崔建科

(山東政法學(xué)院法學(xué)院，山東濟南250014)

實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略已載入了憲法。依法行政是依法治國的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它要求行政主體依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限、條件和程序合法、合理地行使權(quán)力，而對政府行使職權(quán)的活動進行有效監(jiān)督，又是依法行政的必然要求和基本保證。所以，構(gòu)建行政執(zhí)法監(jiān)督制度，在依法行政、依法治國的建設(shè)中就顯得尤為重要。

一、我國現(xiàn)行行政執(zhí)法監(jiān)督體系存在缺陷

行政權(quán)作為一種國家公權(quán)力具有擴張的天性，無論對它的控權(quán)機制多么靈活而富有彈性，它總是試圖突破對它的束縛，而一旦突破了束縛，就會破壞法治，侵犯公民的人權(quán)。隨著社會的發(fā)展、行政權(quán)力的膨脹，政府管理的事務(wù)范圍在不斷擴大，行政權(quán)力延伸到了社會的各個方面，為了防止行政權(quán)的濫用，必須以權(quán)力制約權(quán)力與以權(quán)利制約權(quán)力并重，形成完善的監(jiān)督體系。目前，從宏觀上來講，我國已經(jīng)建立起了行政執(zhí)法監(jiān)督體制，但是從微觀上來看，該體制還存在許多不足。

(一)權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督具有局限性

全國人大和地方各級人大作為國家和地方的權(quán)力機關(guān)，對行政執(zhí)法只能是一種抽象的、間接的監(jiān)督，主要是通過聽取報告、審查規(guī)范性文件、任免、質(zhì)詢等方式來對行政執(zhí)法實施監(jiān)督，并不對個案進行監(jiān)督，這種監(jiān)督自然是具有局限性的。再者，雖然憲法和法律賦予了權(quán)力機關(guān)監(jiān)督權(quán)，但對監(jiān)督的內(nèi)容、程序并沒有做出明確的規(guī)定，使得權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督缺乏具體操作規(guī)程，而且在各級權(quán)力機關(guān)中也沒有設(shè)置專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，無法對行政執(zhí)法行為進行有力的監(jiān)督。最后，各級人民代表大會除了由常委會作為權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機構(gòu)在閉會后行使權(quán)力之外，還要依靠人大代表行使代表權(quán)利，對行政執(zhí)法工作進行監(jiān)督。但由于行政事務(wù)涉及的領(lǐng)域非常的廣，且大多具有較強的專業(yè)性，而人大代表來自不同的行業(yè)，參政素質(zhì)和監(jiān)督能力參差不齊，對行政決策、行政權(quán)力運作情況的監(jiān)督往往流于形式，欠缺實質(zhì)內(nèi)容。

(二)司法機關(guān)的審查監(jiān)督薄弱

司法審查監(jiān)督是由公民、法人或其他組織的私權(quán)與公權(quán)力相結(jié)合，以訴訟審判的方式來對行政執(zhí)法進行監(jiān)督，具有被動性和事后性的特點。由于我國現(xiàn)行的行政訴訟法存在較多的缺陷，導(dǎo)致對行政執(zhí)法的司法審查制度存在許多問題而顯得薄弱。首先，行政訴訟法確定原告資格的條件限定過窄。我國行政訴訟法對提起行政訴訟的原告資格做了限定，只能是與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，那些沒有直接侵害特定利害關(guān)系人的權(quán)益，而是侵害公共利益的具體行政行為，由于沒有合格的原告，而被排除在了司法監(jiān)督之外。其次，現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的受案范圍過于狹窄。行政訴訟法規(guī)定，除了有其他法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟的情況之外，只對侵害人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為進行審查。如此就把大量的侵害政治權(quán)利、社會權(quán)利、受教育權(quán)等權(quán)利的行政執(zhí)法行為排除在司法審查之外。另外，根據(jù)行政訴訟法的基本原則，法院只能對具體行政行為的合法性進行審查，而不能審查具體行政行為的合理性和抽象行政行為，限制了法院通過訴訟對行政執(zhí)法行為的司法監(jiān)督。最后，由于司法審查監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，它不能監(jiān)督行政執(zhí)法的過程，而只能監(jiān)督行政執(zhí)法的結(jié)果，所以，無法及時制止、糾正違法的行政執(zhí)法行為。

(三)行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督存在缺陷

與外部監(jiān)督相對的行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督，主要是上下級行政機關(guān)間的層級監(jiān)督和專門行政機關(guān)的監(jiān)督。由于上下級行政機關(guān)屬于同一系統(tǒng)，它們在認識問題、決定問題時往往站在同一立場，從同一角度出發(fā)無法做到客觀、公正的監(jiān)督。由于行政監(jiān)察的監(jiān)督主體設(shè)在政府系統(tǒng)內(nèi)部，受本級政府和上級主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在組織上缺乏必要的獨立性，在人事和財政方面還會受制于某些被監(jiān)督對象。根據(jù)權(quán)與責(zé)應(yīng)相統(tǒng)一的原則，如果作為監(jiān)督主體的行政機關(guān)不履行監(jiān)督職責(zé)就應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但是，從我國立法的實際情況來看，很少對監(jiān)督主體不履行監(jiān)督職責(zé)的法律責(zé)任作出規(guī)定。這樣就出現(xiàn)了監(jiān)督主體不履行監(jiān)督職責(zé)，不對行政執(zhí)法進行監(jiān)督，最終也只是由行政執(zhí)法機關(guān)自己承擔(dān)違法責(zé)任，而監(jiān)督主體無需承擔(dān)或很少承擔(dān)失職的責(zé)任，這也是行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督不力的重要原因之一。

(四)以權(quán)利制約權(quán)力的社會監(jiān)督乏力

社會監(jiān)督是公民、社會團體和輿論通過批評、建議、檢舉、控告輿論宣傳、譴責(zé)等方式對行政機關(guān)及其工作人員行使權(quán)力的行為進行監(jiān)督制約。以權(quán)利制約權(quán)力是一種高效的監(jiān)督方式，但它需要肥沃的民主土壤和張揚的民主權(quán)利，這些都需要長期的社會孕育和自然積淀，而非短時間內(nèi)能夠形成。①參見田凱:《檢察機關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督的理論分析與制度設(shè)計》，載《人民檢察》2006年第11期(上)。目前，我國對公民民主權(quán)利規(guī)范化、程序化的法律保障還不健全，公民的民主權(quán)利還沒有對行政執(zhí)法形成強有力的監(jiān)督。如許多政府機關(guān)違反《政府信息公開條例》的規(guī)定，遲遲未公開“三公”經(jīng)費，使群眾無法對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督。在我國，由于公民個人對行政執(zhí)法監(jiān)督的成本很大，且常受到阻撓和打擊報復(fù)，因此群眾逐漸喪失了民主監(jiān)督的積極性。如有些公民通過短信和在網(wǎng)上發(fā)帖對行政機關(guān)進行批評、監(jiān)督而遭到抓捕。②例如，“彭水詩案”，2006年8月15日重慶市彭水縣人秦中飛針砭時弊作了一首打油詩并用手機傳發(fā)，被縣公安局以涉嫌誹謗縣委書記和縣長而刑事拘留，后來被認定為錯案，秦中飛無罪，并獲得了國家賠償?！翱缡∽ゲ栋浮保碓谏虾５耐鯉浂啻闻e報河南靈寶市政府違法“租”用農(nóng)地?zé)o果后，于2009年2月12日在網(wǎng)上發(fā)了一篇批評帖子，靈寶市網(wǎng)警跨省到上海將其抓捕。

二、構(gòu)建行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的理論依據(jù)及實踐探索

由于我國目前的行政執(zhí)法監(jiān)督制度本身存有缺陷，在實踐中的適用也存在諸多問題，使得行政執(zhí)法并沒有受到很好的監(jiān)督。為了防止行政權(quán)的濫用，應(yīng)當不斷建立和完善控權(quán)機制，其中建立檢察機關(guān)對行政執(zhí)法進行監(jiān)督的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度，不但非常必要，而且也有充足的理論依據(jù)。

(一)構(gòu)建行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的理論依據(jù)

1、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的憲法根據(jù):(1)符合檢察機關(guān)的憲法屬性。根據(jù)我國三大訴訟法和檢察院組織法的規(guī)定，檢察機關(guān)主要是對訴訟活動進行監(jiān)督，如偵查監(jiān)督、提起公訴、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等?？墒俏覈?982年《憲法》把檢察機關(guān)定性為法律監(jiān)督機關(guān)，而非公訴機關(guān)、訴訟監(jiān)督機關(guān)或司法監(jiān)督機關(guān)。憲法是國家的根本法，其他法律既不能與憲法相抵觸，也不能超出憲法的本意作擴大性的規(guī)定和對憲法內(nèi)容作出限制、縮小性的規(guī)定。在憲法沒有對法律監(jiān)督作出明確限定的情況下，把檢察機關(guān)的法律監(jiān)督限定在訴訟監(jiān)督的范圍內(nèi)，使檢察機關(guān)無法對行政執(zhí)法進行監(jiān)督是不恰當?shù)模膊环掀浔ＷC法律得到遵守和執(zhí)行，維護國家法制統(tǒng)一的主旨。(2)符合檢察權(quán)的憲法屬性。我國《憲法》第129條規(guī)定:檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān);第131條規(guī)定:檢察院獨立行使檢察權(quán)。這與憲法對其他國家機關(guān)的規(guī)定是不同的，如立法機關(guān)行使立法權(quán)，行政機關(guān)行使行政權(quán)，人民法院是審判機關(guān)行使審判權(quán)，而規(guī)定檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，行使檢察權(quán)。那么檢察權(quán)屬于什么性質(zhì)的權(quán)力呢?

有的學(xué)者認為，從檢察機關(guān)的組織體系、領(lǐng)導(dǎo)體制、活動方式等方面來看，檢察權(quán)應(yīng)當屬于行政權(quán)。①參見陳衛(wèi)東:《我國檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》，載《法學(xué)研究》2002年第2期。檢察機關(guān)的組織體系和領(lǐng)導(dǎo)體制采用的是上下等級分明，結(jié)構(gòu)嚴密的組織體系和上級領(lǐng)導(dǎo)下級的行政領(lǐng)導(dǎo)模式。在活動方式上檢察機關(guān)采用的是“檢察一體制”，即上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)可以命令、指揮、監(jiān)督，上級檢察機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)處理下級檢察機關(guān)和下屬的案件，有權(quán)把案件轉(zhuǎn)交給其他下級檢察機關(guān)和下屬承辦，上級檢察機關(guān)也有權(quán)變更下級檢察機關(guān)的決定。對此，下級檢察機關(guān)和下級檢察官有服從的義務(wù)。這些都體現(xiàn)出檢察權(quán)具有行政權(quán)的性質(zhì)。另有學(xué)者認為，在我國把檢察機關(guān)和法院并稱為司法機關(guān)，則檢察權(quán)具有司法權(quán)的性質(zhì)。②參見謝佑平、燕星宇.我國檢察權(quán)性質(zhì)的復(fù)合式解讀》，載《人民檢察》2012年第9期。首先，檢察機關(guān)行使權(quán)力的目的同法院一樣，都是為了使法律得到正確的適用。再有，雖然檢察機關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)體制采用上級領(lǐng)導(dǎo)下級，但是，其有相對的獨立性，不受行政機關(guān)、團體和個人的干涉，這一點與司法權(quán)也是相同的。最后，檢察機關(guān)行使的公訴權(quán)力具有裁斷性、中立性和較大裁量權(quán)的司法特性。還有的學(xué)者基于以上兩個方面理由認為，檢察權(quán)具有復(fù)雜性，是一種既具有行政性，又具有司法性的權(quán)力。③參見龍宗智:《論檢察權(quán)的性質(zhì)與檢察機關(guān)的改革》，載《法學(xué)》1999年第10期。再有學(xué)者認為，檢察權(quán)既不屬于行政權(quán)，也不屬于司法權(quán)，而是法律監(jiān)督權(quán)，④參見張智輝:《檢察權(quán)研究》，中國檢察出版社2007年版，第19－20頁。是為了維護法治的統(tǒng)一和保障法律的正確實施，由檢察機關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定，運用特定的方式，對法律實施情況進行檢查督促的權(quán)力。筆者支持檢察權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)的觀點，因為將我國的檢察權(quán)界定為法律監(jiān)督權(quán)不論是在法理上，還是在法治實踐中都具有合法性和合理性。

檢察機關(guān)的組織、活動方式雖然具有行政性的特點，但并不能因此把檢察權(quán)定位為行政權(quán)。因為，檢察機關(guān)中體現(xiàn)出的行政性主要包括兩個方面:一是，本身違背了司法規(guī)律的檢察活動的行政化;二是，維持檢察機關(guān)正常運轉(zhuǎn)，檢察權(quán)正常行使而不可缺少的行政措施。第一個方面不是檢察機關(guān)和檢察權(quán)的本質(zhì)特性，而是違背了規(guī)律，本應(yīng)當是司法改革中要著力加以解決的問題，不能成為檢察權(quán)屬于行政權(quán)的立論依據(jù)。最高人民檢察院在2003年召開的第十次全國檢察工作會議上，已經(jīng)明確提出必須遵循司法規(guī)律，減少檢察權(quán)的行政色彩。⑤參見石少俠:《檢察權(quán)要論》，中國檢察出版社2006年版，第48－48頁。第二個方面也不能作為檢察權(quán)屬于行政權(quán)的理由。任何組織都面臨著如何有效的執(zhí)行、管理內(nèi)部各種事務(wù)，以實現(xiàn)共同目標的問題，即都要進行內(nèi)部行政管理。不僅是檢察機關(guān)如此，立法機關(guān)和司法機關(guān)亦是如此。另外，判斷一種權(quán)力的性質(zhì)，主要是由其外部關(guān)系來定位的，是與其他權(quán)力相比較而言，并非由行使權(quán)力的體制來決定。檢察機關(guān)在組織體系和領(lǐng)導(dǎo)體制方面所體現(xiàn)出來的行政性質(zhì)，也只是其內(nèi)部的管理和權(quán)力運轉(zhuǎn)體制的問題，不能由此就確定檢察權(quán)是行政權(quán)力。最后，根據(jù)憲法規(guī)定，國務(wù)院享有管理全國綜合性行政事務(wù)的行政權(quán)力，地方政府享有管理本行政區(qū)域綜合性行政事務(wù)的行政權(quán)力。如果把檢察權(quán)定位為行政權(quán)，則檢察機關(guān)就要受到政府的領(lǐng)導(dǎo)，如此則會嚴重的損害法治原則，違反憲法中檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)干涉的規(guī)定。按照法治原則，行政行為應(yīng)當接受司法審查，如果檢察權(quán)屬于行政權(quán)就應(yīng)當接受司法審查，那么檢察機關(guān)也就無法監(jiān)督法院的審判活動，這也不符合我國的憲政體制和具體的法律規(guī)定。

把檢察權(quán)確定為司法權(quán)也是不恰當?shù)?。檢察權(quán)雖然具有司法權(quán)的一些屬性，但畢竟不能完全等同，如中立性和終局性是司法最本質(zhì)的屬性，而檢察權(quán)并不具有完整的中立性、終局性。檢察權(quán)中的偵查權(quán)、公訴權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)是檢察機關(guān)代表國家參與追訴犯罪，監(jiān)督法律的實施不具有中立性。檢察權(quán)具有程序性的特點，不具有終局性。檢察機關(guān)通過行使權(quán)力來啟動解決實體問題的程序，做出某項程序性的決定，并不決定執(zhí)法、司法的結(jié)果。所以，檢察權(quán)并不是真正的完全意義上的司法權(quán)，而只是具有司法權(quán)的一些特征而已。

檢察權(quán)從性質(zhì)上來講，既不屬于行政權(quán)也不屬于司法權(quán)，而是法律監(jiān)督權(quán)。首先，認為檢察權(quán)屬于行政權(quán)或?qū)儆谒痉?quán)的觀點，是囿于“三權(quán)分立”的理論，在這種權(quán)力劃分的框架下，檢察權(quán)只能非此即彼或是“騎墻”在行政權(quán)和司法權(quán)中間，無法得出其他結(jié)論。傳統(tǒng)的“三權(quán)分立”學(xué)說把國家權(quán)力僵化地分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，三種權(quán)力互相監(jiān)督，雖然體現(xiàn)出了三角形的穩(wěn)定性，但是沒有照顧到不斷發(fā)展的社會需要，違背了國家權(quán)力發(fā)展進化的規(guī)律。我國沒有采用“三權(quán)分立”，實行的是“議行合一”的人民代表大會制度。在人民代表大會制度下，國家權(quán)力具體分為立法權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)和軍事權(quán)，檢察權(quán)從傳統(tǒng)行政權(quán)和司法權(quán)中分離出來，成為一項獨立的權(quán)力。其次，從我國檢察權(quán)的現(xiàn)有權(quán)能來看，都含有法律監(jiān)督的性質(zhì)。(1)職務(wù)犯罪偵查權(quán)是檢察機關(guān)對國家工作人員是否涉嫌職務(wù)犯罪進行偵查，監(jiān)督國家工作人員依法行使職權(quán)，正確實施法律。(2)批準逮捕權(quán)是檢察機關(guān)對偵查機關(guān)和本部門偵查案件進行審查，決定是否批準逮捕。審查批準的過程也是監(jiān)督偵查活動是否合法的過程;檢察機關(guān)在查清犯罪事實的情況下向法院提起公訟，既是對公民和組織遵守法律的情況進行的法律監(jiān)督，也是對偵查活動和法院審判活動的監(jiān)督。(3)訴訟監(jiān)督權(quán)是檢察機關(guān)對法院審判活動的監(jiān)督權(quán)力，其法律監(jiān)督的性質(zhì)更是不言而喻。①參見石少俠:《檢察視野中的司法改革》，中國檢察出版社2011年版，第79－99頁。(4)由檢察權(quán)對行政權(quán)、審判權(quán)進行監(jiān)督的模式，不但符合權(quán)力制約的規(guī)律，也適應(yīng)我國政體的要求。②參見鄧思清:《檢察權(quán)研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第45頁。我國人大對“一府兩院”的監(jiān)督屬于抽象監(jiān)督，因此，需要設(shè)立一個機關(guān)來專門具體負責(zé)法律監(jiān)督。憲法規(guī)定檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，把專門的法律監(jiān)督職能賦予了檢察機關(guān)，使檢察機關(guān)行使的檢察權(quán)具有了法律監(jiān)督的性質(zhì)。

2、實施“有限的一般監(jiān)督”具有政治和法律意義。一般監(jiān)督起源于前蘇聯(lián)，由檢察機關(guān)對國家機關(guān)、社會團體、公職人員和公民遵守法律的情況進行監(jiān)督，監(jiān)督的范圍包括立法、行政執(zhí)法、司法和守法等各領(lǐng)域，對保障法制的統(tǒng)一與鞏固起到了很大作用。一般監(jiān)督是一種全面、單向的監(jiān)督，所以，被濫用的風(fēng)險很大。為了防止被濫用，前蘇聯(lián)把一般監(jiān)督設(shè)定為程序性監(jiān)督，只是啟動解決實體問題的行政程序和司法程序，其本身并不決定行政執(zhí)法和審判的結(jié)果。由于前蘇聯(lián)的法律并沒有規(guī)定國家最高權(quán)力機關(guān)對中央檢察權(quán)的監(jiān)督問題，檢察權(quán)實際上被賦予了最高的地位而凌駕于其他國家機關(guān)之上。另外，檢察機關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)的過程中抵制外部的監(jiān)督約束，權(quán)力機關(guān)、被害人、法院、社會團體對它的監(jiān)督制約很乏力，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)被濫用的現(xiàn)象大量存在。③參見雷小正:《往返流盼:檢察機關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的考證與展望》，載《法律科學(xué)》2012年第2期。

我國1954年《憲法》和《人民檢察院組織法》仿效前蘇聯(lián)，都對一般監(jiān)督作出了規(guī)定，但在1982年《憲法》和1979年《人民檢察院組織法》中取消了一般監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，使檢察機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督也受到了極大的限制。由于1982年《憲法》中沒有一般監(jiān)督的表述，所以，學(xué)術(shù)界對我國檢察機關(guān)要不要進行一般監(jiān)督等問題存在分歧。

筆者認為，根據(jù)我國社會法治的現(xiàn)狀和檢察機關(guān)法律監(jiān)督的特點，可以實行“有限的一般監(jiān)督”，即檢察機關(guān)可以對特定的國家機關(guān)、國家工作人員是否遵守法律，公民是否犯罪進行法律監(jiān)督，其監(jiān)督的范圍小于前蘇聯(lián)的一般監(jiān)督。檢察機關(guān)實行包含對行政執(zhí)法進行監(jiān)督在內(nèi)的“有限的一般監(jiān)督”具有現(xiàn)實的政治意義和法律意義。首先，在我國現(xiàn)時期，行政領(lǐng)域法制的統(tǒng)一性，執(zhí)法的合法、合理性，程序的正當性都存在很大的問題，嚴重威脅和侵犯了公民的合法權(quán)益和公共利益，需要對行政執(zhí)法進行必要的監(jiān)督。其次，檢察監(jiān)督只是程序性監(jiān)督，并不對實體問題、實體權(quán)力作出最終處分，符合權(quán)力制衡的規(guī)律。最后，我國最高的監(jiān)督機關(guān)是全國人民代表大會而非最高人民檢察院。檢察機關(guān)是權(quán)力機關(guān)設(shè)立的專門從事法律監(jiān)督的機關(guān)，它受到同級人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，這樣可以防止檢察機關(guān)濫用一般監(jiān)督權(quán)，使之起到應(yīng)有的積極作用。

(二)構(gòu)建行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的實踐探索

在實踐中，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實踐探索，為檢察機關(guān)和檢察權(quán)回歸法律監(jiān)督的憲法本位積累了較多的成功經(jīng)驗。例如，在1979年《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》和1982年《國務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)公安部制定的勞動教養(yǎng)試行辦法的通知》中都規(guī)定了檢察機關(guān)對勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動實行監(jiān)督。①《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》第5條規(guī)定:“人民檢察院對勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動實行監(jiān)督?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)公安部制定的勞動教養(yǎng)試行辦法的通知》第6條規(guī)定:“勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動，接受人民檢察院的監(jiān)督?！?008年最高人民檢察院《勞動教養(yǎng)檢察工作辦法》規(guī)定了檢察機關(guān)對勞動教養(yǎng)的執(zhí)行進行全面監(jiān)督。《人民警察法》第42條規(guī)定:“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督。”這其中自然包括檢察機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督。《治安管理處罰法》第114條規(guī)定:“人民檢察院收到對公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執(zhí)法或者有違法違紀行為的檢舉、控告應(yīng)當依據(jù)職責(zé)及時處理?！?009年10月23日黑龍江省人大常委會通過的《關(guān)于加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》、2009年11月28日山東省人大常委會頒布的《關(guān)于加強人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》、2004年10月珠海市人民檢察院制定的《法律監(jiān)督工作實施細則》都對檢察機關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法活動作出了規(guī)定。

實踐中許多地方檢察機關(guān)對行政執(zhí)法監(jiān)督進行了嘗試，一些地方還開展了較系統(tǒng)的試點工作，取得了有益的經(jīng)驗。珠海市人民檢察院通過加強與信訪、人大、政府、政協(xié)和輿論媒體監(jiān)督的互相配合，把教育、建議、糾正、移送四種監(jiān)督方式有機的結(jié)合起來，對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督，收到了很好的效果，被作為檢察機關(guān)管理創(chuàng)新的實例進行報道和經(jīng)驗推廣。②參見梁捷:《公正執(zhí)法保和諧》，載《光明日報》2006年11月19日。2011年，山東省人民檢察院確定了全省10個基層檢察院，開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的試點工作，山西、浙江、廣西、黑龍江、廣東等省也進行了該項試點。試點取得了很好的效果，為建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度提供了有益的經(jīng)驗。

三、構(gòu)建行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的建議

(一)修改檢察院組織法

現(xiàn)行《人民檢察院組織法》沒有對行政執(zhí)法監(jiān)督等作出規(guī)定，這與檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位不完全相符。同時，現(xiàn)行的檢察院組織法也沒有把近10多年來社會主義民主法治和司法改革的成果包含在內(nèi)，使得一些有益的改革處于沒有法律依據(jù)的境地。而沒有明確法律依據(jù)的監(jiān)督，其效果也會受到很大的影響，檢察機關(guān)往往感到“理不直，氣不壯”，被監(jiān)督者無視檢察監(jiān)督的情況也時有發(fā)生。

現(xiàn)行《人民檢察院組織法》存在缺陷，需要修改和完善。組織法主要是規(guī)定國家機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)和行使職權(quán)的保障等多項基本內(nèi)容?，F(xiàn)行《人民檢察院組織法》未依據(jù)憲法的規(guī)定，按照法律監(jiān)督的本意對檢察機關(guān)的基本職權(quán)作出完全的規(guī)定，而是由《行政訴訟法》、《勞動教養(yǎng)試行辦法》、《人民警察法》和《治安管理處罰法》等法律、法規(guī)對行政訴訟、行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督進行了規(guī)定。而這些都是部門行政法，也僅能明確檢察機關(guān)對某些行政執(zhí)法領(lǐng)域的法律監(jiān)督。如果要對行政執(zhí)法領(lǐng)域進行全面的監(jiān)督，還必須由現(xiàn)行《人民檢察院組織法》加以清晰明確的規(guī)定，不但要規(guī)定檢察機關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法活動的職權(quán)，還應(yīng)當規(guī)定行使權(quán)力的程序和權(quán)利救濟。否則，就會使職權(quán)的行使遇到障礙而成為擺設(shè)，或是導(dǎo)致權(quán)力異化和濫用。因此，修改完善檢察院組織法是構(gòu)建我國檢察制度的法律基礎(chǔ)。

(二)確定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍和方式

由于具體行政行為會對公民、法人和其他組織的權(quán)益產(chǎn)生現(xiàn)實的、直接的影響，而且它種類多、數(shù)量大很容易出現(xiàn)違法和不當，威脅和侵犯公民的合法權(quán)益和公共利益，所以，許多國家都把具體行政行為作為行政執(zhí)法監(jiān)督的主要內(nèi)容。在我國，有權(quán)作出抽象行政行為的主體比較廣泛，加之程序簡單、主觀隨意性大，越權(quán)制定的現(xiàn)象較多，部門色彩、地方色彩太濃太重，導(dǎo)致規(guī)范性文件內(nèi)部沖突不斷，違法情況大量存在，嚴重地侵害了公眾利益。雖然我國也建立了對抽象行政行為監(jiān)督的體制，但從效果來看也是不甚理想。所以，也應(yīng)當把抽象行政行為納入行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍。

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的目的是為了促進依法行政，保障公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。檢察機關(guān)對被監(jiān)督的行政執(zhí)法行為進行的是一種非終局性、非實體性的監(jiān)督，具有專門性和程序性的特點。所以，在確立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式時應(yīng)當符合監(jiān)督的目的和特點。因此，應(yīng)該把檢察建議、糾正違法意見、支持起訴、提起公訴、加強抗訴等事前、事中、事后的各監(jiān)督環(huán)節(jié)、監(jiān)督方式有機地結(jié)合起來，銜接配合形成有效的監(jiān)督體系。

1、提起違憲違法審查。根據(jù)我國《立法法》第90條規(guī)定，最高人民檢察院認為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會提出書面的審查要求?！读⒎ǚā芬呀?jīng)賦予最高人民檢察院對國務(wù)院制定的行政法規(guī)具有法律監(jiān)督權(quán)，只是把監(jiān)督的主體限定在最高人民檢察院，監(jiān)督的客體限定在行政法規(guī)上，使得審查的數(shù)量很有限。為了監(jiān)督數(shù)量較大的行政規(guī)章、其他行政規(guī)范性文件的合法性，檢察機關(guān)可以根據(jù)國務(wù)院《法規(guī)規(guī)章備案條例》的規(guī)定，①《法規(guī)規(guī)章備案條例》第9條規(guī)定:“國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認為地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，或者認為規(guī)章以及國務(wù)院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務(wù)院書面提出審查建議”。對認為違反法律的行政規(guī)章和國務(wù)院各部委、省級政府、較大市政府制定其他行政規(guī)范性文件向國務(wù)院提出書面的審查建議。對于較大市政府以下的行政機關(guān)制定的其他行政規(guī)范性文件，地方檢察機關(guān)可以向同級人大常委會或是上級政府提出書面的審查建議。以程序性的監(jiān)督推動有權(quán)機關(guān)對抽象行政行為的審查監(jiān)督。

2、提出檢察建議。檢察建議是檢察機關(guān)在行使檢察權(quán)辦理案件的過程中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位、部門在制度、管理和法律的實施等方面存在漏洞和問題，以書面的形式建議有關(guān)單位健全、完善制度，堵塞漏洞，加強管理和監(jiān)督，消除隱患的一種法律監(jiān)督形式。②參見王玄瑋:《行政權(quán)檢察監(jiān)督的法理分析和制度設(shè)計》，載《云南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2011年第4期。根據(jù)檢察建議實現(xiàn)的檢察職能不同，可以分為訴訟監(jiān)督檢察建議、行政執(zhí)法監(jiān)督檢察建議、社會綜合管理類檢察建議。

最高人民檢察院2009年11月17日頒布的《人民檢察院建議工作規(guī)定》中比較清晰地規(guī)定了檢察建議的性質(zhì)、對象、內(nèi)容、作用和程序。(1)行政執(zhí)法監(jiān)督檢察建議的范圍。行政執(zhí)法監(jiān)督檢察建議應(yīng)當是對違法、不當?shù)木唧w行政行為和行政管理漏洞，有針對性地建議被建議單位完善相關(guān)制度，堵塞漏洞，消除隱患，改進管理，正確執(zhí)法。對抽象行政行為和依法行政觀念淡薄、能力不高、法治教育不夠等抽象問題，由于該類建議針對性、引導(dǎo)性不強，不適合采用檢察建議的方式。③參見楊書文:《檢察建議基本問題研究》，載《人民檢察》2005年第9期。(2)提高檢察建議的效果。檢察建議是一種非強制的監(jiān)督方式，被建議對象不接受建議也不會招致強制的后果。其效果如何主要取決于檢察建議能否切中要害，有理有據(jù);建議的措施是否具有較強的可實施性。為了提高檢察建議的被采納率，檢察機關(guān)要對自己提出的檢察建議進行跟蹤回訪，以促使被建議單位提高對檢察建議的重視和采納落實。檢察機關(guān)可以和被建議單位的上級主管機關(guān)加強聯(lián)系，互相溝通，研究、落實、反饋改進措施。被建議單位對檢察建議沒有正當理由對檢察建議不予研究、落實的，檢察機關(guān)也可以向其上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)反映問題。④參見《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》第8條。

3、糾正違法意見。糾正違法意見是指檢察機關(guān)在履行檢察職能的過程中發(fā)現(xiàn)偵查、審判、執(zhí)行等活動中存在違法訴訟行為時，依法向違反法律程序的部門提出要求其改正的檢察意見。它與檢察建議都是檢察機關(guān)行使檢察權(quán)，履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中作出的一種檢察行為方式，但兩者在性質(zhì)、適用范圍、程序方面存在差別。實踐中，存在著把檢察建議和糾正違法意見相混用的現(xiàn)象，不但限制了兩種監(jiān)督方式各自作用的發(fā)揮，也減弱了檢察機關(guān)監(jiān)督的力度?！度嗣駲z察院組織法》和《刑事訴訟法》是檢察機關(guān)做出糾正違法意見行為的主要法律依據(jù)，只是這兩部法律把糾正違法意見主要限定在刑事訴訟程序之中。隨著司法改革的深入，最高人民檢察院已經(jīng)將糾正違法意見的監(jiān)督方式運用到了民事和行政檢察實踐之中，檢察機關(guān)在監(jiān)督行政執(zhí)法時，同樣可以向違法者發(fā)出糾正違法意見，這在法理和實踐方面是不存在任何障礙的。例如，最高人民檢察院《勞動教養(yǎng)檢察工作辦法》中規(guī)定，對勞動教養(yǎng)執(zhí)行過程中的違法行為可以提出糾正意見。⑤參見《勞動教養(yǎng)檢察工作辦法》第25、29條。

糾正違法意見是一種強制性的職權(quán)行為，行政機關(guān)在接到糾正違法意見書后，應(yīng)當針對其中指出的違法問題進行審查，并采取相應(yīng)的措施。如果確有違法，行政機關(guān)要按照法律規(guī)定進行整改和落實，并向檢察機關(guān)回復(fù);如果屬于法律理解的問題，行政機關(guān)應(yīng)當向檢察機關(guān)說明自身理解的理由;如果認為自己的行為不存在違法的情形，可以向檢察機關(guān)據(jù)理力爭。如果被監(jiān)督者不予以回復(fù)或是不接受糾正違法行為的意見，檢察機關(guān)可以向其上級機關(guān)或是行政監(jiān)察機關(guān)發(fā)出提請書，提請督促被監(jiān)督者糾正違法行為。檢察機關(guān)也可以向上一級檢察機關(guān)報告，上級檢察機關(guān)認為糾正違法意見是正確的，應(yīng)當通知被監(jiān)督者的上級機關(guān)，督促被監(jiān)督者糾正違法行為。如果上級檢察機關(guān)認為糾正違法意見是錯誤的，應(yīng)當通知下級檢察機關(guān)撤銷糾正違法意見書。

4、行政執(zhí)法備案。一些地方政府建立了行政執(zhí)法備案監(jiān)督制度，以加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，要求本行政區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法部門在作出行政處罰等行政行為時要將相關(guān)材料報送有關(guān)行政機關(guān)備案，接受審查監(jiān)督。有些地方檢察機關(guān)也在嘗試借鑒該項制度，要求行政執(zhí)法機關(guān)在行政執(zhí)法時或是在每年固定期限內(nèi)把作出行政行為的證據(jù)材料、法律依據(jù)、程序性法律文書交付檢察機關(guān)備案。檢察機關(guān)通過查閱書面材料，審查是否存在違法和不合理的情況，對行政執(zhí)法進行法律監(jiān)督。對違法之處，檢察機關(guān)可以向辦案的行政機關(guān)發(fā)出糾正違法意見書，對于違法的類案，檢察機關(guān)通過發(fā)出檢察建議，建議辦案機關(guān)加強和改進管理，杜絕類似違法現(xiàn)象的發(fā)生，使備案監(jiān)督與檢察建議、糾正違法意見等監(jiān)督方式互相配合，形成合力對行政執(zhí)法進行強有力的監(jiān)督。如2013年4月山東省在夏津縣建成了全省第一個行政執(zhí)法信息共享平臺，選取工商局、地稅局、交通局和藥監(jiān)局等4個行政執(zhí)法部門作為試點單位，把其實施的行政處罰、行政許可、行政強制案件的相關(guān)信息上傳至信息平臺進行備案，由檢察機關(guān)進行網(wǎng)上監(jiān)督，取得了良好的法律監(jiān)督效果。①參見王鵬、王世霞、尚成志:《山東夏津縣建成行政執(zhí)法信息共享平臺》，正義網(wǎng) http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201305/t20130507_1105183.html，2013 －05 －07.

5、支持起訴?！度嗣駲z察院組織法》和最高人民檢察院《關(guān)于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》②《人民檢察院組織法》第6條規(guī)定:“人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任?！弊罡呷嗣駲z察院《關(guān)于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》中提出，要“積極穩(wěn)妥地開展支持起訴工作。對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有起訴權(quán)的當事人向人民法院提起民事、行政訴訟?！睘闄z察機關(guān)支持公民、法人或其他組織提起行政訴訟提供了法律依據(jù)。支持提起行政訴訟是檢察機關(guān)在公民、法人或其他組織的合法權(quán)益遭受重大侵害，由于無力起訴或不敢起訴等原因未提起訴訟時，支持其提起行政訴訟，以維護其合法權(quán)益的一項訴訟制度。檢察機關(guān)可以對下列行政糾紛案件支持公民、法人或其他組織提起訴訟:(1)因怕被報復(fù)而不敢起訴行政機關(guān)的;(2)不懂法律等原因而不知去告、無力去告的;(3)由于涉及人比較多互相觀望、意見不一而放棄起訴的。檢察機關(guān)可以通過各種形式給予支持，具體方式包括:(1)通過提供法律咨詢?yōu)楣裥惺乖V訟權(quán)利提供法律支持;(2)如果需要調(diào)查、收集證據(jù)的，檢察人員可以指導(dǎo)公民、法人或其他組織收集證據(jù);如果公民、法人或其他組織收集證據(jù)困難的，檢察機關(guān)可以依法調(diào)查，為之獲取相關(guān)證據(jù)。(3)檢察機關(guān)可以向法院提交支持起訴意見書，表達對案件的意見。(4)對于相對復(fù)雜和公民、法人或其他組織受到行政機關(guān)威脅等非法干涉的案件，檢察機關(guān)可以派員作為代理人代為告訴，參加庭審，對案件進行跟蹤，給公民提供持續(xù)的必要的幫助。

6、提起行政公訴。行政公訴是指行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為違法侵犯了國家利益或社會公共利益，由檢察機關(guān)依法提請法院予以司法審查的行政訴訟制度。不論是英美法系國家，還是我國在最初確立行政訴訟原告資格時均以具有法律上“利害關(guān)系”為條件。如此設(shè)定的初衷是為了平衡公民對政府行政行為的起訴與行政效率之間的關(guān)系。隨著社會的發(fā)展，社會公共利益大量增加，在依法行政的水平并沒有得到相應(yīng)提高的情況下，社會公共利益受到違法行政行為侵害的數(shù)量也大量的增加。當違法的行政執(zhí)法行為侵害的不是特定公民的利益，而是社會公共利益時，則會出現(xiàn)沒有人符合原告資格的情形，或是具有原告資格的公民不愿起訴，而使受侵害的公共利益無法得到維護。這需要一個能代表國家利益和社會公共利益的組織，來承擔(dān)提起訴訟的職責(zé)。檢察機關(guān)自建立之日起就具有了國家利益和社會公共利益代表的屬性，在刑事訴訟中檢察機關(guān)就是代表國家提起公訴維護國家利益和社會公共利益，所以，由檢察機關(guān)提起行政公訴是比較適當?shù)摹?/p>

由檢察機關(guān)提起行政公訴不論是在我國，還是國外都有例可循，有經(jīng)驗可借鑒。19世紀德國的巴伐利亞邦在行政法院設(shè)檢察官，對政府的違法行為向法院提起行政公訴。①參見［日］清水澄:《行政法泛論》，金民瀾譯，商務(wù)印書館1912年版，第61頁。法國的檢察官可以以公益代表的身份對行政機關(guān)違法或不當，而侵害公共利益的行政行為提起訴訟。②參見黎蜀寧:《論法國民事行政檢察監(jiān)督制度》，載《法學(xué)雜志》2004年第3期。英國的檢察機關(guān)為保護公共利益，可以以公共利益代表的身份，提起行政訴訟。③參見胡建淼:《十國行政法比較研究》，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第40頁。近年來，我國的檢察機關(guān)提起行政公訴的案例也逐年增多，而且很多案例都得到了人民法院的支持，取得較好的成效。例如，河南省宜陽縣檢察院針對該縣工商局違法行政行為提起公訴并勝訴。

實施行政公訴的目的是為了維護公共利益，因此，只有在行政行為違法，使國家利益和社會公共利益受損時，才可賦予檢察機關(guān)提起行政公訴的權(quán)力。主要包括:一是，行政機關(guān)的行政行為沒有侵害特定行政相對人的合法權(quán)益，而是違法損害國家利益、社會公共利益，無確定的原告。如一些政府勞民傷財大搞形象工程，工商行政管理部門對電視中常見的違法廣告缺乏監(jiān)管，環(huán)保部門對企業(yè)超標排污等違法行為不作為等。此時，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督者的身份向法院提起訴訟，對維護公共利益就顯得非常重要。二是，授益的行政行為。一些行政行為授予公民、法人或其他組織以權(quán)利和利益，但是卻嚴重的侵害了國家利益或社會公共利益。由于公民、法人或其他組織本身就是受益者，自然不會去起訴，這種情況下需要檢察機關(guān)作為公訴人提起公訴維護公共利益。如行政機關(guān)違反法律規(guī)定減免稅收，礦產(chǎn)資源管理部門違規(guī)發(fā)放采礦許可證等。三是，抽象行政行為。檢察機關(guān)對侵犯公共利益的具體行政行為提起公訴時，如果認為作出該具體行政行為所依據(jù)的行政法規(guī)、規(guī)章及國務(wù)院制定的規(guī)范性文件以外的其他行政規(guī)范性文件不合法，在向法院提起行政訴訟時，也可一并向法院提出檢察意見。

7、提起行政抗訴。檢察機關(guān)對法院作出的行政判決提起抗訴，不僅是對法院審判權(quán)的直接監(jiān)督，也是對行政執(zhí)法行為的間接監(jiān)督。法院不依法行使審判權(quán)，就可能使行政機關(guān)違法的行政執(zhí)法行為得不到糾正，使公民、法人或其他組織的合法權(quán)益得不到救濟。我國《行政訴訟法》僅規(guī)定了檢察機關(guān)對生效行政裁判的抗訴，沒有明確規(guī)定上訴抗訴權(quán)，而且在再審審級、再審期限等操作層面也存在缺陷。在行政訴訟法修改時需要對檢察機關(guān)行使行政審判監(jiān)督權(quán)的對象、審級、方式等程序問題進行完善。