楊發(fā)祥 茹 婧

(華東理工大學(xué) 社會學(xué)系，上海 200237)

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然趨勢，也是廣大農(nóng)民的普遍愿望。新型城鎮(zhèn)化是我國促進(jìn)經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展和深化改革的強大動力與戰(zhàn)略選擇。2012年11月9日，中共十八大報告明確提出，“促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局”。2012年11月28日，李克強表示，“城鎮(zhèn)化將是拉動內(nèi)需增長的強大動力”。2012年12月4日，中央經(jīng)濟工作會議首次提出：“城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。2013年11月13日，中共中央發(fā)布的十八屆三中全會公報中進(jìn)一步指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制?！盵注]《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》，2013年11月13日。

一、新型城鎮(zhèn)化：理論回顧與實踐進(jìn)程

1.城鎮(zhèn)化：基本內(nèi)涵與實踐反思

城鎮(zhèn)是經(jīng)濟現(xiàn)代化的地域載體，也是生活方式現(xiàn)代化的載體。城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個漸進(jìn)過程，它包含了人口、經(jīng)濟活動和空間地域三個主體內(nèi)容的演變與轉(zhuǎn)換。城鎮(zhèn)化或城市化是現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志，它是指在工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)集聚，農(nóng)村人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地域向城鎮(zhèn)地域轉(zhuǎn)化，城鎮(zhèn)數(shù)量增加和規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活方式和城鎮(zhèn)文明不斷向農(nóng)村傳播擴散的歷史過程。[注]張占斌：《新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2013年第1期。從層級體系的角度看，當(dāng)今城市化主要分為三種形式：一是以縣城(縣級城市化區(qū)域)為中心的城鎮(zhèn)化(Townization)，二是以大中城市(區(qū)域性城市群)為中心的城市化(Urbanization)，三是以國際大都市(世界級城市群)為中心的都市化(Metropolitanization)。[注]劉士林:《都市化進(jìn)程論》，《學(xué)術(shù)月刊》2006年第12期。盡管在概念上略有差異，但不管是城鎮(zhèn)化還是城市化，都是指農(nóng)業(yè)性的環(huán)境、資源、人口、財產(chǎn)、社會結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)、生活方式和審美觀念的現(xiàn)代化進(jìn)程。在城市化進(jìn)程的層級差異越來越明顯的當(dāng)下，以城鎮(zhèn)化、城市化和都市化為元概念，建構(gòu)當(dāng)代城市化進(jìn)程研究的范疇群，有助于全面了解和把握我國城鎮(zhèn)化國家戰(zhàn)略的復(fù)雜內(nèi)在機制與真實背景，制定層級分明、具有分類指導(dǎo)功能的政策策略和路徑，這是我國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中統(tǒng)一思想意識、形成發(fā)展共識以及超越各種膚淺理論研究與戰(zhàn)略設(shè)計的當(dāng)務(wù)之急。[注]劉士林：《關(guān)于我國城鎮(zhèn)化問題的若干思考》，《學(xué)術(shù)界》2013年第3期。而要推進(jìn)健康城鎮(zhèn)化，首先需要弄清我國已有城鎮(zhèn)化模式的根本特征、關(guān)鍵制度和利益格局，分析哪些才是推動其發(fā)生改變的環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)推進(jìn)健康城鎮(zhèn)化的邏輯起點和突破口，明確改革的未來方向和推進(jìn)各項改革的先后次序。我國已有城鎮(zhèn)化模式的根本特征，是人地分割、土地資源的大量占取和低效利用，以及大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法融入城市。[注]宣曉偉：《過往城鎮(zhèn)化、新型城鎮(zhèn)化觸發(fā)的中央與地方關(guān)系調(diào)整》，《改革》2013年第5期。改革開放以來，各地探索出了許多獨具特色的城鎮(zhèn)化模式，如農(nóng)民造城模式、工業(yè)興鎮(zhèn)模式、農(nóng)業(yè)發(fā)展城鎮(zhèn)化模式、綜合發(fā)展城鎮(zhèn)化模式等，形成了許多有益的地方經(jīng)驗。

1949年，中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎刂挥?0.64%。改革開放以來，中國經(jīng)歷了人類有史以來最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程。城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%，上升到2000年的36.22%。2011年，中國居住在城鎮(zhèn)的人口比例達(dá)到51.27%，首次超過了居住在鄉(xiāng)村的人口比例，城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.9億，設(shè)市城市655個，小城鎮(zhèn)近20000個，已初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次的城鎮(zhèn)體系。2012年，城鎮(zhèn)化率進(jìn)一步上升為52.57%。在1978至2012年間，中國的城鎮(zhèn)化率提高了34.65個百分點，平均每年增加1.02個百分點。根據(jù)諾瑟姆(Ray. M. Northam)“S”曲線理論，我國的城鎮(zhèn)化尚處于中期階段(城市化水平在30%～70%之間)，正進(jìn)入加速發(fā)展階段。在城鎮(zhèn)化建設(shè)取得巨大成就的同時，也暴露出不少問題，如城鎮(zhèn)總體數(shù)量不足，現(xiàn)有城鎮(zhèn)質(zhì)量不高，空間分布差異明顯，城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)痕跡猶存，城鎮(zhèn)化水平滯后于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化和農(nóng)村工業(yè)化水平，城鎮(zhèn)經(jīng)濟動力不足，重土地城鎮(zhèn)化、輕人口城鎮(zhèn)化等。那種傳統(tǒng)的以經(jīng)濟發(fā)展為中心目標(biāo)，以外向型工業(yè)化為中心動力，以地方政府為主導(dǎo)，以改變土地用途為主要內(nèi)容，以規(guī)模擴張為發(fā)展方式，以物質(zhì)資本大量投入為驅(qū)動要素的城鎮(zhèn)化模式已不可持續(xù)。[注]倪鵬飛：《新型城鎮(zhèn)化的基本模式、具體路徑與推進(jìn)對策》，《江海學(xué)刊》2013年第1期。新型城鎮(zhèn)化的提出，就是要推動城鎮(zhèn)化由偏重數(shù)量規(guī)模增加向注重質(zhì)量內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。

2.新型城鎮(zhèn)化：理論探索與戰(zhàn)略指向

探尋新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，應(yīng)放在人類發(fā)展的大格局、經(jīng)濟社會發(fā)展的大趨勢中去思考?，F(xiàn)代化是一個由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會多層面、全方位轉(zhuǎn)變的過程。從一定意義上講，現(xiàn)代化是由工業(yè)革命引發(fā)和帶來的，現(xiàn)代化的過程是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程。[注]李克強：《協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇》，《行政管理改革》2012年第11期。從國外的經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要經(jīng)歷兩三百年的時間，具有原發(fā)性特征。中國的城鎮(zhèn)化既是經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)果，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的過程。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的邏輯，離不開歷史、空間、物質(zhì)水平等諸多條件的規(guī)制，同時根植于我國的現(xiàn)代化建設(shè)歷程。中共十八大報告明確提出：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略任務(wù)，是我國在新的歷史時期順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型而提出的重要戰(zhàn)略。由于這一戰(zhàn)略提出的時間較短，對其概念、內(nèi)涵、路徑、重點等尚無統(tǒng)一的認(rèn)識。如何正確認(rèn)識新型城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化的意義和作用何在，以及如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化道路，是擺在學(xué)術(shù)界和實際工作者面前的一項重要課題。[注]盛廣耀：《新型城鎮(zhèn)化理論初探》，《學(xué)習(xí)與實踐》2013年第2期。當(dāng)前，對新型城鎮(zhèn)化討論最多、爭議最大的有六個核心問題：“快點好還是慢點好”、“大城市化還是小城鎮(zhèn)化”、“政府主導(dǎo)還是市場說了算”、“土地改革：同地同權(quán)還是二元并行”、“農(nóng)民進(jìn)城：過客還是居民”、“城市規(guī)劃：如何避免‘千城一面’，彰顯不同特色”。[注]人民論壇“特別策劃”組：《頂級專家辨析：新型城鎮(zhèn)化六個核心問題》，《人民論壇》2013年第2期。目前，學(xué)界對新型城鎮(zhèn)化模式的基本內(nèi)涵有了較為一致的認(rèn)識，即：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)方針，堅持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)推進(jìn)的原則，以人口城鎮(zhèn)化為核心內(nèi)容，以信息化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新型工業(yè)化為動力，以內(nèi)涵增長為發(fā)展方式，以政府引導(dǎo)、市場運作為機制保障，走可持續(xù)發(fā)展道路，建設(shè)城鄉(xiāng)一體的城市中國。[注]倪鵬飛：《新型城鎮(zhèn)化的基本模式、具體路徑與推進(jìn)對策》，《江海學(xué)刊》2013年第1期。

什么是新型城鎮(zhèn)化道路？怎樣提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量？這是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要回答的兩個關(guān)鍵議題。中共十八大報告強調(diào)，要堅持走中國特色的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。[注]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社2012年版，第20頁。因而，新型城鎮(zhèn)化就是按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，由市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化機制，推動實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動，大中小城市和小城鎮(zhèn)的合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展，形成以資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、社會和諧、城鄉(xiāng)一體的集約、智慧、低碳、綠色城鎮(zhèn)化道路。[注]王素齋：《新型城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的內(nèi)涵、目標(biāo)與路徑》，《理論月刊》2013年第4期。既要探索信息化與工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動，又要探索更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步協(xié)調(diào)發(fā)展，正是這種新型城鎮(zhèn)化模式的戰(zhàn)略指向。

二、新型城鎮(zhèn)化的動力源及其發(fā)生機制

城鎮(zhèn)化建設(shè)的邏輯起點與中國現(xiàn)代化歷程息息相關(guān)，而新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)要求既要尊重中國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史與現(xiàn)實，更要通過其動力機制的協(xié)調(diào)來積累更多的增量動力。新型城鎮(zhèn)化的動力機制，就是要搞清楚新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是由政府單一力量推動的，還是由市場力量推動的，抑或是由政府、市場、農(nóng)民(社會)等多重力量來協(xié)同推進(jìn)的？

1.政府主導(dǎo)

政府是中國城市化的主導(dǎo)動力。中國的城鎮(zhèn)化是一種政府主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化。先發(fā)國家與自發(fā)國家通常是以市場為主導(dǎo)，通過工業(yè)化、城鎮(zhèn)的發(fā)展步入城市化；而作為后發(fā)國家的中國，農(nóng)耕經(jīng)濟的比重較大，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主體是政府和國家，呈現(xiàn)出系統(tǒng)建構(gòu)的特征。在中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府的推進(jìn)作用集中體現(xiàn)在三個方面：一是確定優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的城市化戰(zhàn)略，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化；二是政府供給城鎮(zhèn)化制度、規(guī)劃城鎮(zhèn)布局、確定城鎮(zhèn)建制；三是各級政府作為主體從事城鎮(zhèn)建設(shè)。[注]趙曉諦：《城鎮(zhèn)化：從政府推進(jìn)到市場選擇》，《中共南京市委黨校、南京市行政學(xué)院學(xué)報》2002年第2期。長期以來，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)不是市場經(jīng)濟推動的結(jié)果，沒有經(jīng)歷傳統(tǒng)城市的自然發(fā)育和成長過程，而是政府人為推動的結(jié)果。在市場發(fā)育并不充分、法制建設(shè)仍不健全、社會自治能力尚顯不足的情況下，政府執(zhí)政技術(shù)的歷史因子以及科層官僚的慣性思維，決定了政府在城鎮(zhèn)發(fā)展的角色扮演中仍有其強大的資源、組織與管理優(yōu)勢。針對地廣人多、地區(qū)差異巨大的國情，政策、制度的靈活性能夠賦予更多地區(qū)以城鎮(zhèn)化發(fā)展的機遇，從而促進(jìn)城鎮(zhèn)化在全國范圍的展開。[注]李強、陳宇琳、劉精明：《中國城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究》，《中國社會科學(xué)》2012年第7期?？梢?，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，滿足了國民經(jīng)濟長期高速發(fā)展的迫切需要。當(dāng)前，政府仍然掌握大量的配置性資源，應(yīng)通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的方式，拉動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

2.市場牽引

市場是資源優(yōu)化配置的有效方式，市場競爭是活力與效率之源。市場促進(jìn)各種要素的自由流動，加速了城鎮(zhèn)化的步伐，是農(nóng)村城鎮(zhèn)化最有效率的動力。改革開放30年，是我國農(nóng)村經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展速度最快的30年。市場化改革改變了政府大一統(tǒng)的管理模式，基層社會自下而上的發(fā)展模式在城鎮(zhèn)化的發(fā)展中顯示出重要的作用，并成為中國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的強勁動力。首先，體制轉(zhuǎn)軌所釋放的空間為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了契機，并激發(fā)出了無窮的活力。由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌所帶來的一個顯著變化，就是體制選擇權(quán)的分散化。以政府為主體的超大型科層組織，分解為包括企業(yè)、市場、中間性組織和政府在內(nèi)的多元組織形式，企業(yè)和個人成為城鎮(zhèn)化的重要推動者。其次，1994年分稅制改革改變了中央與地方的關(guān)系，使配置性資源的導(dǎo)向發(fā)生了很大的改變，市場機制使各級地方政府自身的利益傾向日益明顯。如地方政府財政收入最大化，地方政府對資源配置的權(quán)力擴大化，保護(hù)在原有體制下的既得利益，爭取本地人民的政治支持等。在這種情況下，由權(quán)力中心確定的自上而下的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，難以通過各級地方政府而順利實施。各級地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟的需要，大力推行自下而上的城鎮(zhèn)化。[注]辜勝阻、李正友：《中國自下而上城鎮(zhèn)化的制度分析》，《中國社會科學(xué)》1998年第2期。最后，市場機制通過生產(chǎn)要素的合理配置，推動城鎮(zhèn)化有序發(fā)展。在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，最本質(zhì)的問題是生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動與重新配置，使得城市集聚經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，發(fā)展到一定階段，各規(guī)模等級城鎮(zhèn)在各自科學(xué)合理的規(guī)模下協(xié)調(diào)發(fā)展，從而實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置與動態(tài)均衡。[注]劉振宇、魏旭紅：《我國城鎮(zhèn)化動力機制研究進(jìn)展：基于結(jié)構(gòu)視角的文獻(xiàn)綜述》，《區(qū)域經(jīng)濟評論》2013年第3期。

3.農(nóng)民推動

城鎮(zhèn)化的根本問題，說到底還是農(nóng)民問題。發(fā)動和組織農(nóng)民，是農(nóng)村城鎮(zhèn)化成敗的關(guān)鍵。因為農(nóng)民是城鎮(zhèn)化最直接的當(dāng)事人，他們對城鎮(zhèn)化的渴望最為強烈，也更為糾結(jié)。他們渴望過上和市民一樣體面的生活，享受和市民一樣的待遇和制度保障，但對于未知的風(fēng)險和變數(shù)又心存恐懼。[注]胡士杰、朱海琳：《論政府在城鎮(zhèn)化動力機制中的角色與作為》，《石家莊鐵道大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第2期。農(nóng)民對新型城鎮(zhèn)化的助推作用，來源于農(nóng)民的生存理性和計算理性。中國傳統(tǒng)農(nóng)民的勤勞、節(jié)儉、互惠等特質(zhì)，嵌入到制度變遷的進(jìn)程中，構(gòu)成了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨大動力。一方面，在人地矛盾緊張的背景下，誘致型的制度變遷使傳統(tǒng)農(nóng)民進(jìn)入到一個空前開放的社會分工體系中，并釋放出強大的適應(yīng)能力和創(chuàng)造能力。農(nóng)民可以自由跨越經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，向非農(nóng)領(lǐng)域流動，并按照其在農(nóng)業(yè)社會中形成的理性行事。農(nóng)民理性的優(yōu)質(zhì)因素與現(xiàn)代工商業(yè)社會的優(yōu)質(zhì)因素有機結(jié)合，釋放出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和現(xiàn)代工商業(yè)社會都未有的巨大能量，從而產(chǎn)生強大的“疊加優(yōu)勢”。[注]徐勇：《農(nóng)民理性的擴張：“中國奇跡”的創(chuàng)造主體分析》，《中國社會科學(xué)》2010年第1期。上世紀(jì)80年代全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，就是農(nóng)民主動適應(yīng)市場經(jīng)濟并取得巨大成就的最好例證。另一方面，市場經(jīng)濟的發(fā)展使農(nóng)民在就業(yè)選擇上擁有了更多的自主權(quán)，農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。新型城鎮(zhèn)化帶動了巨大的消費和投資需求，創(chuàng)造了更多的就業(yè)機會。改革開放以來，兩億多農(nóng)民從耕地上解脫出來，轉(zhuǎn)到了二、三產(chǎn)業(yè)中去就業(yè)，給農(nóng)村逐步推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。同時，大量的農(nóng)民到城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，獲得了增收的機會。2012年中國農(nóng)民人均純收入為7917元，其中44.5%來自于工資性收入。更重要的是，三次農(nóng)民工潮對中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及城市化建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)，對中國的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了革命性的影響。可見，從中長期發(fā)展來看，在一個農(nóng)業(yè)大國的基礎(chǔ)上推進(jìn)城鎮(zhèn)化，向現(xiàn)代化邁進(jìn)，是我們最大的國情。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不但關(guān)系到“三農(nóng)”問題的解決和全面建成小康社會，而且關(guān)系到國家現(xiàn)代化建設(shè)的全局。

三、新型城鎮(zhèn)化動力機制的功能障礙

新型城鎮(zhèn)化的動力源為中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。然而，各種動力源具有自身利益取向和功能邊界，使動力機制存在功能障礙，制約了新型城鎮(zhèn)化的整體推進(jìn)。地方政府的短期行為、政府與市場的邊界模糊、農(nóng)民市民化的進(jìn)程緩慢，以及相應(yīng)的制度安排滯后等，是新型城鎮(zhèn)化動力機制的主要約束性因素。

1.地方政府的短期行為

我國的城市大多是從“城”即“都”(政治中心)發(fā)展而來，而其他國家的城市大多是從“市”即市場發(fā)展而來的。[注]李曉梅、趙文彥：《我國城鎮(zhèn)化演進(jìn)的動力機制研究》，《經(jīng)濟體制改革》2013年第3期。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，一方面，土地的集約使用和快速升值成為經(jīng)濟增長和財政收入的重要來源；另一方面，圍繞地產(chǎn)收益產(chǎn)生的利益博弈也影響到實體經(jīng)濟發(fā)展、價格穩(wěn)定和利益分配的公平合理。[注]李培林：《轉(zhuǎn)型背景下的社會體制變革》，《求是》2013年第15期。地方政府基于自身的利益取向，往往會采取明顯的短期行為，把土地財政與物理空間的城鎮(zhèn)化作為發(fā)展目標(biāo)。同時，官僚科層制的本質(zhì)屬性，決定了地方政府領(lǐng)導(dǎo)集體常常偏重地方財政與自身政績，客觀上造成了“跑部錢進(jìn)”、“造城運動”、“逼農(nóng)民上樓”、土地資源利用不合理等問題。為了加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，一些地方政府往往利用各種融資平臺大肆舉債，并成為城鎮(zhèn)化的主要投資力量。政府的大規(guī)模投資對民間投資產(chǎn)生了明顯的“擠出效應(yīng)”，導(dǎo)致民間投資始終低迷不振。在分稅制改革的背景下，地方政府為了獲取更多資金，不得不過度依賴土地出讓金收入，形成了對土地財政的嚴(yán)重依賴，城鎮(zhèn)化協(xié)同效應(yīng)不高，住宅、土地等資源浪費嚴(yán)重。在行政監(jiān)管制度不健全的情況下，資金的轉(zhuǎn)移支付與項目申請滋生了大量腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)長期處于一種粗放型發(fā)展的態(tài)勢。

2.政府與市場的邊界模糊

合理厘清政府與市場的邊界，是關(guān)系新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)能否實現(xiàn)的關(guān)鍵之一。一般來說，西方發(fā)達(dá)國家在實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的過程中，主要依靠民間力量，基本上由市場動力推進(jìn)，曾經(jīng)出現(xiàn)過許多嚴(yán)重的社會經(jīng)濟問題；部分發(fā)展中國家完全由市場推動的城鎮(zhèn)化道路導(dǎo)致過度城鎮(zhèn)化。[注]黃留國：《中國特色城鎮(zhèn)化道路：模式、動力與保障》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2011年第3期。中國改革和轉(zhuǎn)型的軌跡和方向，是從政府主導(dǎo)的計劃經(jīng)濟向政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變。作為資源配置的一種方式，自由市場的發(fā)展為人類社會帶來了物質(zhì)財富前所未有的增長，并在許多方面提升了個人自由，但是，它也帶來了一系列復(fù)雜的社會、政治和環(huán)境問題，進(jìn)而激發(fā)出各種各樣的社會自我保護(hù)運動。[注]馬駿：《經(jīng)濟、社會變遷與國家重建：改革以來的中國》，《公共行政評論》2010年第1期。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于政府與市場的邊界模糊，社會自我保護(hù)運動頻頻發(fā)生，其中大多數(shù)問題都是涉及失地農(nóng)民、拆遷賠償?shù)雀鞣降睦娌┺膯栴}。中國政府一身兼有“政治實體”和“經(jīng)濟實體”兩種身份和兩種職能。在主動推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的初期，政府的混合角色發(fā)揮了巨大的效能，但是在注重質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，應(yīng)充分尊重市場的力量，通過市場化來形成城鎮(zhèn)化制度的倒逼機制，從而帶動資源要素的合理配置。

3.農(nóng)民市民化的進(jìn)程緩慢

農(nóng)民市民化既是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的社會進(jìn)程，也是城市形態(tài)變遷的空間過程。隨著市場經(jīng)濟體制改革的推進(jìn)，城市的就業(yè)機會、收入水平、公共服務(wù)吸納了越來越多的農(nóng)村剩余勞動力。然而，由于我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)向來重物輕人，農(nóng)民工群體在獲得巨大發(fā)展的同時，也面臨諸多的現(xiàn)實困境。其中一個最為突出的問題，就是他們至今仍然無法真正融入城市社會，處于一種“半城市化”(或稱“虛城市化”)狀態(tài)。這是一種介于回歸農(nóng)村與徹底城市化之間的狀態(tài)，表現(xiàn)為各系統(tǒng)之間的不銜接、社會生活和行動層面的不融合，以及在社會認(rèn)同上的“內(nèi)卷化”。[注]王春光：《農(nóng)村流動人口的“半城市化”問題研究》，《社會學(xué)研究》2006年第5期。據(jù)測算，我國的半城市化率約為13%以上，約1.6億農(nóng)民工沒有市民化。農(nóng)民市民化的困境，既有來自社會制度和文化層面的結(jié)構(gòu)性約束，也有來自于個體素質(zhì)和社會交往層面的行動制約。在中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下，結(jié)構(gòu)與行動實際上構(gòu)成了農(nóng)民市民化的一種雙重束縛。這種雙重束縛就像一張無形的大網(wǎng)，緊緊地把農(nóng)民限定在一個等級森嚴(yán)的社會空間里，即使有“地理空間”的變動，也難以突破“社會空間”的有效流動，農(nóng)民的社會地位在市民化之后并沒有發(fā)生根本性的變化。[注]文軍、黃銳：《超越結(jié)構(gòu)與行動：論農(nóng)民市民化的困境及其出路——以上海郊區(qū)的調(diào)查為例》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2011年第2期。因而，農(nóng)民市民化不僅僅是農(nóng)民社會身份和職業(yè)的一種轉(zhuǎn)變(非農(nóng)化)，也不僅僅是農(nóng)民居住空間的地域轉(zhuǎn)移(城市化)，而是一系列角色意識、思想觀念、社會權(quán)利、行為模式和生產(chǎn)生活方式的變遷，是農(nóng)民角色群體向市民角色群體的整體轉(zhuǎn)型過程(市民化)。[注]文軍：《農(nóng)民市民化：從農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)型》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2004年第3期。農(nóng)民市民化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城市化一樣，直接影響我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的整體進(jìn)程。

四、新型城鎮(zhèn)化動力機制的協(xié)同策略

新型城鎮(zhèn)化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，既要避免原有模式的弊端，又要符合我國的經(jīng)濟社會的發(fā)展實際；既要借鑒國際經(jīng)驗，更要遵從中國本土的現(xiàn)實邏輯；既要考慮到作為整體的社會和國家利益，又要兼顧各個具體的利益主體。如何妥善處理好政府、市場與農(nóng)民(社會)的功能邊界，做到政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)相協(xié)同、城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展相協(xié)同、物的城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化相協(xié)同，是新型城鎮(zhèn)化動力機制的協(xié)同策略。

1.政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)相協(xié)同

中國城鎮(zhèn)化是與經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型同步推進(jìn)的，而經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型又是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的。所以，如何發(fā)揮好政府對新型城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)功能至關(guān)重要。在市場經(jīng)濟體制下，政府在城鎮(zhèn)化中的最大作用，是生成、催化與提升市場力量。只能充分尊重和發(fā)揮市場作用，政府在城鎮(zhèn)化中的作用才能有效發(fā)揮。通常說來，政府主要通過制度創(chuàng)新和公共政策來發(fā)揮作用，而市場則主要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的核心動力、聚集經(jīng)濟效應(yīng)的內(nèi)生動力、生產(chǎn)要素流動的直接動力和經(jīng)濟全球化的加速作用，以促進(jìn)人口流動和產(chǎn)業(yè)的空間聚集，從而推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，從動力機制角度看，城鎮(zhèn)化可看作是政府行為與市場機制相結(jié)合，引導(dǎo)人口從農(nóng)村向城市的集中流動，以及由此所帶來的產(chǎn)業(yè)的空間集聚和人們生活方式、觀念意識轉(zhuǎn)變的歷史變遷過程。[注]景春梅：《城市化、動力機制及其制度創(chuàng)新：基于政府行為的視角》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第66-67頁?？梢?，城鎮(zhèn)化的過程，是生產(chǎn)要素集聚和更高效率配置的過程，必須充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，決不能違背市場規(guī)律和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，以行政方式長官意志拔苗助長、“人為造市”。市場能解決城鎮(zhèn)化中微觀資源配置問題，但難以解決好城鎮(zhèn)化的宏觀布局問題；市場能夠解決城鎮(zhèn)化中的一些經(jīng)濟矛盾，但解決不好城鎮(zhèn)化發(fā)展中人口、經(jīng)濟與資源環(huán)境的矛盾，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題，以及收入分配不公、體制機制不合理等問題。[注]馬凱：《轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，走出一條中國特色城鎮(zhèn)化道路》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2012年第5期。在新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，既要發(fā)揮市場機制這只“看不見的手”的調(diào)節(jié)作用，又要發(fā)揮政府這只“看得見的手”的調(diào)節(jié)作用，把市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用與政府統(tǒng)籌的調(diào)控性作用結(jié)合起來，合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模、速度、節(jié)奏，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局。[注]項繼權(quán)：《城鎮(zhèn)化的“中國問題”及其解決之道》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2011年第1期。針對當(dāng)前城鎮(zhèn)化中的“土地財政”、地方政府尋租和腐敗、公共政策失靈、公共產(chǎn)品供給低效、半城市化等積弊，中國城鎮(zhèn)化的動力機制應(yīng)由政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)相協(xié)同轉(zhuǎn)變，既要發(fā)揮市場機制對推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中合理配置生產(chǎn)要素的作用，又要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，健全市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相協(xié)同的城鎮(zhèn)化實現(xiàn)機制。

2.城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展相協(xié)同

城鎮(zhèn)化不是孤立的。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中能不能處理好“三農(nóng)”問題，是對城鎮(zhèn)化生死攸關(guān)的大問題。[注]陳錫文：《三農(nóng)問題攸關(guān)城鎮(zhèn)化的成敗》，《經(jīng)濟參考報》2013年5月13日。在中國這樣一個人口大國中，如果缺乏安天下、穩(wěn)民心的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化就必然出現(xiàn)停滯或倒退。我國歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過兩次逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，第一次是在三年困難時期，第二次是在上山下鄉(xiāng)時期，都是因為沒有處理好城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)系。因而，城鎮(zhèn)化過程不僅是與工業(yè)化相互適應(yīng)、相互推動的過程，而且是與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互支持、協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。中國的城鎮(zhèn)化，不應(yīng)是削弱農(nóng)業(yè)、剝奪農(nóng)民、凋敝農(nóng)村的過程，而應(yīng)當(dāng)是加強農(nóng)業(yè)、富裕農(nóng)民、繁榮農(nóng)村的過程，這是中國城鎮(zhèn)化能否健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵之一。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。這樣，重新認(rèn)識和定位新型城鄉(xiāng)關(guān)系，構(gòu)建一種普遍的同一性和協(xié)調(diào)的差異性共生的城鄉(xiāng)發(fā)展模式，是新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的核心議題。在當(dāng)前形勢下，要確立新型城鎮(zhèn)化的道路，關(guān)鍵是徹底擺脫城鄉(xiāng)二元思維定勢與二元政策慣性，克服以往城市化中過急的城市偏向(urban bias)，以及以犧牲農(nóng)村為代價的發(fā)展之路。正確定位城鄉(xiāng)之間的應(yīng)有關(guān)系，合理界定和規(guī)劃新型城鄉(xiāng)關(guān)系的目標(biāo)，并根據(jù)合理的目標(biāo)來選擇設(shè)計相應(yīng)的城鎮(zhèn)化道路，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)社會的和諧有序發(fā)展。[注]林聚任、王忠武：《論新型城鄉(xiāng)關(guān)系的目標(biāo)與新型城鎮(zhèn)化的道路選擇》，《山東社會科學(xué)》2012年第9期。具體來說，一是要準(zhǔn)確把握我國城鎮(zhèn)化的階段性特點，著力突破城鄉(xiāng)之間存在的戶籍等制度性界限，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素資源的優(yōu)化配置；二是要積極創(chuàng)新農(nóng)村用地制度和市鎮(zhèn)建設(shè)體制，充分釋放農(nóng)村土地資源的空間價值，培育城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的新動力；三是要加快完善政績考核評價機制，把推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式結(jié)合起來，同步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化。[注]李程驊：《科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略》，《求是》2012年第14期。十八屆三中全會提出的“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制”，就是城鄉(xiāng)協(xié)同的總體思路。

3.物的城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化相協(xié)同

城鎮(zhèn)化的過程，同時是社會人口、空間結(jié)構(gòu)不斷變化的過程，更是物的城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化相協(xié)同的過程。中國城鎮(zhèn)化的根本價值取向，在于搭建一個讓農(nóng)村居民“出得來”、“回得去”、“留得下”、“有尊嚴(yán)”的發(fā)展平臺。實現(xiàn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量建設(shè)與農(nóng)村居民生活意義世界建構(gòu)的雙重發(fā)展，就必須實行城鎮(zhèn)化發(fā)展與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有機匹配、與主體功能區(qū)戰(zhàn)略定位有機匹配、與區(qū)域發(fā)展程度有機匹配、與創(chuàng)建有利于農(nóng)村居民公共參與的生活與生命共同體有機匹配四大基本原則。[注]唐亞林：《城鎮(zhèn)化發(fā)展的價值取向與農(nóng)村居民生活意義世界的建構(gòu)》，《學(xué)術(shù)界》2013年第3期。政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，應(yīng)與社會組織、企業(yè)等各種社會力量良性互動，釋放基層社會的潛在能量，更多地放權(quán)給城鄉(xiāng)居民，創(chuàng)造社區(qū)居民參與規(guī)劃的各種途徑，讓他們能按照自己的生活需求和居住需求推進(jìn)城鎮(zhèn)化。同時，建構(gòu)以公共交往空間與規(guī)則為核心，由基層黨委和政府、農(nóng)村居民、市場發(fā)展商、基層社區(qū)、社會團(tuán)體等利益相關(guān)方平等參與的城鎮(zhèn)化事務(wù)共治格局。當(dāng)然，新型城鎮(zhèn)化的核心，是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)吸納和人口集聚相統(tǒng)一。城鎮(zhèn)化不是簡單地讓農(nóng)村人口進(jìn)城當(dāng)市民。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的支撐，就業(yè)提供是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。脫離產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)機會的人為造城，片面追求人口城鎮(zhèn)化速度，一定會出問題。釋放城鎮(zhèn)化的最大潛力，必須加快推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革。而人口城鎮(zhèn)化的突破口，在于積極解決有條件的農(nóng)民工市民化問題，關(guān)鍵在于加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度、城鄉(xiāng)戶籍制度、基本公共服務(wù)、財稅體制、行政體制、社區(qū)管理體制、人口政策等領(lǐng)域的綜合配套改革，為有序轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量提供制度保障。[注]夏鋒：《規(guī)模效應(yīng)、人口素質(zhì)與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略考量》，《改革》2013年第3期。

五、簡短的結(jié)語

“上帝創(chuàng)造了鄉(xiāng)村，人類創(chuàng)造了城市”，英國詩人庫伯(William Cowper)如是說。在漫長的人類歷史上，近二三百年的工業(yè)化時期是人類生存方式變化最大的時期。因為工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟支撐，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的空間依托。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動，相互促進(jìn)，既是工業(yè)化的前提條件，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。工業(yè)發(fā)展催生了無數(shù)城鎮(zhèn)的崛起，城鎮(zhèn)發(fā)展又對工業(yè)和人口進(jìn)一步集聚形成巨大吸引力。兩者雙輪驅(qū)動，改變了城鄉(xiāng)居民的生存方式，推動了我國現(xiàn)代化進(jìn)程。

我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，首先應(yīng)回答城鎮(zhèn)化究竟是“人”(市場要素配置)的城鎮(zhèn)化，還是“人為”(政府主導(dǎo)資源配置)的城鎮(zhèn)化？城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資和城鄉(xiāng)收入比這兩個外生變量內(nèi)生化，與第二產(chǎn)業(yè)增加值、第三產(chǎn)業(yè)增加值和城鎮(zhèn)化率一起，構(gòu)建了我國城鎮(zhèn)化演進(jìn)的動力機制模型。因而，我國城鎮(zhèn)化長期持續(xù)的動力機制，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。[注]李曉梅、趙文彥：《我國城鎮(zhèn)化演進(jìn)的動力機制研究》，《經(jīng)濟體制改革》2013年第3期。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)重點處理好政府與市場的邊界，防止房地產(chǎn)價格上漲過快，切實增加建設(shè)用地供給，建立市場化、可持續(xù)的融資機制，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化和市民化。[注]中國金融40人論壇課題組：《加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化：對若干重大體制改革問題的認(rèn)識與政策建議》，《中國社會科學(xué)》2013年第7期。尤其是在全球化進(jìn)程加速的今天，作為世界第二大經(jīng)濟體，中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅關(guān)乎到自身，也深刻地影響著世界。正如李克強總理在2013年11月21日中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系論壇中與歐盟委員會主席巴羅佐會晤中談到：“中國的新型城鎮(zhèn)化是以人為核心、注重質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，是在尊重農(nóng)民意愿、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、保障糧食安全基礎(chǔ)之上的，致力于集約、低碳、人與自然和諧相處的城鎮(zhèn)化，必須更加符合人民意愿、符合實現(xiàn)現(xiàn)代化的需要、符合綠色發(fā)展的要求，正確處理政府和市場的關(guān)系。中國走新型城鎮(zhèn)化道路，既要立足國情，又要注意汲取已經(jīng)實現(xiàn)現(xiàn)代化國家的科學(xué)理念和先進(jìn)經(jīng)驗。城鎮(zhèn)化合作是歐中關(guān)系的重要組成部分，影響深遠(yuǎn)，有助于提高雙方人民的生活水平，促進(jìn)雙方可持續(xù)發(fā)展和共同繁榮。”[注]李克強：《中歐城鎮(zhèn)化合作潛力巨大》， http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/22/c_118260403_2.htm總之，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須協(xié)同各動力源，妥善處理其功能邊界，走以人為本的道路，讓新型城鎮(zhèn)成為勞動生產(chǎn)率更高、社會更和諧、文化更豐富、環(huán)境更適宜、安全更有保障、人民生活更有尊嚴(yán)的溫馨家園。