韓小鳳

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100；山東社會(huì)科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

自1999年我國步入老齡化社會(huì)以來，2000～2010年的10年間，60歲以上老年人口平均每年增長500萬，占總?cè)丝诘谋戎仄骄磕晟仙?.9個(gè)百分點(diǎn)。2011～2013年的3年間，60歲以上老年人口平均增長826萬，占總?cè)丝诘谋戎仄骄磕晟仙?.5個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)測今年將增加940萬老年人口，占總?cè)丝诘?5.5%。未來20年，我國平均每年增加100萬老年人、減少500萬勞動(dòng)年齡人口，老年人口比重平均每年增加0.6個(gè)百分點(diǎn)。我國的老齡化速度很快，養(yǎng)老正日益成為當(dāng)今社會(huì)關(guān)注的重要議題。經(jīng)過20多年的改革，我國的養(yǎng)老保障制度建設(shè)取得了令人滿意的成就，城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保障制度從整體上實(shí)現(xiàn)了從“單位保障制”向“國家主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)化運(yùn)行”的社會(huì)保障制的轉(zhuǎn)型。但是從各地的實(shí)踐來看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度仍存在很大的差異，形成了城市與農(nóng)村分割、私人部門與公共部門分立的多種退休制度并存的狀況，呈現(xiàn)出一個(gè)碎片化的發(fā)展趨勢。本文借用鑒?？怂沟恼w性治理理論來分析我國養(yǎng)老保障制度中存在的問題，提出建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的大勢所趨。

一、我國養(yǎng)老保障制度的碎片化問題

(一)我國養(yǎng)老保障制度歷史演進(jìn)過程中的“碎片化”

建國以后直到1986年，我國社會(huì)保障制度的特點(diǎn)是國家—單位保障*鄭功成：《中國社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第8頁。，即單位(包括城鎮(zhèn)地區(qū)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及農(nóng)村地區(qū)的人民公社和生產(chǎn)隊(duì)等集體經(jīng)濟(jì)組織)為廣大人民提供各種社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)津貼等保障，表現(xiàn)為國家負(fù)責(zé)、單位包辦、板塊分割、封閉運(yùn)行的制度特征。養(yǎng)老保障制度作為社會(huì)保障制度的主體部分，也同樣具有上述特征。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國家—單位保障制度因其本身固有的不足，已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，我國養(yǎng)老保障制度進(jìn)入了變革的時(shí)代。1993年，黨的十四屆三種全會(huì)提出實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本制度，確定了統(tǒng)籌基金現(xiàn)收現(xiàn)付、個(gè)人賬戶完全積累的制度模式，提出了建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，探索出了適合我國國情的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國以統(tǒng)賬結(jié)合模式為特征的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的形成。隨著覆蓋范圍的不斷擴(kuò)大，統(tǒng)賬結(jié)合制度實(shí)現(xiàn)了最初改革的初衷。但當(dāng)統(tǒng)賬結(jié)合制度向社會(huì)(非公有制經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村)推廣時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，它難以發(fā)揮其應(yīng)有的保障作用，制度的“便攜性”缺陷很快顯現(xiàn)出來。為了滿足各類群體基本的保障需求，各地政府采取了靈活變通的做法，由于缺乏中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)地方政府往往根據(jù)各地的實(shí)際自行設(shè)計(jì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)以及計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等等，尤其是，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保障制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保障制度遵循不同的建制理念，兩者在待遇水平、籌資主體、給付結(jié)構(gòu)等方面均存在較大的差異。雖然2014年2月8日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定將城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并，但是這兩個(gè)制度的合并并沒有打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老“雙軌制”，機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度仍存在很大的差異，中國的養(yǎng)老保障制度呈現(xiàn)碎片化發(fā)展趨勢。

(二)養(yǎng)老保障制度的權(quán)利與責(zé)任的碎片化

現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)面臨的一個(gè)關(guān)鍵問題就是權(quán)利與責(zé)任分布的碎片化，表現(xiàn)為不同層級(jí)政府之間、政府職能之間的權(quán)責(zé)還未能真正理順以及政府、市場、社會(huì)在養(yǎng)老保障制度中的責(zé)任定位不清。其一，縱向上來看，中央政府和地方政府的權(quán)責(zé)劃分不清，中央政府承擔(dān)的主要是財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，而養(yǎng)老保險(xiǎn)卻一直處于地方統(tǒng)籌層次，地方政府承擔(dān)了許多本該由中央政府承擔(dān)的責(zé)任，養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)權(quán)與事權(quán)無法做到統(tǒng)一；橫向上來看，養(yǎng)老是一個(gè)典型的政府間事務(wù)，涉及財(cái)政、社會(huì)保障、民政、人事勞動(dòng)、老齡委等不同部門的政府職能，養(yǎng)老保障制度的完善需要各部門在權(quán)利、責(zé)任等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，但經(jīng)常出現(xiàn)各自為政的局面，缺乏有效的協(xié)同管理，各部門資源分散，從而影響?zhàn)B老保障制度的有效運(yùn)行。其二，政府、市場、社會(huì)在養(yǎng)老保障制度中的責(zé)任地位不清，權(quán)責(zé)模糊。政府定位不清，“越位”與“缺位”并存。政府對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休養(yǎng)老制度的財(cái)政補(bǔ)貼持續(xù)擴(kuò)大，但卻未法定化、比例化，政府責(zé)任處于非規(guī)則狀態(tài)；針對(duì)傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向“統(tǒng)賬結(jié)合”模式轉(zhuǎn)軌過程中產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本，政府在清償責(zé)任上出現(xiàn)缺位，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，供款的絕大部分由企業(yè)承擔(dān)，已參保的企業(yè)設(shè)法少交費(fèi)或拖欠交費(fèi)，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較輕的三資、民營企業(yè)不愿參保，致使養(yǎng)老金繳費(fèi)率逐年下降，企業(yè)年金等補(bǔ)充性養(yǎng)老金市場遲遲不能發(fā)展起來?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，引入個(gè)人賬戶，個(gè)人繳費(fèi)全部進(jìn)入個(gè)人賬戶，這種制度安排弱化勞資分配和互助共濟(jì)的原則，亦有損于勞動(dòng)者之間的分配公平。市場在補(bǔ)充性養(yǎng)老金計(jì)劃、參與養(yǎng)老金運(yùn)營管理管理方面尚未充分發(fā)揮作用。

(三)養(yǎng)老保障政策制定與執(zhí)行的碎片化

中央政府制定政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)政策目標(biāo)的過程是一個(gè)曲折的過程，政策目標(biāo)從中央到地方往往經(jīng)歷政策細(xì)化或再規(guī)劃的過程。從政策的制定到政策的執(zhí)行，中間存在著一定的層級(jí)距離，使得政策目標(biāo)在執(zhí)行過程中不斷出現(xiàn)信息的扭曲和與實(shí)際目標(biāo)的偏差。以養(yǎng)老保障政策為例，中央政府關(guān)于養(yǎng)老的文件規(guī)定下達(dá)之后，各級(jí)政府不得不據(jù)此另行發(fā)文予以具體化，幾乎無一例外，否則，在操作層面上將難以執(zhí)行。省級(jí)政府在制定相應(yīng)的細(xì)節(jié)之后，把剩下的設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)甩給了地級(jí)市政府，地級(jí)市政府再根據(jù)地方情況增加一些具體措施之后，再次要求縣級(jí)政府另行規(guī)定。如此逐漸下沉、逐級(jí)細(xì)化和不斷加碼的制度設(shè)計(jì)，最終使整個(gè)制度框架由三至四層級(jí)政府文件構(gòu)筑起來。在這個(gè)框架之下，各省之間、各市和地區(qū)之間政策均存在差異，越往下，差異越大。在政策規(guī)劃存在較大差異性的情況下，政策安排與運(yùn)行機(jī)制使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)面臨較大的阻力，又缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制促使其加大執(zhí)行政策的力度，政策執(zhí)行的規(guī)范性與公正性很難得到保證。

二、整體性治理理論及對(duì)我國養(yǎng)老保障制度的契合性分析

(一)整體性治理理論分析

整體性治理是由英國學(xué)者佩里·?？怂沟热颂岢龅?，建立在對(duì)傳統(tǒng)官僚制和新公共管理的批判基礎(chǔ)之上，主張跨越功能過度區(qū)分及部門本位問題，通過對(duì)話與合作，使機(jī)構(gòu)間目標(biāo)及資源充分整合，借由信息技術(shù)等手段，更有效地解決人民的真實(shí)需要，跨界性是其主要的特征。隨后該理論在美國、澳大利亞、新西蘭等多個(gè)國家的公共部門改革中得以應(yīng)用，由于各個(gè)國家的發(fā)展階段、國家的社會(huì)結(jié)構(gòu)及國情的不同，跨界合作的側(cè)重點(diǎn)也各有重點(diǎn)，名稱也是五花八門，像網(wǎng)絡(luò)化治理、跨部門協(xié)作、協(xié)同政府等等。但是從眾多的表述中，我們還是能看出碎片化、棘手問題、整合等概念是了解整體性治理的關(guān)鍵。所謂碎片化，是指不同的機(jī)構(gòu)和功能之間由于缺乏協(xié)調(diào)而導(dǎo)致溝通與合作障礙，無法形成一個(gè)統(tǒng)一的整體來處理跨部門、跨層級(jí)的棘手問題，從而導(dǎo)致整個(gè)政策目標(biāo)的低效甚至失敗。棘手性是指某個(gè)問題跨越了部門邊界，僅靠單一部門無法解決的情形，要解決棘手性的難題，就需要整體性治理，也可以說棘手性難題是整體性治理挑戰(zhàn)的目標(biāo)。

不過，整體性治理仍是一個(gè)繼續(xù)發(fā)展中的模式，隨著治理環(huán)境的日趨復(fù)雜，公共問題超越了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，公共管理和公共政策過程中涌現(xiàn)出越來越多的跨區(qū)域的復(fù)雜問題，由行政單元高度分割帶來的空間管理碎片化問題，引發(fā)了與日俱增的跨域公共議題。因此我們在對(duì)整體性治理進(jìn)行分析的過程中，要充分考慮到在特定的地理空間或行政區(qū)劃內(nèi)，不同的治理主體如何開展合作與治理。

整合作為整體性治理的重要概念之一，是針對(duì)碎片化的問題而提出的。事實(shí)上，整合并不是一個(gè)新的名詞，在傳統(tǒng)官僚制和新公共管理理論中我們都可以發(fā)現(xiàn)它的蹤跡。如果說傳統(tǒng)官僚制的整合是權(quán)威性整合、新公共管理的整合是競爭性整合，那么整體性治理的整合則是合作性的整合，亦或是三種整合的有機(jī)結(jié)合，這種整合治理至少包括跨部門治理、多主體合作伙伴治理、跨域治理三個(gè)維度。

其一，跨部門治理主要是從組織管理學(xué)的角度來分析的，指政府內(nèi)部不同職能部門之間，缺乏合作和協(xié)調(diào)，帶來碎片化的制度結(jié)構(gòu)，解決的途徑是圍繞特定的政策目標(biāo)，在不取消部門邊界的前提下，實(shí)行跨部門、跨職能邊界的分工與合作[注]解亞紅：《“協(xié)同政府”：新公共管理改革的新階段》，《中國行政管理》2004年第5期。，既包括政府組織間日益增加的橫向協(xié)調(diào)與合作，也包括政府組織層級(jí)間的縱向協(xié)調(diào)與合作。從其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式上看，“不能通過現(xiàn)存組織的分裂活動(dòng)實(shí)現(xiàn)，也不能通過建立一個(gè)超級(jí)管理機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)，而是在不消除組織邊界本身的條件下跨過組織邊界進(jìn)行協(xié)同活動(dòng)的聯(lián)合工作。實(shí)現(xiàn)聯(lián)合的關(guān)鍵就是用不同的文化、動(dòng)機(jī)、管理制度與目標(biāo)相結(jié)合，形成工作聯(lián)盟和伙伴關(guān)系”[注]Ton Ling(2002). Delivering joined-up government in the UK dimensions,issues and problems.Public Administration,(4):625-642.。

其二，多主體合作伙伴治理是從社會(huì)管理學(xué)的角度來分析的，指政府、市場、社會(huì)共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務(wù)的任何安排，通過合同承包、特許經(jīng)營、補(bǔ)助等形式，構(gòu)建政府—市場—社會(huì)之間的合作伙伴關(guān)系，讓市場和社會(huì)充分參與到公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)、提供中來[注]薩瓦斯：《民營化與公司部門的伙伴關(guān)系》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第68頁。。

其三，跨域治理是從地理空間的角度來分析的，指在跨越民族國家界限或是行政區(qū)劃的格局下，對(duì)諸如區(qū)域環(huán)境治理、服務(wù)供給等典型的跨區(qū)域公共問題，通過跨越地方權(quán)限的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或組織，解決區(qū)域公共問題，提供區(qū)域性的公共物品。這種治理的實(shí)質(zhì)是在現(xiàn)代行政邊界依然依然具有約束力的前提下，推動(dòng)區(qū)域政治改革，尋求新型政府間關(guān)系的建立，以增強(qiáng)該區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的競爭能力。

整體性治理較好地吸收了傳統(tǒng)官僚制、新公共管理理論、跨域治理理論等的精華，具有較好的包容性、整合性，“不論從理論層面還是實(shí)物層面來加以衡量，全觀型治理的理論可望成為二十一世紀(jì)有關(guān)政府治理的大型理論”[注]彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，《政治科學(xué)論叢》2005年第3期。。

(二)整體性治理理論對(duì)我國養(yǎng)老保障制度的契合性分析

1.整體性治理與我國養(yǎng)老保障制度理念上的契合性

整體性治理的中心理念就是更有效地處理公眾關(guān)心的民生問題，讓政府的職能回歸公務(wù)服務(wù)，以解決人民的生活問題作為政府運(yùn)作的核心。由于要解決人民的生活問題，不但要靠政府各部門個(gè)別的努力，更需要政府各部門協(xié)同的努力，因此必須進(jìn)行整合型運(yùn)作，“使政府的功能進(jìn)行整合，以便有效地處理公眾最關(guān)心的一些問題，而不是在部門和機(jī)構(gòu)之間疲于奔命?！盵注]竺乾威：《公共行政理論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版，第472-473頁。養(yǎng)老保障制度是解決人們老有所養(yǎng)問題最根本性的制度安排，解決人民的老有所養(yǎng)也是我們國家發(fā)展的重要民生目標(biāo)。自20世紀(jì)80年代以來，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，完善市場經(jīng)濟(jì)體制，以城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心的養(yǎng)老保障制度不斷完善、發(fā)展起來。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，貧富差距的不斷擴(kuò)大，養(yǎng)老保障的作用日益重要。它作為一種特殊的公共產(chǎn)品，具有天然的讓全體老人共享發(fā)展成果的功能，也是讓全體老人享有發(fā)展成果的基本途徑。黨的十八大報(bào)告指出，堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。養(yǎng)老保障作為政府的一項(xiàng)基本服務(wù)職能，與整體性治理的理念是一致的，是以民生問題作為基點(diǎn)，完善社會(huì)治理，讓所有老人都能享有改革發(fā)展的成果，真正實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所樂的重要途徑。

2.整體性治理與我國養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)上的契合性

結(jié)構(gòu)整合作為整體性治理的一個(gè)重要方面，更多的是針對(duì)新公共管理導(dǎo)致的問題的碎片化而提出解決途徑。在傳統(tǒng)的官僚制組織中，行政部門從上到下形成了一個(gè)金字塔式的等級(jí)結(jié)構(gòu)，以功能為導(dǎo)向的政府組織運(yùn)作視野狹窄，各機(jī)構(gòu)相互推卸問題，導(dǎo)致公共服務(wù)欠缺適當(dāng)?shù)倪B接管道，政府無法為民眾提供及時(shí)所需的服務(wù)；在新公共管理理論的影響下，政府追求的是經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)營績效，往往不自覺地受制于短期的市場價(jià)值與經(jīng)營績效，導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)更傾向于功能分化與專業(yè)分工；整體性治理理論主張，“政府各不同功能與專業(yè)部門間具有一致、明確、清晰且共識(shí)之總體政策目標(biāo)，且各不同功能與專業(yè)部門之政策目標(biāo)能夠互補(bǔ)，政策工具能夠相互支援，執(zhí)行方法能夠相互支持與回應(yīng)，彼此協(xié)調(diào)合作，導(dǎo)致總體政策目標(biāo)各部門目標(biāo)之最大成就”[注]Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer and Gerry Stoker，Toward Holistic Governance: The New Reform Agenda，New York: Palgrave, 2002,32.。整體性治理的組織結(jié)構(gòu)不再以特定功能為基礎(chǔ)，而是以結(jié)果和目標(biāo)進(jìn)行組織設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，需要在不取消部門專業(yè)化分工的前提下實(shí)行跨部門合作。從結(jié)構(gòu)上來講，養(yǎng)老保障制度要解決的問題主要包括：第一，物質(zhì)保障、精神保障和服務(wù)保障之間的關(guān)系，在不同的時(shí)期，他們在社會(huì)中的重要性是不同的；第二，針對(duì)不同對(duì)象的養(yǎng)老保障制度之間的關(guān)系，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度、城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等之間的關(guān)系；第三，針對(duì)不同層次的養(yǎng)老保障制度之間的關(guān)系，即政府主導(dǎo)并負(fù)責(zé)管理的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、政府倡導(dǎo)并扶持企業(yè)自主發(fā)展的企業(yè)或職業(yè)年金、商業(yè)性人壽保險(xiǎn)之間的關(guān)系；第四，養(yǎng)老保障制度各主體之間的關(guān)系，即國家、企業(yè)、個(gè)人之間的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制等等[注]魯全：《養(yǎng)老保障制度的整合分析框架及其應(yīng)用》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期。，這些問題的解決，需要借鑒整體性治理的有關(guān)理論，對(duì)社會(huì)保障職能部門進(jìn)行整合，改變民政部門、社保部門分散管理的現(xiàn)狀。雖然整合的難度很大，但并軌是大勢所趨。

3.整體性治理與我國養(yǎng)老保障制度供給方式上的契合性

傳統(tǒng)統(tǒng)治將政府視為中心和主體，而治理則是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公用機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)合作、強(qiáng)制與資源的合作。隨著社會(huì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)了大量跨政府組織、跨地區(qū)性公共事務(wù)，面對(duì)這些跨越政府組織邊界和地區(qū)邊界的復(fù)雜公共事務(wù)和棘手問題，傳統(tǒng)單一主體治理模式已經(jīng)無法從根本上解決問題。同時(shí)，各地方政府囿于其自身利益，對(duì)公用事務(wù)或公共問題采取回避或不作為態(tài)度，導(dǎo)致治理機(jī)制失靈或跨政府組織治理失效。因此，整體性治理主張打破政府壟斷公共物品供給的局面，讓市場、社會(huì)組織參與到公共物品供給中來，提供多樣化的物品，滿足公眾多元化的需要?！耙獙?shí)現(xiàn)人人老有所養(yǎng)的戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須以不同人群的不同勞動(dòng)關(guān)系為基準(zhǔn)，建立起一個(gè)適度集中且多層次的養(yǎng)老保障體系，通過這樣的制度安排，提高養(yǎng)老保障水平?！盵注]鄭功成：《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略(養(yǎng)老保險(xiǎn)卷)》，人民出版社2011年版，第105頁。就我國目前的情況來看，就是要改變養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化的現(xiàn)象，除了積極發(fā)展基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外，還應(yīng)積極發(fā)展其他補(bǔ)充保障方式。我國養(yǎng)老保障體系可分為以下三個(gè)層次：由政府主導(dǎo)并負(fù)責(zé)管理的國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為第一層次，第二層次為由政府倡導(dǎo)并扶持但由企業(yè)自主發(fā)展的企業(yè)或企業(yè)年金制度；由政策倡導(dǎo)與激勵(lì)相結(jié)合的私人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄和私人商業(yè)保險(xiǎn)則成為了第三層次。多支柱的養(yǎng)老金制度重新調(diào)整了政府、市場、社會(huì)之間的權(quán)責(zé)，通過市場的效率彌補(bǔ)政府的不足和失靈，政府從養(yǎng)老保障的主要提供者向通過引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)管，推動(dòng)市場機(jī)制運(yùn)營的職業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變；強(qiáng)調(diào)個(gè)人在養(yǎng)老保障中的責(zé)任，鼓勵(lì)個(gè)人儲(chǔ)蓄?？梢哉f，整體性治理在公共服務(wù)的供給方式上為我們提供了一條解決問題的基本途徑。

三、整體性治理視角下我國養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建

整體性治理作為一種解決問題的方式，提出了比較完善的治理理念框架和目標(biāo)，認(rèn)為整體性治理實(shí)際上是以官僚制組織為背景的，強(qiáng)調(diào)了在政府與公眾之間建立信任關(guān)系、建設(shè)信息系統(tǒng)、重塑工作人員的責(zé)任感以及改革預(yù)算制度等?？梢哉f，整體性治理理論為我國養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建提供了一種新的分析視角，結(jié)合我國養(yǎng)老保障制度碎片化的分析，本文認(rèn)為我國養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建可以從以下幾個(gè)方面著手：

(一)我國養(yǎng)老保障制度戰(zhàn)略目標(biāo)的確定

?？怂拐J(rèn)為，在整體性治理的體系之下，處理與人民有關(guān)的公共事務(wù)時(shí)，一個(gè)正式的目標(biāo)尤為關(guān)鍵，政府的運(yùn)作圍繞這個(gè)目標(biāo)，擴(kuò)大授權(quán)給各個(gè)治理單位，從而達(dá)到整體性治理的境界。我國養(yǎng)老保障制度的建設(shè)，有必要摒棄“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的狀況，在整體性治理的視角下，樹立“公平、正義、共享”的理念，[注]鄭功成：《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略(養(yǎng)老保險(xiǎn)卷)》，人民出版社2011年版，第10頁。制定人人老有所養(yǎng)、并確保老年人生活質(zhì)量的戰(zhàn)略目標(biāo)。經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，但是，由于歷史及現(xiàn)實(shí)的原因，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間的養(yǎng)老保障存在很大的差距，建立覆蓋全民的養(yǎng)老保障制度就顯得尤為必要，只有覆蓋全民，才能實(shí)現(xiàn)人人老有所養(yǎng)，免除人們的后顧之憂。這就要求在制度的建設(shè)過程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌解決不同群體的養(yǎng)老問題，避免養(yǎng)老保障制度的碎片化現(xiàn)象，在中央原則的指導(dǎo)下，設(shè)計(jì)有序組合的多元養(yǎng)老保障制度。確保老年人的生活質(zhì)量是養(yǎng)老保障制度的戰(zhàn)略目標(biāo)，基本養(yǎng)老保障制度能夠?qū)崿F(xiàn)老有所養(yǎng)，如果想要確保自己晚年享有高質(zhì)量的生活，一方面必須依靠除基本養(yǎng)老保障之外的其他補(bǔ)充保障措施，建立多層次的養(yǎng)老保障體系；另一方面還要大力發(fā)展老年服務(wù)業(yè)，使老年人能夠得到專業(yè)化、社會(huì)化的老年服務(wù)。

(二)我國養(yǎng)老保障大部門治理

整體性治理理論認(rèn)為，針對(duì)政府組織間協(xié)調(diào)缺失、公共服務(wù)裂解性以及功能碎片化等問題，有必要加強(qiáng)政府組織功能的協(xié)調(diào)和整合，對(duì)職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的職責(zé)和功能進(jìn)行整合和綜合設(shè)置，最大限度地避免政出多門和多頭管理、政府組織功能的交叉與重復(fù)現(xiàn)象。借鑒?？怂沟恼w性治理理論，養(yǎng)老保障的大部門治理就是要改變目前治理分散化的現(xiàn)狀，將職能相近、重疊和交叉的業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的部門和機(jī)構(gòu)，通過合并重構(gòu)的方式整合成一個(gè)更大的部門和機(jī)構(gòu)，以便于協(xié)調(diào)和管理，避免和減少部門間、機(jī)構(gòu)間的沖突。首先，加強(qiáng)養(yǎng)老保障政策的頂層設(shè)計(jì)。目前，中國的養(yǎng)老保障制度仍然處于“碎片化”狀態(tài)，由此帶來了養(yǎng)老保障權(quán)利與義務(wù)不統(tǒng)一，制度不能有效銜接、妨礙老獨(dú)立自由流動(dòng)，制度分割管理、統(tǒng)籌層次低等問題。因此，在加強(qiáng)底層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略安排的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)制度整合、銜接辦法，加快城鄉(xiāng)、地區(qū)養(yǎng)老保障統(tǒng)籌是非常必要的。其次建立養(yǎng)老保障部門的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。養(yǎng)老保障的大部門治理意味著部門的權(quán)力也越來越大，部門擁有的職能越來越寬，從而對(duì)政府組織綜合協(xié)調(diào)能力需要越來越大，要求越來越高。在養(yǎng)老保障部門碎片化的背景下，不僅要確立不同層次、類型的協(xié)調(diào)機(jī)制，最為重要的是設(shè)立一個(gè)綜合的辦事機(jī)構(gòu)并確立其中心地位。再次，要建構(gòu)一個(gè)政策制定、執(zhí)行及監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督三種職能完全由不同的部門相對(duì)獨(dú)立地行使，形成既相互制約又相互配合的權(quán)力結(jié)構(gòu)，確保權(quán)力依法行使；同時(shí)要嚴(yán)格劃分各種權(quán)力的使用邊界，破除部門利益化，打破各種利益鏈條，形成內(nèi)部權(quán)力相互制約與協(xié)調(diào)機(jī)制。

(三)政府、市場、社會(huì)的協(xié)同推進(jìn)

整體性治理理論認(rèn)為，在高度分化和專業(yè)化的社會(huì)中，面對(duì)21世紀(jì)的復(fù)雜情境和相互糾葛的棘手問題，必須克服公共部門和私營部門之間的碎片化進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合，不斷向充分合作關(guān)系的方向發(fā)展，[注]彭錦鵬：《整體性治理：理論與制度化策略》，《政治科學(xué)論叢》2005年第23期。政府、市場、社會(huì)等多元治理主體協(xié)同推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)了政府的作用，強(qiáng)調(diào)了官僚制組織結(jié)構(gòu)是整體性治理的基礎(chǔ)。政府、企業(yè)、勞動(dòng)者是養(yǎng)老保障制度的三大類主體。政府在養(yǎng)老保障制度中扮演執(zhí)行主體的角色，一方面制定、調(diào)整養(yǎng)老保障政策，政府通過立法規(guī)定養(yǎng)老保障制度的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則；另一方面，政府的一個(gè)重要職能是對(duì)養(yǎng)老保障進(jìn)行組織和管理，“老有所養(yǎng)”是政府一項(xiàng)義不容辭的基本責(zé)任。養(yǎng)老保障戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要依賴于公平的事項(xiàng)，政府的干預(yù)雖然有市場無法實(shí)現(xiàn)的作用，但政府本身的缺陷決定了無法單獨(dú)靠自己實(shí)現(xiàn)預(yù)期設(shè)定的目標(biāo)，因而應(yīng)當(dāng)在養(yǎng)老保障制度的運(yùn)行中引入市場機(jī)制，以彌補(bǔ)政府本身所存在的固有缺陷。養(yǎng)老保障制度的建設(shè)與勞動(dòng)者的切身利益密切相關(guān)，在養(yǎng)老保障制度的建設(shè)和完善過程中，要維護(hù)勞動(dòng)者的利益，使他們的主體地位得以全面體現(xiàn)，保證他們的參與權(quán)和決策權(quán)，聽取他們的實(shí)際需求，建立有效的利益表達(dá)機(jī)制，減少養(yǎng)老政策目標(biāo)與執(zhí)行中碎片化問題的產(chǎn)生。政府、市場與勞動(dòng)者形成合力，協(xié)同推進(jìn)我國養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。