南銳

[摘要]新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)前研究社會(huì)問題的大背景。傳統(tǒng)地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的局限性和新型城鎮(zhèn)化對(duì)地方政府創(chuàng)新的新要求是創(chuàng)新機(jī)理所在。新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新具有整體性治理理念和系統(tǒng)性協(xié)同創(chuàng)新思維，而全面創(chuàng)新管理范式正好具備這兩大特征，二者具有高度契合性?；谌鎰?chuàng)新管理范式，新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新則圍繞著整體性治理的理念，立足于全要素創(chuàng)新、全時(shí)空創(chuàng)新和全員創(chuàng)新三個(gè)層次創(chuàng)新，以及全面協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，形成時(shí)時(shí)創(chuàng)新、處處創(chuàng)新、人人創(chuàng)新的局面。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；地方政府創(chuàng)新；全面創(chuàng)新管理；整體性治理

中圖分類號(hào)：D523文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2014）05008106

一、引言

西蒙·庫(kù)茲涅茨曾指出，“隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)生巨大變化，這種變化最重要的是工業(yè)化過程和城市化過程”[1]（P1），因而，城鎮(zhèn)化（也稱城市化）一直被認(rèn)為是一國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、走向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，并且很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家已紛紛完成城市化進(jìn)程。在我國(guó)，長(zhǎng)期依賴人口紅利的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式已逐步凸顯頹勢(shì)，尋求新的改革紅利迫在眉睫，而新型城鎮(zhèn)化有望成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。黨的十八大召開以來，新一屆政府對(duì)城鎮(zhèn)化的定位更是上升到國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革戰(zhàn)略，如十八大報(bào)告中提及城鎮(zhèn)化多達(dá)七次，李克強(qiáng)近一年在多個(gè)場(chǎng)合以多種形式闡述“城鎮(zhèn)化”相關(guān)觀點(diǎn)達(dá)十幾次之多。斯蒂格利茨也曾預(yù)言，中國(guó)的城鎮(zhèn)化將是深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展兩大課題之一。毫無疑問，在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間，新型城鎮(zhèn)化將成為研究我國(guó)社會(huì)問題的最大背景。新型城鎮(zhèn)化不同于傳統(tǒng)運(yùn)動(dòng)式城鎮(zhèn)化，是對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的揚(yáng)棄，是發(fā)展方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的過程，是涉及人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的復(fù)雜性系統(tǒng)工程。這些都對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)的最重要主體——地方政府提出了新的要求，地方政府改革與創(chuàng)新勢(shì)在必行。與此同時(shí)，政府變革和創(chuàng)新一直被認(rèn)為是推動(dòng)政府改進(jìn)公共管理和公共服務(wù)并提升政府績(jī)效的重要手段之一，并在“新公共管理運(yùn)動(dòng)”①和“重塑政府”②浪潮以來得到進(jìn)一步的強(qiáng)化和重視。而傳統(tǒng)地方政府創(chuàng)新實(shí)踐多為短期應(yīng)急性創(chuàng)新，顯然難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化要求和政府改革目的。因而，立足于新型城鎮(zhèn)化的背景，深入分析地方政府創(chuàng)新的機(jī)理，借助一定創(chuàng)新范式研究地方政府創(chuàng)新顯得尤為重要。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新的機(jī)理分析

“政府創(chuàng)新是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為了提高行政效率和增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革，政府創(chuàng)新過程是一個(gè)持續(xù)不斷對(duì)政府公共部門進(jìn)行改革和完善的過程”[2]（P1）。而地方政府創(chuàng)新則是政府創(chuàng)新的一種，指的是地方政府為提高行政效率和增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的新方法、新模式等方面的創(chuàng)造性改革，體現(xiàn)了政府角色重塑和業(yè)務(wù)流程再造。所謂機(jī)理是指在一定的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中，各要素的內(nèi)在工作方式以及諸要素在一定環(huán)境條件下相互聯(lián)系、相互作用的運(yùn)行規(guī)則和原理。新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新的機(jī)理分析是指在新型城鎮(zhèn)化背景下，分析地方政府創(chuàng)新系統(tǒng)機(jī)構(gòu)中各要素內(nèi)在工作方式以及諸要素之間相互聯(lián)系、相互作用的運(yùn)行規(guī)則和原理，旨在解釋地方政府創(chuàng)新的必要性和可行性，主要體現(xiàn)在兩方面：一是內(nèi)生機(jī)理，傳統(tǒng)地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的局限性，正面回應(yīng)了傳統(tǒng)地方政府創(chuàng)新的成效較低的原因；二是外生機(jī)理，新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新的新要求，指出了創(chuàng)新面臨的新環(huán)境，為創(chuàng)新范式的尋求奠定了基礎(chǔ)。

（一）內(nèi)生機(jī)理：傳統(tǒng)地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的局限性

在分析傳統(tǒng)地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的局限性之前，有必要先對(duì)相關(guān)實(shí)踐的內(nèi)容及類型進(jìn)行梳理。一是理念和價(jià)值層面的創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在對(duì)地方政府管理和服務(wù)的理念及價(jià)值方面的創(chuàng)新，如杭州市“開放式?jīng)Q策”、焦作市“三級(jí)服務(wù)型政府”等理念和價(jià)值創(chuàng)新。二是體制層面的創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在政府結(jié)構(gòu)、功能等方面的創(chuàng)新，如深圳社會(huì)組織登記管理體制改革、南京市白下區(qū)淮海街道管理體制改革等。三是人員層面的創(chuàng)新，旨在通過建立一種合理的動(dòng)態(tài)人力資源競(jìng)爭(zhēng)、考核、激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府工作人員行政能力的不斷提升和發(fā)展，如深圳、吉林、湖北隨州等地實(shí)施的政府雇員制等。四是技術(shù)層面的創(chuàng)新，主要側(cè)重于電子政務(wù)應(yīng)用和電子化政府建設(shè)等技術(shù)方面，如成都雙流縣“大調(diào)解”數(shù)字化工作平臺(tái)建設(shè)，佛山社區(qū)警務(wù)E超市等。

不可否認(rèn)的是，一些創(chuàng)新實(shí)踐取得了不錯(cuò)成效，但從長(zhǎng)期看，其成效大打折扣，存在較大的改進(jìn)空間。究其原因在于，傳統(tǒng)地方政府創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)存在一定的局限性。一是創(chuàng)新內(nèi)容是某方面或某層次的局部性創(chuàng)新，破壞了協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，創(chuàng)新只是地方政府改革活動(dòng)中很小的一部分，地位也不明確，因而并沒有受到應(yīng)有的重視。創(chuàng)新內(nèi)容主要集中在體制、人員、技術(shù)等層面，體現(xiàn)為一種局部性創(chuàng)新，破壞了協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，使得創(chuàng)新成效大打折扣。二是創(chuàng)新方式是運(yùn)動(dòng)式的，不易發(fā)揮創(chuàng)新正向效應(yīng)。長(zhǎng)期僵硬的政治和行政體制的實(shí)施，使得我國(guó)地方政府視創(chuàng)新為“爭(zhēng)先評(píng)優(yōu)”突擊式非程序性活動(dòng)，即需要“爭(zhēng)先評(píng)優(yōu)”時(shí)，才會(huì)進(jìn)行一些創(chuàng)新小試驗(yàn)，然后呈報(bào)，待評(píng)選結(jié)束后，創(chuàng)新試驗(yàn)也就隨即停止，呈現(xiàn)出一種運(yùn)動(dòng)式短暫性創(chuàng)新特征。實(shí)踐證明，創(chuàng)新正向效應(yīng)發(fā)揮是有一定過程的，這種運(yùn)動(dòng)式的短暫性創(chuàng)新，顯然很難獲得創(chuàng)新的正向效應(yīng)，違背了創(chuàng)新初衷。三是缺少創(chuàng)新范式的引導(dǎo)。從深層次來看，傳統(tǒng)地方政府創(chuàng)新的局部性、短暫性特征形成根源在于地方政府創(chuàng)新缺乏一種范式的引導(dǎo)，使得創(chuàng)新活動(dòng)的隨意性較大，創(chuàng)新的科學(xué)性、連續(xù)性、系統(tǒng)性遭到破壞，而導(dǎo)致創(chuàng)新成本較高，收益較低。因而在一種范式指引下進(jìn)行地方政府創(chuàng)新，不僅能消除傳統(tǒng)創(chuàng)新帶來的局限性，而且還能更好地適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化帶來的新挑戰(zhàn)。

（二）外生機(jī)理：新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新的新要求

新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要多元主體的參與，但這并不是對(duì)政府作用的否定，而是要在一種合理治理結(jié)構(gòu)框架下，更加強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)威和主導(dǎo)作用[3]。與此同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)涉及土地、人口就業(yè)與保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面的系統(tǒng)性工程，其復(fù)雜性對(duì)地方政府創(chuàng)新提出了更高的新要求。

第一，地方政府創(chuàng)新秉承的理念應(yīng)是整體性治理理念。新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，與之相對(duì)的地方政府創(chuàng)新如果僅僅是涉及某方面或某層次的局部性創(chuàng)新，就會(huì)導(dǎo)致治理的“碎片化”，如功能碎片化、認(rèn)知碎片化、資源與權(quán)利分布碎片化、決策與執(zhí)行碎片化等。這樣不僅不能很好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，甚至還會(huì)產(chǎn)生阻礙。整體性治理則是專門為應(yīng)對(duì)碎片化治理而發(fā)展起來的，因而，新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新的理念應(yīng)是整體性治理理念。

第二，地方政府創(chuàng)新應(yīng)是多要素協(xié)同的系統(tǒng)性創(chuàng)新。新型城鎮(zhèn)化涉及土地、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多個(gè)層面，地方政府在推進(jìn)過程中，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)整合，才能避免重蹈?jìng)鹘y(tǒng)城鎮(zhèn)化收效甚微的覆轍。而這要求地方政府必須在思想觀念、戰(zhàn)略、組織、制度、技術(shù)和文化等要素上協(xié)同創(chuàng)新，立足于系統(tǒng)角度，注重子系統(tǒng)之間的耦合關(guān)系，強(qiáng)調(diào)多系統(tǒng)協(xié)同的系統(tǒng)性創(chuàng)新。只有這樣，才能發(fā)揮出系統(tǒng)的整體效應(yīng)，多角度、全方位推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

由此不難看出，新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新不僅需要一種創(chuàng)新范式進(jìn)行引導(dǎo)，而且這種創(chuàng)新方式必須是融合了整體性治理理念的系統(tǒng)性的范式。融合了整體治理理念，立足于全要素、全時(shí)空、全員協(xié)同的系統(tǒng)性創(chuàng)新范式——全面創(chuàng)新管理范式有望應(yīng)用到地方政府創(chuàng)新實(shí)踐。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新的范式分析

所謂范式，是指為進(jìn)一步的科學(xué)研究提供模式的特定的科學(xué)成就，即為多數(shù)甚至是全部的研究者所認(rèn)同和接受的一套成文或默許的制度，包括相關(guān)理論、方法、假設(shè)、體系原則、操作規(guī)則等諸多方面Thomas S.Kuhn.The Structure of Scientific Revolutions.University of Chicago Press，1962，Chap.1.。本文依據(jù)機(jī)理分析的結(jié)論，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新的范式與全面創(chuàng)新管理范式存在高度契合。

全面創(chuàng)新管理范式是許慶瑞2002年首次系統(tǒng)提出的，其內(nèi)涵可概括為“三全一協(xié)同”，即全要素創(chuàng)新、全時(shí)空創(chuàng)新、全員創(chuàng)新與全面協(xié)同。其中全要素創(chuàng)新指的是包括思想觀念、戰(zhàn)略、技術(shù)、組織、文化和制度等一系列要素的協(xié)同創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)最大的創(chuàng)新效益；全時(shí)空創(chuàng)新是指整合一切可利用的時(shí)間和空間資源來進(jìn)行組織全面創(chuàng)新，可劃分為全時(shí)間創(chuàng)新和全空間創(chuàng)新；全員創(chuàng)新指的是創(chuàng)新不再是少數(shù)個(gè)人和部門的專利，而應(yīng)是全體員工的共同的行為，體現(xiàn)了一種“人人創(chuàng)新”、“全員協(xié)同創(chuàng)新”等創(chuàng)新理念[4]（P53160）。雖然，全面創(chuàng)新管理范式是針對(duì)企業(yè)創(chuàng)新提出來的，但其理論精髓和創(chuàng)新范式不僅適用于地方政府的創(chuàng)新，而且也迎合了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求。其一，新型城鎮(zhèn)化背景下的地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容與全面創(chuàng)新管理范式所關(guān)注的內(nèi)容契合。新型城鎮(zhèn)化背景下，政府社會(huì)管理的內(nèi)容涉及土地、人口就業(yè)與保障、公共服務(wù)均等化等多方面，社會(huì)分化和利益分化問題逐漸凸顯，政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)社會(huì)管理模式已不再適應(yīng)公眾和社會(huì)對(duì)政府的要求。為了應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，地方政府有在思想觀念、戰(zhàn)略、技術(shù)、組織、文化和制度等一系列方面創(chuàng)新的需求。而全面創(chuàng)新管理范式正是基于思想觀念、戰(zhàn)略、技術(shù)、組織、文化和制度等創(chuàng)新要素的創(chuàng)新，二者在內(nèi)容上具有高度契合性。其二，新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新的理念與全面創(chuàng)新管理范式倡導(dǎo)的理念一致。新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)工程，其系統(tǒng)性和長(zhǎng)期性，決定了地方政府創(chuàng)新的理念是整體性治理，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新主體的整合協(xié)調(diào)、創(chuàng)新主體所在部門的合作、創(chuàng)新的持續(xù)性和長(zhǎng)期性，而這與全面創(chuàng)新管理所倡導(dǎo)的全時(shí)空創(chuàng)新、全員創(chuàng)新的理念相一致。其三，企業(yè)型政府理論是二者理論聯(lián)姻的基礎(chǔ)。奧斯本的企業(yè)家政府理論指出，“企業(yè)管理的精髓可以移植到政府活動(dòng)中來，企業(yè)管理相關(guān)成功理念的引入可以簡(jiǎn)化行政工作流程，減少官僚化的現(xiàn)象，提高人民對(duì)政府施政的滿意”[5]（P45）。因而，適用于企業(yè)的全面創(chuàng)新管理范式，同樣可以有條件、有選擇地應(yīng)用于地方政府創(chuàng)新。

上文著重闡述了新型城鎮(zhèn)化背景下，地方政府創(chuàng)新與全面創(chuàng)新管理范式的契合性。以下則基于全面創(chuàng)新管理范式，闡述新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新的具體內(nèi)容。

（一）新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府的全要素創(chuàng)新

雖然新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新中的各要素創(chuàng)新內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)不同，但都融合了整體性治理的理念，體現(xiàn)了各要素組合在一起系統(tǒng)性協(xié)同創(chuàng)新的思維。

1.思想觀念創(chuàng)新：樹立整體性治理思想觀念。在全要素創(chuàng)新中，思想觀念創(chuàng)新是指思想觀念上的重大變革，引發(fā)戰(zhàn)略創(chuàng)新，奠定各要素創(chuàng)新執(zhí)行的思想基礎(chǔ)。新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新，就是要積極正視“傳統(tǒng)政府治理模式帶來的服務(wù)裂解性和功能碎片化問題”[6]（P27），樹立以公民需求為導(dǎo)向的整體性治理思想觀念。相對(duì)于“傳統(tǒng)治理模式以解決政府問題為核心，整體性治理則是以解決人民生活問題作為政府運(yùn)作的核心”[7]，這與新型城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求是一致的。當(dāng)然，整體性治理不是對(duì)原有治理模式的全盤否定，而是一種揚(yáng)棄，強(qiáng)調(diào)以公民需求為基礎(chǔ)的整體性整合，注重信息技術(shù)的應(yīng)用以及制度的建設(shè)。在全要素創(chuàng)新中，整體性治理思想觀念是其他要素創(chuàng)新的基礎(chǔ)，奠定了其他要素創(chuàng)新的內(nèi)容和實(shí)質(zhì)，即在該思想觀念的指引下，戰(zhàn)略創(chuàng)新是建立整體性政府、組織創(chuàng)新是推行注重整體性整合的大部制、制度創(chuàng)新是立足于引入競(jìng)爭(zhēng)的政府雇員人事制度、技術(shù)創(chuàng)新是強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的整合、文化創(chuàng)新則是強(qiáng)調(diào)注重整合的包容性創(chuàng)新文化的構(gòu)建。因而新型城鎮(zhèn)化的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，決定了思想觀念的創(chuàng)新應(yīng)立足于整體性治理。

2.戰(zhàn)略創(chuàng)新：建立整體型地方政府。在全要素創(chuàng)新中，戰(zhàn)略創(chuàng)新是指組織為了適應(yīng)環(huán)境變化和自身發(fā)展需要，針對(duì)組織戰(zhàn)略進(jìn)行的一系列調(diào)整和變革。而對(duì)地方政府來說，戰(zhàn)略創(chuàng)新主要是立足于新型城鎮(zhèn)化背景，積極正視傳統(tǒng)運(yùn)動(dòng)型城鎮(zhèn)化帶來的一系列負(fù)面問題，如片面的土地和人口城鎮(zhèn)化、管理調(diào)控乏力等，構(gòu)建整體型地方政府。整體型地方政府著眼于改變傳統(tǒng)官僚制模式，以及新公共管理帶來一系列負(fù)面影響，更加強(qiáng)調(diào)地方政府整體治理的價(jià)值，逐步消除各職能部門機(jī)械分工引發(fā)的碎片化治理而帶來的治理低效問題。其實(shí)質(zhì)是主張重塑政府結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)跨組織界限的地方治理，更加凸顯服務(wù)特征，從而更好地滿足公眾需求，提升政府的能力，改善政府的績(jī)效[8]。整體型地方政府的戰(zhàn)略創(chuàng)新從本質(zhì)上體現(xiàn)了跨部門、跨地區(qū)的整體協(xié)調(diào)治理理念，是地方政府戰(zhàn)略創(chuàng)新的遠(yuǎn)大愿景。

3.組織創(chuàng)新：推進(jìn)大部制改革。在全要素創(chuàng)新中，組織創(chuàng)新主要是指組織流程和組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。新型城鎮(zhèn)化的復(fù)雜性和系統(tǒng)性決定了地方政府創(chuàng)新必須實(shí)現(xiàn)跨部門的有機(jī)整合，而大部制改革則順應(yīng)了這一要求。因而，新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府的組織創(chuàng)新就是要推行大部制改革，建立大部制。大部制是把政府相同或者相近的職能加以整合，歸入一個(gè)部門為主管理，或把職能相同或相近的機(jī)構(gòu)歸并成一個(gè)較大部門的政府組織體制，實(shí)質(zhì)是政府運(yùn)行體系和運(yùn)行機(jī)制的重新確立。當(dāng)然，大部制改革不是簡(jiǎn)單部門間合并，而是基于服務(wù)職能履行的前提，通過部門間有機(jī)整合，構(gòu)建職能范圍廣、部門少的扁平化的組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)跨部門治理，從而大大簡(jiǎn)化行政流程，提高行政效率，更加凸顯服務(wù)特性。與此同時(shí)，大部制是整體型政府戰(zhàn)略創(chuàng)新在組織創(chuàng)新上的最直接體現(xiàn)，將成為地方政府組織創(chuàng)新的主旋律。

4.制度創(chuàng)新：完善政府雇員制。在全要素創(chuàng)新中，制度創(chuàng)新是指內(nèi)生制度體系和外生制度體系的協(xié)同創(chuàng)新。不論是新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，還是地方政府的創(chuàng)新，都需要一批有競(jìng)爭(zhēng)力、綜合素質(zhì)高的政府工作人員做保障，人事制度的創(chuàng)新就成為制度創(chuàng)新的重要方面。當(dāng)前階段，政府雇員制就是一種很好的人事制度創(chuàng)新。政府雇員指的是政府從社會(huì)上雇傭的具有專門知識(shí)與技能的人才和各種輔助性工作人員，這些人員不具有行政職務(wù)，不占用行政編制，服務(wù)于政府某項(xiàng)工作或某一政府工作部門，沒有公務(wù)員身份，工資實(shí)行年薪傭金制，待遇相對(duì)較高。政府雇員制，不僅僅將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入了政府內(nèi)部，更重要的是通過對(duì)專業(yè)人才的適度引入，提高政府工作的效率和效益，做到更快、更好地為人民群眾服務(wù)，凸顯政府服務(wù)的效能性。因此，對(duì)于地方政府來說，可以根據(jù)自身需要，逐步推行和完善政府雇員制，讓其成為人事制度中一個(gè)重要的補(bǔ)充，從根本上避免機(jī)構(gòu)的臃腫和冗員增加。

5.技術(shù)創(chuàng)新：普及性應(yīng)用電子政務(wù)。在全要素創(chuàng)新中，技術(shù)創(chuàng)新主要包括技術(shù)創(chuàng)新流程、技術(shù)創(chuàng)新績(jī)效和技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略等。整體性治理強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的整合，而新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)也離不開信息技術(shù)的支撐。地方政府的技術(shù)創(chuàng)新主要是指地方政府服務(wù)技術(shù)手段的創(chuàng)新，即電子政務(wù)的普及性應(yīng)用。電子政務(wù)是電子和政務(wù)的有機(jī)結(jié)合，是政府部門綜合運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、因特網(wǎng)和信息通訊技術(shù)向用戶傳遞政府部門信息和提供公共服務(wù)的活動(dòng)[9]。在當(dāng)前階段，電子政府普及性應(yīng)用主要包括兩層含義：一是需要一大批熟練掌握信息技術(shù)并擁有行政能力的政府辦公人員；二是需要構(gòu)建比較完善的若干個(gè)電子政務(wù)平臺(tái)，如政府網(wǎng)上辦公平臺(tái)，政府回應(yīng)平臺(tái)等。電子政務(wù)的普及性應(yīng)用可以通過政府業(yè)務(wù)流程再造，實(shí)現(xiàn)跨部門治理，提升服務(wù)的效率和質(zhì)量，凸顯地方政府創(chuàng)新的整體性、服務(wù)性特征。電子政務(wù)普及性應(yīng)用應(yīng)成為技術(shù)創(chuàng)新的主流，因?yàn)樗菍?shí)現(xiàn)其他一切要素創(chuàng)新的手段。

6.文化創(chuàng)新：包容性創(chuàng)新文化的構(gòu)建。文化具有社會(huì)整合功能，這與整體性治理的整合理念是一致的。不論是在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，還是在地方政府創(chuàng)新過程中，文化作為一種“軟約束”，也是必不可少的。在全要素創(chuàng)新中，文化創(chuàng)新主要是指組織創(chuàng)新文化的構(gòu)建，而對(duì)于地方政府來說，融合整體性治理理念的包容性創(chuàng)新文化的構(gòu)建是文化創(chuàng)新的具體體現(xiàn)。包容性創(chuàng)新文化是立足于地方政府內(nèi)部和相關(guān)利益群體基礎(chǔ)上的一種創(chuàng)新文化，其實(shí)質(zhì)是在政府內(nèi)部營(yíng)造“鼓勵(lì)創(chuàng)新、穩(wěn)中求變、容忍正常失敗”的文化氛圍；政府外部即相關(guān)利益群體組成的范圍內(nèi)，營(yíng)造一種“鼓勵(lì)提出合理建議，提倡行政問責(zé)制和民意免責(zé)制相結(jié)合”的文化氛圍。從深層次上看，包容性創(chuàng)新文化既正視了現(xiàn)有地方政府的主導(dǎo)文化對(duì)政府創(chuàng)新的作用，又考慮了現(xiàn)有主導(dǎo)文化對(duì)地方政府創(chuàng)新的阻礙，是一種注重全要素的服務(wù)導(dǎo)向性創(chuàng)新文化，理應(yīng)成為新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府文化創(chuàng)新的主導(dǎo)方面。

（二）新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府的全時(shí)空創(chuàng)新

在全面創(chuàng)新管理范式中，全時(shí)空創(chuàng)新是指整合一切可利用的時(shí)間和空間資源來進(jìn)行組織全面創(chuàng)新，主要包括全時(shí)間創(chuàng)新和全空間創(chuàng)新兩種形式。新型城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性等特征，決定了地方政府創(chuàng)新的持續(xù)性和跨地域性，而這與全時(shí)空創(chuàng)新的內(nèi)涵是一致的。一是全時(shí)間創(chuàng)新要求地方政府在創(chuàng)新時(shí)，要注意創(chuàng)新的即時(shí)性和持續(xù)性，即要形成一種隨時(shí)隨地、每時(shí)每刻都不忘創(chuàng)新的文化氛圍，讓即時(shí)、持續(xù)創(chuàng)新成為一種制度常態(tài)。二是全空間創(chuàng)新則要求地方政府全地域創(chuàng)新，即對(duì)于那些在試行中取得較好成效的創(chuàng)新理念和制度，不應(yīng)該局限于本地域，而應(yīng)該積極同其他地方政府進(jìn)行交流，在交流中改進(jìn)和完善，適時(shí)激發(fā)新的創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)一種跨地區(qū)的整體型政府創(chuàng)新。與此同時(shí)，地方政府應(yīng)充分利用創(chuàng)新空間，在全地域范圍內(nèi)有效整合創(chuàng)新資源為自己所用，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的全地域化。

（三）新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府的全員創(chuàng)新

在全面創(chuàng)新管理范式中，全員創(chuàng)新指的是創(chuàng)新不再是少數(shù)人和部門的專利，而應(yīng)是全體員工的共同行為，體現(xiàn)了“人人創(chuàng)新”、“全員協(xié)同創(chuàng)新”的理念。新型城鎮(zhèn)化的復(fù)雜性，以及地方政府創(chuàng)新的持續(xù)性，要求地方政府創(chuàng)新要充分發(fā)揮成員的創(chuàng)新積極性，發(fā)掘其創(chuàng)新潛力，實(shí)現(xiàn)人人創(chuàng)新的組織氛圍。一是要求政府創(chuàng)新不再只是少數(shù)部門和個(gè)人的任務(wù)，而應(yīng)是全體成員的共同行為，實(shí)現(xiàn)從局限于職務(wù)創(chuàng)新向與跨職務(wù)創(chuàng)新相結(jié)合的轉(zhuǎn)化。二是要求政府工作人員立足于自身工作的實(shí)踐，通過思考和鉆研，提出新的想法，并不斷進(jìn)行改進(jìn)和完善，為創(chuàng)新積累素材，實(shí)現(xiàn)從“要我創(chuàng)新”到“我要?jiǎng)?chuàng)新”的轉(zhuǎn)化。三是要求在政府績(jī)效評(píng)估過程中，將個(gè)人創(chuàng)新能力納入考核，對(duì)于優(yōu)秀個(gè)人和集體，實(shí)施持續(xù)的正向激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新重點(diǎn)從行政“專家”創(chuàng)新轉(zhuǎn)向人人創(chuàng)新。

（四）新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新的全面協(xié)同

在全面創(chuàng)新管理范式中，全面協(xié)同指的是各創(chuàng)新要素在全員參與和全時(shí)空域的框架下進(jìn)行全方位的協(xié)同匹配，構(gòu)建了協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。與傳統(tǒng)的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)相比，協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)涵蓋的協(xié)同主體更多、相關(guān)作用關(guān)系更復(fù)雜，而且強(qiáng)調(diào)了全員參與和全時(shí)空域創(chuàng)新的重要性。新型城鎮(zhèn)化和地方政府創(chuàng)新都是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，創(chuàng)新正效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)不僅依賴于眾多創(chuàng)新要素的協(xié)同創(chuàng)新，而且依賴于全要素、全員和全時(shí)空三者的協(xié)同創(chuàng)新，二者缺一不可，否則不能構(gòu)建真正意義上的協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。首先，政府內(nèi)部不應(yīng)顧此失彼，不僅要注重創(chuàng)新各要素之間的協(xié)同，還要注重全要素、全時(shí)空、全員三大層面創(chuàng)新的全協(xié)同，奠定協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的基礎(chǔ)。其次，府際間應(yīng)該采取協(xié)同創(chuàng)新的思想和手段，促成跨區(qū)域地方政府協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制的建立，其實(shí)質(zhì)是整合多個(gè)地方政府部門資源進(jìn)行聯(lián)合創(chuàng)新。這種機(jī)制的建立是以地方政府之間相互交流、理解和信任為前提的，體現(xiàn)了整合協(xié)調(diào)思想，而這也依賴于整體型政府的構(gòu)建。

四、結(jié)語

總之，新型城鎮(zhèn)化是對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的揚(yáng)棄，是一項(xiàng)涉及人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等多方面協(xié)調(diào)發(fā)展的復(fù)雜性系統(tǒng)工程。因而，新型城鎮(zhèn)化不僅是我國(guó)當(dāng)前階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大背景，也是重要主題之一。與此同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化也對(duì)其最重要的推進(jìn)主體——地方政府提出了更高要求，地方政府創(chuàng)新迫在眉睫。從地方政府角度來講，基于內(nèi)生性角度，傳統(tǒng)地方政府實(shí)踐的局限性要求地方創(chuàng)新，基于外生性角度，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)要求地方政府創(chuàng)新，這也是新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府創(chuàng)新的機(jī)理所在。不過，對(duì)于地方政府來說，新型城鎮(zhèn)化的復(fù)雜性、系統(tǒng)性決定了其需要進(jìn)行系統(tǒng)性創(chuàng)新，全面創(chuàng)新管理范式則為此提供了一種契合的分析范式。在此基礎(chǔ)上，融合了整體性治理的思想觀念、戰(zhàn)略、組織、制度、技術(shù)和文化等全要素創(chuàng)新、全時(shí)空創(chuàng)新、全員創(chuàng)新、全面協(xié)同的地方政府創(chuàng)新范式呼之欲出。可以預(yù)見，在此范式的影響下，地方政府創(chuàng)新將更加注重整體性治理理念，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)協(xié)同創(chuàng)新思維，從而形成時(shí)時(shí)創(chuàng)新、處處創(chuàng)新、人人創(chuàng)新的局面。

參考文獻(xiàn)：

[1][美]西蒙·庫(kù)茲涅茨.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[M].北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989.

[2]俞可平.政府創(chuàng)新的理論與實(shí)踐[M].杭州：浙江人民出版社，2005.

[3]王郅強(qiáng).“政府社會(huì)管理與公共服務(wù)”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述[N].人民日?qǐng)?bào)，20040809.

[4]許慶瑞.全面創(chuàng)新管理：理論與實(shí)踐[M].北京：科學(xué)出版社，2007.

[5][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門[M].上海：上海譯文出版社，1996.

[6]曾凡軍.基于整體性治理的政府組織協(xié)調(diào)機(jī)制研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2013.

[7]彭錦鵬.全觀型治理：理論與制度化策略[J].政治科學(xué)論叢（臺(tái)灣），1994，（23）.

[8]王佃利，呂俊平.整體性政府與大部門體制：行政改革的理念辨析[J].中國(guó)行政管理，2010，（1）.

[9]Division for Public Economic and Public Administration of United Nations， American Society for Public Administration. Benchmarking E-Government： A Global Perspective——Assessing the Progress of UN Member States[R].2002.