我國(guó)農(nóng)村基層組織存在的問(wèn)題，可以使原本各組織獨(dú)立分散存在的問(wèn)題納入到一個(gè)系統(tǒng)中去，形成一個(gè)相互聯(lián)系相互依存的整體，這對(duì)于設(shè)計(jì)一套優(yōu)化方案具有顯著意義，可以避免對(duì)不同問(wèn)題逐個(gè)擊破而出現(xiàn)“摁下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象。

（二）農(nóng)村基層組織運(yùn)行問(wèn)題原因再解讀

引入激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)理論后，就明白問(wèn)題的原因在于機(jī)制的“激勵(lì)不兼容”。這些“激勵(lì)不兼容”使得各行為主體做出對(duì)自己有利但違背委托方意圖的行為選擇。因而，分析這些因素就會(huì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的真正原因。

1. 民主選舉中的激勵(lì)不兼容。民主選舉過(guò)程其實(shí)是國(guó)家將適合村民自主管理的事項(xiàng)交由村民自己處理，而村民通過(guò)選舉把自治權(quán)交給村委會(huì)，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是國(guó)家委托村民選舉村委會(huì)來(lái)執(zhí)行自治權(quán)。這里的委托方是國(guó)家，代理方是村民（包括參選者），行為主體是選民和參選者，具體事項(xiàng)是民主選舉。這一機(jī)制的意圖是希望村民能選出稱職的村委會(huì)成員。而現(xiàn)實(shí)中普遍存在民主選舉參與程度低，賄選、利益集團(tuán)干擾、政府干預(yù)等影響選舉公平公正的現(xiàn)象，以及“應(yīng)該擔(dān)當(dāng)責(zé)任的人選不上，不應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)娜吮煌粕吓_(tái)”的現(xiàn)象，說(shuō)明選民和參選者都存在道德風(fēng)險(xiǎn)行為，也即出現(xiàn)了“激勵(lì)不兼容”問(wèn)題。

選民是村莊里有投票資格的村民，他們的投票行為由“社會(huì)化小農(nóng)的行為動(dòng)機(jī)”決定，但受到各種激勵(lì)因素的影響。[19] 村民的“政治冷漠”，賄選、宗族勢(shì)力干擾選舉現(xiàn)象的盛行，說(shuō)明村民低估了選票的價(jià)值，原有的激勵(lì)因素失效。探究這其中的原因，一是因?yàn)榇迕窈痛迩f集體的利益關(guān)系“脫鉤”。我國(guó)的小農(nóng)戶處于社會(huì)化小農(nóng)階段，以追求比較收益最大化為目標(biāo)，其行為選擇均是圍繞著這個(gè)目標(biāo)。[20] 農(nóng)民的工資性收入（外出務(wù)工收入）扮演著最重要的角色。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的報(bào)告顯示，2012年外出農(nóng)民工總量達(dá)2.63億，成為農(nóng)民增收的首選途徑。土地確權(quán)頒證以后，農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入，特別是種養(yǎng)收入，被農(nóng)戶當(dāng)作自己的分內(nèi)之事。村集體經(jīng)濟(jì)在多數(shù)村莊逐漸消失，逐漸被村民忽視。二是因?yàn)榇逦瘯?huì)成員往往由村莊精英來(lái)?yè)?dān)任，一般村民當(dāng)選的可能性不大。鄉(xiāng)村精英的政治背景好、家族勢(shì)力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)地位高，容易結(jié)成“權(quán)力—利益網(wǎng)”，將一般村民排除在外。兩方面綜合起來(lái)，也就使村民覺(jué)得公共權(quán)力既和自己無(wú)關(guān)，也遙不可及，村民也就失去了興趣。[21]

村莊中“權(quán)力—利益網(wǎng)”的固化，使公共權(quán)力成為鄉(xiāng)村精英爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，形成了各種干擾選舉行為的動(dòng)機(jī)。對(duì)于參選者而言，不管是賄選還是其他途徑，都需要支付額外成本，這是以期望當(dāng)選后獲取更多利益為前提的。筆者走訪山東省某村莊遇到一個(gè)奇怪現(xiàn)象，村委會(huì)主任和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部達(dá)成利益共識(shí)，收取2000～3000元的好處費(fèi)，便可允許去世老人土葬。村委會(huì)主任扮演中間人角色，獲取部分好處。這其實(shí)就是參選村委會(huì)的預(yù)期收益之一。村委會(huì)主任還掌握著村集體資產(chǎn)的支配權(quán)、村莊土地的分配權(quán)、公共工程的管理權(quán)，扮演著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的村級(jí)代理人、民意上傳和信息下達(dá)的信使，其權(quán)利“含金量”很大，可獲取的利益空間巨大。但同時(shí)，村干部的權(quán)力約束機(jī)制尚未建立起來(lái)。缺少了權(quán)力約束，村干部行為的自由度很大，更容易為自己謀利。

現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府極容易干預(yù)選舉。村委會(huì)事實(shí)上扮演著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府村級(jí)代理人的角色，使名義上的自治組織演變成準(zhǔn)政府組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府需要能配合自己工作的村委會(huì)班子，這就有動(dòng)力干預(yù)選舉，甚至更改選舉結(jié)果?，F(xiàn)有制度設(shè)計(jì)恰好提供了這種便利，如村委會(huì)成員的工資福利、考核結(jié)果等均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府決定。

綜上可知，原有制度中的激勵(lì)村民參與民主選舉的因素失靈，約束參選者干擾選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府干預(yù)選舉的因素失靈。這一方面抑制了村民參與民主選舉的積極性，形成“政治冷漠”；另一方面，則使各種擾亂選舉的行為普遍發(fā)生。

2. “村兩委”運(yùn)行中的激勵(lì)不兼容。村支部除了黨務(wù)工作外，其職能和村委會(huì)是重疊的，兩者共同掌握著村莊的公共權(quán)力，在“委托—代理”關(guān)系中所處的位置是相同的。因此，有必要把村黨組織和村委會(huì)放到一起來(lái)分析。

“村兩委”運(yùn)行中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，其實(shí)是執(zhí)行主體做出了有違政策設(shè)計(jì)者和委托方的行為選擇，即存在“激勵(lì)不兼容”。問(wèn)題的原因在于“村兩委”處于一種“雙重委托—雙重代理”的關(guān)系中，導(dǎo)致執(zhí)行主體追求自身利益最大化的行為選擇。一方面，村民將村莊的公共權(quán)力委托給“村兩委”，期望他們管理好村莊事務(wù)，為村民服務(wù)；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府委托“村兩委”，代行政府職權(quán)，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府工作。在這種雙重的委托代理關(guān)系中，存在兩種激勵(lì)約束組合方式，決定了兩種行為選擇?！按鍍晌钡某蓡T，是鄉(xiāng)村精英，他們的行為選擇更理性，更趨于自身利益最大化。

鄉(xiāng)村自治的制度設(shè)計(jì)中，“村兩委”既可以優(yōu)先分享村莊發(fā)展成果，又可以獲得“權(quán)力—利益網(wǎng)”帶來(lái)的收益，還可以享有權(quán)威、名譽(yù)等帶來(lái)的精神滿足；同時(shí)，其公共權(quán)力受到制約，如村民有權(quán)力彈劾村委會(huì)成員，黨員可以彈劾村支部負(fù)責(zé)人等。理論上而言，“村兩委”既受激勵(lì)也受約束，是可以做到激勵(lì)兼容的。但現(xiàn)實(shí)并不是這樣，就激勵(lì)因素而言，村民和“村兩委”的利益脫鉤，“村兩委”對(duì)村民的約束力弱化，村干部變成“弱監(jiān)護(hù)人”。這意味著前面提到的第一和第三項(xiàng)激勵(lì)因素失靈，只剩下“權(quán)力—利益網(wǎng)”帶來(lái)的收益，這種收益是權(quán)力尋租性質(zhì)的。此時(shí)，掌握了村莊公共權(quán)力，就意味著可以憑借權(quán)力優(yōu)勢(shì)獲取各種利益。就約束因素而言，村民和黨員有權(quán)利彈劾罷免“村兩委”干部，但運(yùn)行程序成本太高，而鮮有村民使用，彈劾成功的案例更是少之又少。近年來(lái)，實(shí)行村務(wù)公開(kāi)、成立監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方法，在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)頗有成果，但在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)要么流于形式，要么成為村莊內(nèi)部爭(zhēng)奪權(quán)力的工具，究其原因莫過(guò)于落后地區(qū)村民的政治冷漠。綜上可以說(shuō)鄉(xiāng)村自治的制度設(shè)計(jì)，在不少地區(qū)異化成只有使村干部進(jìn)入鄉(xiāng)村“權(quán)利—利益網(wǎng)”的激勵(lì)因素，而缺乏行之有效的權(quán)力約束機(jī)制。

從委托代理的視角，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和“村兩委”的關(guān)系，理解成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府委托“村兩委”處理政府職權(quán)但和村民有關(guān)的事項(xiàng)，即代行政府職權(quán)。這其中的激勵(lì)因素是“村兩委”配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府工作而帶來(lái)的利益：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府根據(jù)各村級(jí)組織工作配合情況分配公共資源；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府為村干部帶來(lái)的各種發(fā)展機(jī)會(huì)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府掌握著約束“村兩委”干部行為的權(quán)力，如任免權(quán)（法律上是不存在的，但實(shí)際中卻相當(dāng)普遍）和考評(píng)權(quán)。村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府都可以評(píng)價(jià)村干部，村民代表著民心，但不能給村干部帶來(lái)發(fā)展機(jī)會(huì)（不能晉升）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府決定著村干部的績(jī)效補(bǔ)貼和各種發(fā)展機(jī)會(huì)。以上這種激勵(lì)與約束的組合方式?jīng)Q定了“村兩委”不得不作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的村級(jí)代理人。

在這種雙重的“委托—代理”關(guān)系下，“村兩委”面臨著選擇，是作為自治組織還是準(zhǔn)政權(quán)組織存在。前面的分析實(shí)際上已經(jīng)給出了答案。鄉(xiāng)村自治中，村兩委有利用“權(quán)力—利益網(wǎng)”獲取利益的激勵(lì)，而受不到有效約束；鄉(xiāng)政村治中，村兩委既有配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府工作的激勵(lì)，也有強(qiáng)有力的約束因素，不得不選擇作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的村級(jí)代理人。在利益不一致甚至沖突的情況下，“村兩委”會(huì)選擇維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的利益。如緊挨著“南水北調(diào)”東線的一個(gè)村莊，村民因不滿征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征地補(bǔ)償費(fèi)用未經(jīng)村民同意就由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府決定其使用用途，而發(fā)生了村民集體阻撓工程施工的群體事件?！按鍍晌痹谑录幚碇羞x擇站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府這邊，而沒(méi)有維護(hù)村民的合理權(quán)益。近年來(lái)農(nóng)村上訪事件、群體性事件多是因?yàn)楹戏?quán)益被侵害，無(wú)處申訴，絕大多數(shù)的“村兩委”不作為或站在村民對(duì)立面上。這說(shuō)明被異化的激勵(lì)約束組合，既使“村兩委”可以不受約束地利用村莊公共權(quán)力，又使“村兩委”選擇作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的代理人。

3. 基層組織關(guān)系間的激勵(lì)不兼容。這里分析的基層組織關(guān)系是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和“村兩委”的關(guān)系，村支部和村委會(huì)之間的關(guān)系。關(guān)于前者已在分析“村兩委”運(yùn)行中存在激勵(lì)不兼容時(shí)涉及，故此只分析“村兩委”內(nèi)部關(guān)系的“激勵(lì)不兼容”。

“村兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)的主要原因在職能重疊，定位不清。職能重疊是指村黨支部除黨務(wù)工作外負(fù)擔(dān)的工作和村委會(huì)一樣。定位不清是指“村兩委”難以對(duì)各自的職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，不能分工合理、協(xié)調(diào)一致。筆者認(rèn)為這是重復(fù)委托代理產(chǎn)生的問(wèn)題。“村兩委”在委托代理關(guān)系中處于同樣的位置，實(shí)際上是村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府將村莊自治事務(wù)和政府職權(quán)同時(shí)委托給“村兩委”，即重復(fù)委托?！按鍍晌备髯远季哂歇?dú)立行為能力，面對(duì)同樣的激勵(lì)約束組合會(huì)做出同樣的行為選擇，這就不可避免地出現(xiàn)了行為重復(fù)，甚至?xí)霈F(xiàn)行為沖突。許多學(xué)者的調(diào)查結(jié)果顯示，有不少比例的村莊存在對(duì)公共權(quán)力的爭(zhēng)奪。這種重復(fù)委托是有違公共產(chǎn)品供給的代理主體單一而明確這一必然要求的。

不少學(xué)者注意到了“村兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)這一普遍發(fā)生的現(xiàn)象，提出了兩種解決對(duì)策：一種是實(shí)行村兩委“一肩挑”，即村支部書(shū)記同時(shí)兼任村委會(huì)主任；一種是清晰劃分職能，理順相互關(guān)系，從而合作共贏。前者有利于形成單一而明確的代理主體，避免重復(fù)委托，但卻不符合村民自治的根本原則。后者卻缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性，執(zhí)行中要靠村干部“覺(jué)悟”，不符合制度設(shè)計(jì)的要求。此外，筆者認(rèn)為，這兩點(diǎn)建議只是對(duì)“權(quán)力—利益網(wǎng)”中的公共權(quán)力進(jìn)行重新劃分，并沒(méi)有改變機(jī)制中的“激勵(lì)不兼容”。可以說(shuō)，只是改善了“村兩委”的關(guān)系，并不能解決運(yùn)行中的問(wèn)題。

四、農(nóng)村基層組織優(yōu)化的思路

筆者運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)理論分析我國(guó)農(nóng)村基層組織，發(fā)現(xiàn)存在較為嚴(yán)重的“激勵(lì)不兼容”，導(dǎo)致了種種問(wèn)題。解決問(wèn)題的思路就是從制度設(shè)計(jì)的角度對(duì)現(xiàn)有機(jī)制中的激勵(lì)因素和約束因素進(jìn)行調(diào)整，做到激勵(lì)兼容。這包括消除不當(dāng)激勵(lì)、矯正過(guò)度激勵(lì)、增強(qiáng)弱性激勵(lì)，做到激勵(lì)與約束對(duì)等。

（一）權(quán)力回歸——重建村民會(huì)議

村莊公共權(quán)力如何分配、由何人掌握是對(duì)農(nóng)村基層組織進(jìn)行改革的關(guān)鍵問(wèn)題。村民利益與村莊集體的脫鉤，造成了村民“政治冷漠”，使得選舉過(guò)程易被賄選等因素干擾，這實(shí)際上是村民主動(dòng)放棄權(quán)力，是激勵(lì)弱化的表現(xiàn)。“村兩委”能夠掌握不受約束的公共權(quán)力，獲取“權(quán)力—利益網(wǎng)”的收益，既助長(zhǎng)了賄選等選舉干擾因素，又容易使村干部不履行應(yīng)盡職能，這是不當(dāng)激勵(lì)和過(guò)度激勵(lì)的問(wèn)題。公共權(quán)力在其中扮演著最為核心的角色，有必要對(duì)其進(jìn)行重新分配。公共權(quán)力最應(yīng)該由村民自己掌握，這一方面能激勵(lì)村民積極參與村莊公共事務(wù)，另一方面則對(duì)村干部形成有效的權(quán)力約束。村民掌握權(quán)力的最有效方式是村民會(huì)議，故要重建村民會(huì)議以確保權(quán)力掌握在村民手中。重建的村民會(huì)議與《村民委員會(huì)組織法》中的村民會(huì)議有所不同：一是每年必須至少召開(kāi)一次；二是村委會(huì)仍然存在，但權(quán)力回歸村民；三是附設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即村務(wù)工作小組；四是凡有選舉權(quán)的村民都享有知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)、提案權(quán)（指村民可以單獨(dú)或或者聯(lián)名向村民會(huì)議提出關(guān)于村莊管理、發(fā)展等的意見(jiàn)）。這是針對(duì)不少村莊村民會(huì)議流于形式或名存實(shí)亡的現(xiàn)狀，也是為了確保權(quán)力真正掌握在村民手里。權(quán)力回歸村民，也就打破了“權(quán)力—利益網(wǎng)”，解決了因權(quán)力錯(cuò)置而引發(fā)的“激勵(lì)不兼容”。

（二）機(jī)構(gòu)重置——村務(wù)工作小組

機(jī)構(gòu)重置是指村委會(huì)職能調(diào)整和成立村務(wù)工作小組。村民會(huì)議掌握實(shí)權(quán)后，村委會(huì)職權(quán)被大大壓縮，其職能也應(yīng)做出調(diào)整。職權(quán)調(diào)整后的村委會(huì)，作為村民會(huì)議休會(huì)期間的代行機(jī)構(gòu)存在，其職能限定在以下幾個(gè)方面：做好村民會(huì)議的籌備工作；收集村民關(guān)于村莊事務(wù)的意見(jiàn)；協(xié)同村務(wù)工作小組制定村莊發(fā)展規(guī)劃；質(zhì)詢、監(jiān)督、審核、評(píng)價(jià)村務(wù)工作小組執(zhí)行工作情況，并向村民會(huì)議報(bào)告；協(xié)調(diào)村際關(guān)系；調(diào)解村民利益糾紛等。村務(wù)工作小組是村民會(huì)議決議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其職能是完成村民會(huì)議交代的任務(wù)。村務(wù)工作小組成員既可以由民主選舉產(chǎn)生，也可以通過(guò)推薦、自薦的方式產(chǎn)生。與村委會(huì)不同的是，他們是村莊的工作人員，村民要為其工作支付報(bào)酬。村務(wù)工作小組的工作范圍應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：一是向村民會(huì)議作年度工作報(bào)告；二是制定年度工作計(jì)劃；三是村莊財(cái)務(wù)報(bào)告，包括上一年度決算和下一年度預(yù)算；四是參與制定村莊發(fā)展規(guī)劃；五是完成村民會(huì)議交代的各種事務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、公共衛(wèi)生、治安保障等。

機(jī)構(gòu)重置后的村委會(huì)，是義務(wù)性、服務(wù)性的，具有象征性的公共權(quán)威，而不具有實(shí)質(zhì)的公共權(quán)力。這對(duì)那些想利用權(quán)力謀取自己私利的參選者而言意味著不再具有吸引力，對(duì)抱著同樣動(dòng)機(jī)的村干部而言意味著牟取私利機(jī)會(huì)的消失，這就解決了民主選舉和組織運(yùn)行中的不當(dāng)激勵(lì)問(wèn)題。這樣參選者將是年齡較大、責(zé)任心強(qiáng)、德高望重、志愿服務(wù)村莊的村民。村務(wù)工作小組性質(zhì)是村莊雇傭的工作人員，其成員一般是志愿服務(wù)農(nóng)村、有能力的年輕村民，也可以面向社會(huì)招聘志愿者。這種雇傭制解決的是對(duì)“村兩委”的弱激勵(lì)問(wèn)題。村務(wù)工作小組為獲取報(bào)酬而工作，工作好壞決定了獲得報(bào)酬的多少，是一種有效的激勵(lì)方式。

（三）“政”、“治”分離——設(shè)立農(nóng)村公務(wù)員

“政”、“治”分離是指政府職能與村民自治相分離。這種設(shè)計(jì)是為了解決雙重委托和重復(fù)委托產(chǎn)生的激勵(lì)不兼容問(wèn)題，具體思路是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要把政府職權(quán)收回來(lái)由政府承擔(dān)。可考慮設(shè)立“農(nóng)村公務(wù)員”，參考公務(wù)員制度建立農(nóng)村公務(wù)員制度。一個(gè)行政村配備一到兩名農(nóng)村公務(wù)員，讓其負(fù)責(zé)統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的村級(jí)事務(wù)，其待遇、考核、獎(jiǎng)懲、晉升等均參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府公務(wù)人員，具體職責(zé)包括國(guó)家政策的宣傳和執(zhí)行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和自治組織的協(xié)調(diào)、反映村民意見(jiàn)及負(fù)責(zé)其他事項(xiàng)。

設(shè)立農(nóng)村公務(wù)員，不同于村干部公職化，而是在保持村民自治獨(dú)立性的前提下，設(shè)立公務(wù)人員負(fù)責(zé)政府職能。其可行性依賴于以下幾方面：一是大量的“大學(xué)生村官”工作在農(nóng)村。據(jù)《2012中國(guó)大學(xué)生村官發(fā)展報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，從2008年啟動(dòng)“一村一名大學(xué)生村官”計(jì)劃至2011年底，在崗大學(xué)生村官數(shù)量超過(guò)21萬(wàn)，到2015年數(shù)量將達(dá)到40萬(wàn)人，到2020年將達(dá)到60萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)一村一名大學(xué)生村官的目標(biāo)。二是農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量正大量減少，行政村合并進(jìn)程將加快。據(jù)陳錫文在2013年中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展新年論壇上作的《城鄉(xiāng)一體化須先搞清城鎮(zhèn)化到底是什么》講話，從2000年到2010年行政村數(shù)量從73萬(wàn)減到大概59萬(wàn)，農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量從330萬(wàn)減少到270萬(wàn)。三是我國(guó)每年都選派大量的干部駐村幫扶，選調(diào)大量的高校畢業(yè)生到基層任職工作。筆者以為可以將這些條件綜合考慮，建立農(nóng)村公務(wù)員制度。

（四）政經(jīng)分離——農(nóng)民合作社

“農(nóng)民合作社”是今年中央一號(hào)文件首次提出的一個(gè)概念，它不僅包括農(nóng)民專業(yè)合作社還包括社區(qū)的合作社，如集體經(jīng)濟(jì)組織的合作社以及聯(lián)合的合作社，如股份合作社。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)展迅速，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年第三季度，入社農(nóng)戶達(dá)到4600多萬(wàn)，占全國(guó)總農(nóng)戶的18.6%。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織已經(jīng)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到關(guān)鍵作用。因而，筆者建議從制度化的角度將其納入到鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，讓其承擔(dān)部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，以便政經(jīng)分離。

農(nóng)民合作社是自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)合作組織，是被國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)證明了的最適合農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)組織方式，其內(nèi)部的機(jī)制設(shè)計(jì)是符合激勵(lì)兼容這一要求的。將農(nóng)民合作社以制度化的形式納入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，并不意味著所有農(nóng)戶都要加入農(nóng)民合作社，而是農(nóng)民自己決定是否加入。這也是農(nóng)村地區(qū)市場(chǎng)化的必然要求。

（五）加強(qiáng)黨建——強(qiáng)化黨的核心地位

農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的好壞事關(guān)我黨在廣大農(nóng)村地區(qū)的執(zhí)政基礎(chǔ)。在前面的分析中，村黨支部運(yùn)行過(guò)程中同樣出現(xiàn)了嚴(yán)重的“激勵(lì)不兼容”，造成不少地方的黨支部失去村民的信任，基層黨建陷入尷尬境地。

農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的核心問(wèn)題在于如何增強(qiáng)黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。這包括以下幾個(gè)方面：

1. 理順村黨支部和村委會(huì)關(guān)系。機(jī)構(gòu)重置后的村委會(huì)作為村民會(huì)議的服務(wù)機(jī)構(gòu)，其職能包括在村黨支部的職能范圍內(nèi)，且村莊的老黨員多為思想覺(jué)悟高、責(zé)任心強(qiáng)、工作經(jīng)驗(yàn)豐富的村民，在村委會(huì)選舉中容易當(dāng)選，因而筆者認(rèn)為在條件成立的情況下，實(shí)行“村兩委”一肩挑。這里的條件就是村民會(huì)議表決通過(guò)。這就理順了村兩委的關(guān)系，形式上確保了村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

2. 發(fā)展黨員問(wèn)題。筆者走訪過(guò)許多村莊，發(fā)現(xiàn)黨員發(fā)展“近親繁殖”問(wèn)題特別嚴(yán)重。黨員象征著政治地位，黨員身份在農(nóng)村青年當(dāng)中成了稀缺資源，“近親繁殖”問(wèn)題便越來(lái)越嚴(yán)重。解決這一問(wèn)題的辦法在于制定嚴(yán)格的黨員發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，不僅重視其思想品質(zhì)，更應(yīng)重視其能力素質(zhì)，如發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力。應(yīng)優(yōu)先發(fā)展村務(wù)工作小組中表現(xiàn)優(yōu)異者、農(nóng)民專業(yè)合作社理事和骨干、農(nóng)民企業(yè)家、種田能手等。將這些優(yōu)秀人才吸納進(jìn)黨組織，有助于樹(shù)立村黨支部的實(shí)質(zhì)核心領(lǐng)導(dǎo)地位。

3. 提升黨建活動(dòng)質(zhì)量。這包括擴(kuò)大農(nóng)村黨組織的工作覆蓋面，加強(qiáng)基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)；強(qiáng)化村干部“一定三有”政策，健全村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，提升推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、服務(wù)農(nóng)民群眾能力，這是維持核心領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)。

4. 加強(qiáng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)村基層干部教育、管理和監(jiān)督，開(kāi)展集中查辦和預(yù)防涉農(nóng)惠農(nóng)領(lǐng)域貪污賄賂等職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作，堅(jiān)決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的腐敗問(wèn)題。

至此，本研究提出了一套完整的農(nóng)村基層組織優(yōu)化方案。這一方案還需要幾方面的外部工作配合。一是加速推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府職能向公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗余人員，部分人員可分流到農(nóng)村公務(wù)員。二是做好行政村整合工作，適當(dāng)擴(kuò)大行政村規(guī)模，減少行政村數(shù)量。這兩點(diǎn)有助于降低農(nóng)村基層組織改革的成本。三是修訂相關(guān)法律法規(guī)。有必要對(duì)《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等進(jìn)行修訂。四是繼續(xù)推進(jìn)公務(wù)員制度改革，將農(nóng)村公務(wù)員作為國(guó)家公務(wù)員招錄的主要來(lái)源。后兩點(diǎn)主要是為該方案的實(shí)行提供外部保障。

五、結(jié)語(yǔ)

本研究旨在從激勵(lì)兼容這一視角解析農(nóng)村地區(qū)基層組織運(yùn)行中出現(xiàn)問(wèn)題的原因，并提出一個(gè)改進(jìn)方案，并不是否定現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。事實(shí)上，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理機(jī)制還有很強(qiáng)的生命力，不乏成功典型，如2005年評(píng)選出的“十大名村”。我國(guó)地域遼闊，各地情況差異很大，并沒(méi)有一個(gè)治理模式能夠適應(yīng)全部地區(qū)，“十大名村”各自的治理模式也各不相同。這意味著我國(guó)農(nóng)村的治理模式已經(jīng)從單一性走向多樣性，呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展道路。本研究提出的優(yōu)化方案，也只是基于理論分析提出的一種思路，其有效性還有待實(shí)踐的驗(yàn)證。限于研究者水平，本研究還顯粗略，既需要隨著研究的深入不斷修正，也需要對(duì)諸如村務(wù)工作小組、農(nóng)村公務(wù)員的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行更全面的研究。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]