劉 蘇 張 林
( 1.中國(guó)藥科大學(xué)體育部, 南京 210009; 2.上海體育學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,上海 200438)
如今,許多國(guó)家的職業(yè)足球在世界體壇叱咤風(fēng)云、高歌猛進(jìn),成績(jī)斐然;而承載國(guó)人太多厚望的中國(guó)職業(yè)足球雖然實(shí)行職業(yè)化改革已有20個(gè)年頭,卻積重難返、舉步維艱、節(jié)節(jié)敗退。尤其以連年泛濫的“假、黑、賭、賄、暗箱操作”等腐敗行為為標(biāo)志。自2001年12月14日浙江綠城和廣州吉利俱樂(lè)部聯(lián)合召開新聞發(fā)布會(huì)自曝污點(diǎn)時(shí)反黑序幕的揭開,到2012年由公安機(jī)關(guān)掀起的足壇反腐打黑風(fēng)暴的落幕,足壇腐敗行為愈演愈烈,一度成為全社會(huì)廣泛關(guān)注和評(píng)論的焦點(diǎn)。為了悲劇不再重演,促使中國(guó)足球觸底反彈,獲得重生,滿足人們對(duì)高水平職業(yè)聯(lián)賽的需求,提高其在體育產(chǎn)業(yè)中的核心競(jìng)爭(zhēng)力,作為研究者,我們?cè)谡痼@、痛惜之余,應(yīng)理性審思中國(guó)職業(yè)足球產(chǎn)生腐敗的根源在哪里?當(dāng)然,我們不應(yīng)該僅闡述問(wèn)題癥結(jié)是什么?而應(yīng)通過(guò)職業(yè)足球腐敗行為產(chǎn)生原因的邏輯分析,探討中國(guó)職業(yè)足球應(yīng)該怎么辦?為此,本文以公共權(quán)利尋租的視角審思中國(guó)職業(yè)足球,對(duì)中國(guó)職業(yè)足球腐敗行為進(jìn)行理性反思,提出了治理腐敗行為的可行之策。
尋租是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中普遍存在的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。尋租是為獲得和維持壟斷地位從而得到壟斷利潤(rùn)(亦即壟斷租金)所從事的一種非生產(chǎn)性尋利活動(dòng)。這種非生產(chǎn)性的尋利活動(dòng)給腐敗者提供了一個(gè)收益空間,要遏制腐敗,就需要采取各種各樣的措施遏制這一空間。公共權(quán)力是管理社會(huì)公共事務(wù)的一種公共權(quán)威力量。“公共權(quán)力尋租”不但包括權(quán)力尋租即權(quán)人依靠掌握的政治權(quán)力為自己或本利益集團(tuán)謀取租金,而且包括尋租者通過(guò)向權(quán)力人行賄如權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易、權(quán)色交易及權(quán)學(xué)交易等來(lái)獲得尋求租金的機(jī)會(huì)[1]。
由于足協(xié)的“政府化”性質(zhì)和信息不對(duì)稱的存在導(dǎo)致職業(yè)足球領(lǐng)域出現(xiàn)了錢權(quán)交易,權(quán)利尋租等權(quán)力異化和腐敗的諸多現(xiàn)象。
首先,具有“政府化”相應(yīng)職能的“足球協(xié)會(huì)”是非營(yíng)利性社會(huì)組織。當(dāng)然,在“強(qiáng)政府,弱社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)狀況下,“社團(tuán)的政府化也是社團(tuán)建設(shè)不得已的路徑選擇,社團(tuán)單靠其自身的力量無(wú)法在現(xiàn)有的社會(huì)制度下充分發(fā)展”[2]?!罢毙再|(zhì)的足協(xié)參與職業(yè)聯(lián)賽的運(yùn)作,難以避免的會(huì)通過(guò)政府下移的某些權(quán)力作為尋租籌碼謀求利潤(rùn),產(chǎn)生所謂的“非生產(chǎn)性的權(quán)力尋租”行為。這種尋租通常來(lái)源于三方面:一是,政府無(wú)意創(chuàng)租,即政府干預(yù)聯(lián)賽市場(chǎng)的方式和方法不妥當(dāng),造成協(xié)調(diào)失靈產(chǎn)生的租金;二是,政府“被動(dòng)創(chuàng)租”,即政府或政府某些部門受利益集團(tuán)(國(guó)企性質(zhì)的俱樂(lè)部)影響,通過(guò)并實(shí)施一些能給利益集團(tuán)帶來(lái)巨額租金的法案、規(guī)定、政策,確保利益集團(tuán)享受這種公權(quán)保護(hù)的壟斷租;三是,政府“主動(dòng)創(chuàng)租”,即政府利用行政干預(yù)的方法大量制造租金,誘使尋租企業(yè)(俱樂(lè)部、贊助商)向他們進(jìn)貢(抽租)以作為獲得這些壟斷租的條件。
其次,在職業(yè)足球領(lǐng)域存在大量的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。信息不對(duì)稱是各種機(jī)會(huì)主義行為產(chǎn)生的誘因,機(jī)會(huì)主義行為的典型表現(xiàn)就是尋租行為的發(fā)生。由于完全自由競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)體只是一種假設(shè),在職業(yè)足球領(lǐng)域中并不存在,因而職業(yè)足球要素?fù)碛姓吆凸操Y源的掌控者勢(shì)必會(huì)采用一些壟斷手段來(lái)控制經(jīng)濟(jì)租金流失,由此引發(fā)出尋租活動(dòng)。如,始于2009年的中國(guó)足壇打黑風(fēng)暴的審判結(jié)果表明:很多“黑哨”其實(shí)就是官哨——包括末代甲A上海德比的好戲和2009年中能保級(jí)的鬧劇,有足球高層領(lǐng)導(dǎo)撐腰,“黑哨”才敢肆無(wú)忌憚,還能成為“金哨、銀哨”;當(dāng)年青島海利豐俱樂(lè)部沖超時(shí),往往出現(xiàn)上半賽季與下半賽季成績(jī)懸殊很大的不正?,F(xiàn)象。后來(lái)司法機(jī)關(guān)和中國(guó)足協(xié)的協(xié)同調(diào)查發(fā)現(xiàn)其存在賣球贏利的尋租行為[3]。
現(xiàn)階段由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,原有的許多制度規(guī)范失去效力或有的僅徒具形式而無(wú)實(shí)質(zhì)權(quán)威性,而新的行之有效的行業(yè)規(guī)范體系尚未建立健全,造成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中因規(guī)范缺失而形成大量制度性、政策性的漏洞,出現(xiàn)相當(dāng)普遍的“非制度化生存”現(xiàn)象。此時(shí),當(dāng)行為主體遇到問(wèn)題時(shí)往往不是尋求正式、明確和穩(wěn)定的制度安排,而是依靠非制度化的手段進(jìn)行博弈。“潛規(guī)則”就順其自然地成為了維系社會(huì)運(yùn)作秩序的替代品,過(guò)渡期的規(guī)則驛站,與權(quán)力和利益相伴而生了。
現(xiàn)行的足球管理體制很不完善,“管辦分離”方案設(shè)計(jì)上僅有原則性的規(guī)定,具體細(xì)節(jié)操作上存在模糊性,這為“潛規(guī)則”的彈性運(yùn)作提供了相當(dāng)大的空間,導(dǎo)致權(quán)力尋租和貪婪腐敗的滋生。足壇賭球成風(fēng),假球泛濫成災(zāi),裁判為追逐自身的利益,往往超越正式制度和規(guī)定等顯規(guī)則的羈絆,尋求潛規(guī)則的運(yùn)作,甘愿被“收買”吹黑哨。足協(xié)官員范一鳴的“買球事件”充分展現(xiàn)了一條從俱樂(lè)部人員到球員到教練再到足協(xié)官員環(huán)環(huán)相“吃”、利益均沾、層層加碼的利益鏈;浙江省體育局前局長(zhǎng)陳培德透露,在聯(lián)賽中俱樂(lè)部買通裁判已是公開的秘密,裁判則通過(guò)吹罰球、吹越位和吹最致命的點(diǎn)球來(lái)影響整個(gè)賽事[4]。
潛規(guī)則的運(yùn)作是以公共權(quán)力為媒介和載體的,公共權(quán)力一旦作為潛規(guī)則的牟利工具就會(huì)異化。公共權(quán)力異化就是公共權(quán)力的運(yùn)行超越了既定的軌道,偏離了既定的目標(biāo),出現(xiàn)了公共權(quán)力的非公共運(yùn)用,損害了它本應(yīng)維護(hù)的公共利益,也就是公共權(quán)力的運(yùn)行及結(jié)果與它自身相背離。足球管理者行使公共權(quán)力的目標(biāo)本應(yīng)當(dāng)制定完善合理的政策、維護(hù)足球秩序、提供公共體育服務(wù)、增進(jìn)社會(huì)公共利益,但一旦異化,就會(huì)“將國(guó)家的目的和公共的利益變成官僚個(gè)人的目的和利益,變成了升官發(fā)財(cái)?shù)氖侄巍盵5]。如,足球官員收受賄賂,利用掌控的公共權(quán)力出讓世界杯預(yù)選賽的主場(chǎng)承辦權(quán),疏通關(guān)系讓某支球隊(duì)達(dá)到自己想要的成績(jī)、利用權(quán)力讓某位教練上位等,使公共權(quán)力異化為其牟取私利的操作工具,最終導(dǎo)致各個(gè)級(jí)別的比賽都“摻假”[6]。同樣,俱樂(lè)部在這種異化的公權(quán)力操控下,為了獲得經(jīng)濟(jì)利益,必然會(huì)順從制度中強(qiáng)勢(shì)主體--足球協(xié)會(huì)的意愿,賄賂足協(xié)官員,與足協(xié)官員“合作”來(lái)操縱比賽,獲取巨額尋租利潤(rùn),而獲取的巨額利潤(rùn)中以官占最大[7]。
中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽的國(guó)有資本特性決定其產(chǎn)權(quán)主體的虛化、泛化。因?yàn)?,?guó)有資本的產(chǎn)權(quán)主體是全民或者國(guó)家?!皣?guó)家”與“全民”為務(wù)虛性質(zhì)的概念,是一個(gè)沒(méi)有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的空殼,不是嚴(yán)格意義上的“經(jīng)濟(jì)人”,顯然,國(guó)有資本只是在理論上歸全民所有,全民中的任何一個(gè)人都沒(méi)有明確的股權(quán)份額,既沒(méi)有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和利潤(rùn)盈余處置權(quán),也無(wú)法獲取國(guó)有資本投資、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)生的利潤(rùn),而在實(shí)踐中由其代理人代為行使。國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)主體抽象,沒(méi)有人格化的代表,出資人職責(zé)不落實(shí),存在事實(shí)意義上的產(chǎn)權(quán)承擔(dān)主體的缺位現(xiàn)象[8]。
中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽的公共產(chǎn)權(quán)屬性決定了其所有權(quán)的權(quán)能天然就是靠委托代理實(shí)現(xiàn)的,而政府委托代理的組織結(jié)構(gòu)不可避免地導(dǎo)致政府代理人的設(shè)租和尋租。國(guó)家將中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽的管理委托給中國(guó)足球協(xié)會(huì)代理運(yùn)作。雖然中國(guó)足球協(xié)會(huì)不能完整地代表國(guó)家或全民股東的權(quán)利,但卻掌握著中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽國(guó)有資本的實(shí)際控制權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)甚至收益分配權(quán)。而由于中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽產(chǎn)權(quán)主體的虛化、泛化,導(dǎo)致其真正的主人——“全民、國(guó)家股東”甚至是中小股東(各俱樂(lè)部)事實(shí)上根本沒(méi)有任何權(quán)利。同時(shí),依照西方公共選擇理論的“理性人”假定,政府組織代理人足協(xié)作為理性人不能完全站在“全民、國(guó)家股東”甚至是中小股東(各俱樂(lè)部)利益的角度看問(wèn)題,這種非一體化的利益結(jié)構(gòu),很容易導(dǎo)致管理成本提高,交易費(fèi)用、交易成本上升,從而導(dǎo)致政府代理人設(shè)租和尋租。
在權(quán)利過(guò)于集中的體制下,權(quán)利不受制度約束,并對(duì)社會(huì)資源具有過(guò)大的配置權(quán)利,導(dǎo)致“尋租”現(xiàn)象泛濫,腐敗問(wèn)題的滋生和蔓延。足球領(lǐng)域腐敗的存在往往與我國(guó)公共權(quán)力過(guò)于集中和監(jiān)督缺失有關(guān)。中國(guó)足協(xié)作為實(shí)際上的政府機(jī)關(guān), 行使政府職能,它的最終委托人是全民。但全民這個(gè)虛化、泛化的委托人是不能對(duì)足協(xié)行使有效監(jiān)督權(quán)的;同時(shí),由于信息不對(duì)稱、委托代理鏈過(guò)長(zhǎng)、委托人行為能力的缺失、委托人和代理人目標(biāo)函數(shù)的不一致、委托代理關(guān)系缺乏有效的激勵(lì)、約束,導(dǎo)致“全民”很難就足球聯(lián)賽中一些瞬息萬(wàn)變的具體問(wèn)題做出及時(shí)判斷并靈活處理,這就使足協(xié)擁有了過(guò)分集中的權(quán)力,成為了一個(gè)權(quán)力不受約束的“獨(dú)裁者”,權(quán)力制約的缺失為“設(shè)租、抽租”的可能產(chǎn)生創(chuàng)設(shè)了條件。不規(guī)范的足球市場(chǎng)又賦予了足協(xié)更大的“設(shè)租、抽租”空間,這就加大了足協(xié)采取監(jiān)管不作為甚至參與假球黑哨等腐敗行為的可能性。如,2010年公安機(jī)關(guān)掀起的足壇反腐打黑風(fēng)暴中所暴露出的“問(wèn)題”幾乎涉及足球圈的各類人員,是足球官僚的集體墮落,出問(wèn)題的不僅有球員、俱樂(lè)部官員、教練員、裁判員,而且還有足協(xié)官員。
足協(xié)作為足球事業(yè)的實(shí)際控制者,主導(dǎo)著足球的職業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程,其不僅擁有聯(lián)賽極大的控制權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán),而且獲得了聯(lián)賽收入最大的受益權(quán)與分配權(quán),卻對(duì)其經(jīng)營(yíng)結(jié)果無(wú)須承擔(dān)責(zé)任,加之職業(yè)聯(lián)賽經(jīng)過(guò)多年的技術(shù)沉淀,其強(qiáng)大信息優(yōu)勢(shì)使其總能規(guī)避和突破各種管制。職業(yè)聯(lián)賽內(nèi)部運(yùn)行效率低下和公益性目標(biāo)導(dǎo)向的偏離,同時(shí)也加大了監(jiān)督的成本和難度。因而,在無(wú)法得到有效監(jiān)督和約束的環(huán)境里,制度的不確定性和非理性調(diào)整使“經(jīng)濟(jì)人”無(wú)法按照經(jīng)濟(jì)理性進(jìn)行判斷和回應(yīng),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理性邏輯就會(huì)被扭曲,尋租的空間就十分巨大。即,中國(guó)足協(xié)對(duì)國(guó)際上宣稱它是民間組織,對(duì)下宣稱它是上級(jí)派下來(lái)的司局級(jí)“足管中心”,招商引資時(shí)宣稱它是中超公司。這種以集“官+商+行業(yè)組織”于一身的組織架構(gòu)是既不合理又不合法的,依據(jù)此身份足協(xié)可以憑著自定的規(guī)章和政策從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng),實(shí)現(xiàn)權(quán)力商品化、商品貨幣化。中國(guó)職業(yè)足球水平雖然很差,但每年也將直接或間接產(chǎn)生數(shù)十億的產(chǎn)值,這樣巨大的利益卻集中在少數(shù)人手中,監(jiān)督機(jī)制缺失,產(chǎn)生權(quán)利腐敗具有必然性。如,愛福克斯贊助商的確定,中超聯(lián)賽轉(zhuǎn)播權(quán)打包出售給東方衛(wèi)視[9]。
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度是一系列由社會(huì)認(rèn)可的非正式約束,國(guó)家規(guī)定的正式約束和實(shí)施機(jī)制所構(gòu)成。制度不足和制度缺失制約了中國(guó)足球的快速發(fā)展。制度不足表現(xiàn)為許多必要和重要的制度還沒(méi)有真正建立起來(lái),如體育仲裁制度、職業(yè)體育反壟斷規(guī)定、領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究機(jī)制、權(quán)力制約機(jī)制等。當(dāng)年卡馬喬執(zhí)教國(guó)家隊(duì)“沒(méi)有成績(jī)要求”的合同是怎樣簽訂的?足協(xié)是否參與了計(jì)劃的制定與目標(biāo)的管理?設(shè)想一下,當(dāng)時(shí)要有對(duì)足協(xié)官員的責(zé)任追究機(jī)制、權(quán)力制約機(jī)制,可能結(jié)果會(huì)有不同。制度缺陷是指一些現(xiàn)行的足球管理制度嚴(yán)重缺失,或過(guò)于原則化,或缺乏保障落實(shí)的剛性機(jī)制,特別是在政府運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制方面。中國(guó)足壇之所以亂象叢生,從改革的排頭兵變成貪腐的重災(zāi)區(qū),其根源就在于監(jiān)管制度存在巨大的漏洞[10]。自1992年以來(lái),中國(guó)在進(jìn)行足球職業(yè)化改革的同時(shí),監(jiān)管體制卻沒(méi)有相伴而生,足球產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期處于不受監(jiān)管的“自主經(jīng)營(yíng)”狀態(tài)。當(dāng)職業(yè)足球俱樂(lè)部在現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)和制度安排下難以獲得其預(yù)期收益,有些職業(yè)足球俱樂(lè)部便利用“雙軌制”下的制度真空,通過(guò)一些機(jī)會(huì)主義行為,如賄賂裁判、參與假球、賭球、黑哨等腐敗行為來(lái)降低其交易成本,以獲得最大化效益[11]。足球場(chǎng)上的貓膩、場(chǎng)下的黑幕交易存在,必然要求完善的監(jiān)管制度,來(lái)規(guī)范和約束各方利益主體的“逐利”行為。教練選聘制度的缺陷使得中國(guó)足球在教練員聘任上總是處于左右彷徨,從如何評(píng)價(jià)主帥,到比賽是否存在“貓膩”,怎樣恒定球員的“非典型失?!?,尚未建立一套客觀科學(xué)的制度性評(píng)價(jià)體系。
職業(yè)足球領(lǐng)域的腐敗行為是“政府失靈”最具破壞性的表現(xiàn),具有極大的外部負(fù)效應(yīng):嚴(yán)重破壞了政府職能及其發(fā)揮,損害了政府運(yùn)行的效率和公正性;削弱了市場(chǎng)機(jī)制公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ);誘使更多資源的尋租轉(zhuǎn)向,背離了公平公正的市場(chǎng)道德準(zhǔn)則;踐踏了體育比賽的公平性、公正性,違背了體育精神;降低了行政機(jī)構(gòu)的道德水準(zhǔn);影響了公眾對(duì)政府的信任和支持。為此,可以嘗試采取以下治理之策。
腐敗的經(jīng)濟(jì)根源在于行政權(quán)力的壟斷和過(guò)度干預(yù)。要消除腐敗的經(jīng)濟(jì)根源,從源頭上治理和預(yù)防腐敗,必須轉(zhuǎn)變政府職能,打造有限政府,加速推進(jìn)國(guó)有資源配置的市場(chǎng)化進(jìn)程。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,完善公共權(quán)力的科學(xué)配置,發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用,打造有限政府,減少政府利用公權(quán)謀取私利的機(jī)會(huì),以縮小權(quán)力異化的空間。
有限政府是指政府掌握了有限的權(quán)力資源,其行使范圍也是有限的。首先,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的有限政府是一個(gè)規(guī)模和職能都應(yīng)限定在一定范圍之內(nèi),即局限在公共需要領(lǐng)域、或是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域、別人不愿意干或干不了的領(lǐng)域。如,職業(yè)足球青少年后備人才的培養(yǎng)。由于行政管理者缺乏對(duì)足球發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí),漠視后備人才培養(yǎng)的公共產(chǎn)品屬性,弱化政府的公共服務(wù)職能,過(guò)快放棄對(duì)青少年培養(yǎng)的扶持、監(jiān)督和引導(dǎo)政策,過(guò)快將青少年培養(yǎng)工作重心由國(guó)家管理的體工隊(duì)向純市場(chǎng)化的俱樂(lè)部梯隊(duì)和足球?qū)W校轉(zhuǎn)移,使得后備人才基礎(chǔ)逐步坍塌、質(zhì)量規(guī)模不斷萎縮,聯(lián)賽成績(jī)每況愈下。因?yàn)榫銟?lè)部和足校投資者只注重短期利益、漠視系統(tǒng)培養(yǎng)、投資培養(yǎng)后備人才不具備長(zhǎng)線盈利的市場(chǎng)環(huán)境條件,倒不如花錢引援來(lái)的更實(shí)惠,這無(wú)形中導(dǎo)致青少年足球發(fā)展和足球市場(chǎng)培育的資源投入大量縮減。其次,市場(chǎng)能夠解決的讓市場(chǎng)去解決。由于包括總局在內(nèi)的行政單位直接干預(yù)或過(guò)度介入職業(yè)足球市場(chǎng),以行政管理取代法制化、制度化和民主化管理,違背了市場(chǎng)的供求關(guān)系、價(jià)格信號(hào)等對(duì)市場(chǎng)資源的配置規(guī)律,導(dǎo)致足球管理部門的權(quán)力擴(kuò)張、權(quán)利尋租。因此,政府應(yīng)充分發(fā)揮價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)、供需、利益和風(fēng)險(xiǎn)等市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的基礎(chǔ)作用,要充分發(fā)揮這些機(jī)制對(duì)職業(yè)足球主體的激勵(lì)和約束作用,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源的充分有效配置。此時(shí)政府應(yīng)積極主動(dòng)退出,否則,政府就是一種行政設(shè)租行為,容易導(dǎo)致權(quán)力尋租和腐敗的泛濫。第三,打造有限政府就要社會(huì)合理分權(quán)。政府培育和發(fā)展社會(huì)組織,將原來(lái)管不好卻又包攬?jiān)谑稚系纳鐣?huì)事務(wù)重新交給社會(huì),即將公共管理的部分職權(quán)轉(zhuǎn)交給獨(dú)立的自治的社會(huì)機(jī)構(gòu)行使,實(shí)現(xiàn)“公務(wù)分權(quán)”或“功能性分權(quán)”。
殘缺的體制和程序設(shè)計(jì)中的可彈性操作為腐敗的滋生提供了廣闊空間。中國(guó)足球若建立長(zhǎng)效反腐機(jī)制,應(yīng)避免在體制和程序上出現(xiàn)漏洞和隱患,規(guī)避或協(xié)調(diào)足協(xié)及其代表的公共利益與其自身具有的私人利益之間的內(nèi)部利益沖突,為此,可以通過(guò)變革組織管理架構(gòu)和落實(shí)管辦分離來(lái)預(yù)防。
2.2.1 組織管理架構(gòu)的變革
打破中國(guó)足協(xié)和足球運(yùn)動(dòng)管理中心“一套人馬、兩塊牌子”的組織管理架構(gòu)。這種組織管理架構(gòu)決定了足協(xié)兼具“官”、“民”、“商”的身份。足協(xié)集政府的公共權(quán)力、市場(chǎng)的壟斷權(quán)力、民間組織的社會(huì)權(quán)力于一身,實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中常常超越其職責(zé)的權(quán)力,造成足協(xié)與其會(huì)員之間、與其被委托的管理職能所代表的公共利益之間的沖突。中國(guó)足協(xié)既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色,決定其擁有著較大的行政權(quán)利和占據(jù)著絕大部分的市場(chǎng)資源。如,足協(xié)不僅對(duì)俱樂(lè)部市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、投資行為、運(yùn)行制度具有監(jiān)督權(quán)力,而且還擁有對(duì)裁判員的選拔和任命、球員轉(zhuǎn)會(huì)的約束管制權(quán)利。足協(xié)作為主宰足球市場(chǎng)的強(qiáng)勢(shì)主體,會(huì)利用自己制定的各種管理制度或行政文件來(lái)保護(hù)自身的行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益,限制其他市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)力。足協(xié)制定的制度(如《足協(xié)章程》的制定)往往以自己的利益為出發(fā)點(diǎn),確保自己獲利空間和自由度的最大化,而壓縮和減少俱樂(lè)部、球員、裁判和觀眾獲利的空間,避免與其博弈的可能性。足球行業(yè)的特殊性、專業(yè)性、法律法規(guī)對(duì)此規(guī)定的模糊性、司法介入的復(fù)雜性等賦予了足協(xié)更大的行政自由裁量權(quán)。顯然,這種管理體制處處凸顯著政府的烙印和行政管理方式的痕跡,足協(xié)集政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督于一身,足球制度的制定與運(yùn)行缺乏相關(guān)其他機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,造成足球制度缺乏主體間的權(quán)力制衡,出現(xiàn)足協(xié)自我監(jiān)管、自我審判的現(xiàn)象,其管制性權(quán)力的公正性因被利潤(rùn)法則腐蝕而喪失公信力。
因此,打破其組織框架是改革的核心。雖然足球已經(jīng)基本協(xié)會(huì)化,在注冊(cè)、轉(zhuǎn)會(huì)、賽事、培訓(xùn)、裁判等都建立了一套完整的協(xié)會(huì)管理模式,但體制的羈絆、過(guò)分的行政干預(yù)使得協(xié)會(huì)化管理始終未能落到實(shí)處、在中國(guó)足協(xié)層面上基本沒(méi)有話語(yǔ)權(quán),中國(guó)足球終究未能浴火重生。為此,依據(jù)中央對(duì)于未來(lái)行政體制改革 “政府放權(quán),民間接棒”的旨意和國(guó)家體育總局曾制定的“大協(xié)會(huì),小中心”的方案,進(jìn)行管理機(jī)構(gòu)的重置。首先,足球主管結(jié)構(gòu)的變革和重組,職責(zé)的轉(zhuǎn)變。一,將足管中心管轄部門重組,使重組后的機(jī)構(gòu)不參與和主管實(shí)際的業(yè)務(wù),而將重心放在為國(guó)家隊(duì)建設(shè)、青少年足球后備人才培養(yǎng)、社會(huì)公益活動(dòng)開展提供相關(guān)的法律法規(guī)、制度、政策等;加大足球運(yùn)動(dòng)普及和推廣的力度,提高足球項(xiàng)目的社會(huì)影響力,夯實(shí)足球職業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ),協(xié)調(diào)國(guó)家隊(duì)、俱樂(lè)部、運(yùn)動(dòng)員的利益,為國(guó)家隊(duì)訓(xùn)練、參賽提供完善的條件保障。二,中國(guó)足協(xié)恢復(fù)重建委員會(huì)模式,利用委員會(huì)來(lái)管理足協(xié)工作。其次,借鑒國(guó)際足聯(lián)和亞足聯(lián)以及其他會(huì)員協(xié)會(huì)的設(shè)置方式,將中國(guó)足協(xié)從體育總局剝離,進(jìn)行機(jī)構(gòu)重設(shè),使其徹底去行政化,還原其作為社會(huì)團(tuán)體的民間組織身份。解決政府管理與行業(yè)自律管理錯(cuò)位和紊亂的問(wèn)題,形成政府支持協(xié)會(huì)、協(xié)會(huì)依托社會(huì)和市場(chǎng)、社會(huì)和市場(chǎng)自主辦體育的新型體育社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展格局和運(yùn)行機(jī)制,充分實(shí)現(xiàn)程序民主和程序公正,以保障球迷、俱樂(lè)部投資者的利益,保證足球不再是權(quán)利尋租的媒介。
2.2.2 管辦分離的切實(shí)落實(shí)
我國(guó)職業(yè)體育長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行管辦合一的職能結(jié)構(gòu)與組織體制。在這種管辦不分的體制下,足協(xié)既管理俱樂(lè)部又參與俱樂(lè)部的經(jīng)營(yíng),公共行政權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種身份、兩種不同性質(zhì)的權(quán)力混雜,易于引發(fā)足協(xié)的權(quán)利尋租。因此,必須把管辦分離作為足球體制改革與機(jī)制創(chuàng)新的重要方式。依據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》中提出的“政企分開、政事分開、政社分開、營(yíng)利性與非營(yíng)利性分開”的“四分開”原則進(jìn)行足球的管辦分離改革。2012年足協(xié)借鑒日本職業(yè)足球聯(lián)賽管理和運(yùn)作模式,通過(guò)了《中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革方案(試行)》[12],并成立了中國(guó)足協(xié)領(lǐng)導(dǎo)下的“職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)”,理事會(huì)下設(shè)執(zhí)委會(huì)和執(zhí)行局,從2012年開始,理事會(huì)獨(dú)立管理、組織和運(yùn)營(yíng)聯(lián)賽,將聯(lián)賽從足協(xié)分離,試圖建立聯(lián)賽管辦分離的運(yùn)行機(jī)制?!斗桨浮返脑囆惺侵袊?guó)足球職業(yè)聯(lián)賽“管辦分離”改革的第一步,初步體現(xiàn)了“政企分開,事企分開,管辦分離”的改革要求,但是管辦分離要走到怎樣的程度?能否真正形成足協(xié)與聯(lián)賽組織管理、商務(wù)運(yùn)營(yíng)分別獨(dú)立運(yùn)行的格局?足管中心以及體育總局在中國(guó)足球發(fā)展中的角色,到底要淡化到怎樣的地步?能否切實(shí)解決聯(lián)賽收益低下且分配不合理的問(wèn)題?這些問(wèn)題將牽涉到多方利益,很大程度上,這等同于中國(guó)社會(huì)整體性的事業(yè)單位改革所面臨的挑戰(zhàn)。鑒于管辦關(guān)系的復(fù)雜性,筆者認(rèn)為管辦分離應(yīng)分層次實(shí)施: 一,政府職能層面分離,中國(guó)足球管理中心在宏觀層面履行“管”的職能,將包括制定我國(guó)足球發(fā)展的政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、準(zhǔn)入制度和監(jiān)督指導(dǎo)等“辦”的職責(zé)進(jìn)一步加強(qiáng)與完善,將把不宜由其行使的職責(zé)(如對(duì)職業(yè)聯(lián)賽的具體運(yùn)營(yíng)等微觀管理)分離出去授權(quán)委托給理事會(huì),再由理事會(huì)委托或授權(quán)中超公司進(jìn)行。二,政事組織關(guān)系分開,改革足協(xié)的人事制度和工資分配制度,實(shí)行工資與效益掛鉤和全員聘任制,使其成為自主管理、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體。三,積極探索、有效實(shí)現(xiàn)管辦分離形式的多樣化,將政府“管”與“辦”的職責(zé)有效承接分離出去,從根源上解決管辦不分的問(wèn)題。
任何權(quán)力都有潛在的擴(kuò)張性、侵犯性、排他性、誘惑性和腐蝕性。行政權(quán)作為一種“實(shí)踐的力量”,具有擴(kuò)張和侵害的危險(xiǎn)性。正如英國(guó)學(xué)者阿克頓曾言,“權(quán)力產(chǎn)生于腐敗,絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗”[13]。不受監(jiān)督和制約的權(quán)力,必然會(huì)被肆無(wú)忌憚地濫用。要防止行政權(quán)力被濫用,就必須完善公共權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制。首先,要以權(quán)制權(quán),通過(guò)合理配置不同職能的權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力,在政府中建立起相互制約的權(quán)力體系,在各種權(quán)利之間或政府和社會(huì)之間建立廣泛的權(quán)力牽制力,以達(dá)到權(quán)力的適度分散與平衡,并相互制約。其次,完善監(jiān)督制度,增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督主體的獨(dú)立性。為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的有效性,防止監(jiān)管者被“俘獲”,應(yīng)保持監(jiān)管者與監(jiān)管對(duì)象相對(duì)的獨(dú)立性,管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)的相互平衡和相互制約,防止公共權(quán)力的異化和失控。第三,要以法治權(quán),以法制化的規(guī)則和程序制約權(quán)力,使掌握行政權(quán)力的人在法律界定的范圍內(nèi)行事,并建立過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制,從制度上解決權(quán)力與責(zé)任脫鉤、有權(quán)無(wú)責(zé)的問(wèn)題。最后,實(shí)施委托主體多元化,增大監(jiān)督約束效力。足協(xié)之所以產(chǎn)生“監(jiān)管不作為”的行為,是因?yàn)椴荒艿玫饺襁@個(gè)委托人的有效監(jiān)督。因此,應(yīng)積極實(shí)施委托主體多元化,引進(jìn)新的委托人--球迷和媒體,并讓球迷聯(lián)合會(huì)與媒體的同業(yè)組織對(duì)于任命足協(xié)官員和評(píng)價(jià)足協(xié)官員業(yè)績(jī)具有話語(yǔ)權(quán), 這將會(huì)對(duì)足協(xié)行為的監(jiān)督約束起到一定作用。因?yàn)榍蛎院兔襟w對(duì)于具體的足球市場(chǎng)環(huán)境較為熟悉,可以較好克服信息不對(duì)稱等問(wèn)題;球迷和媒體一直是打假球的積極擁護(hù)者和參與者。同時(shí),媒體的監(jiān)督輻射面較大、威懾力較強(qiáng),效果較明顯。因此,應(yīng)秉承媒體批判性、公正性的價(jià)值意蘊(yùn),發(fā)揮其外部監(jiān)督的效應(yīng)。
目前,我國(guó)足球市場(chǎng)發(fā)育不健全,市場(chǎng)欠缺和市場(chǎng)失靈同在,政府干預(yù)過(guò)度和不足共存,加之約束機(jī)制不完善,腐敗行為的滋生就不可避免。而通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制懲治效應(yīng)的發(fā)揮,即成本與收益的有效控制,來(lái)治理足球腐敗行為將會(huì)是一條有效、經(jīng)濟(jì)的方式。通過(guò)制定明確和嚴(yán)格的處罰標(biāo)準(zhǔn)和懲罰規(guī)則,間接影響成本與收益的增減,達(dá)到治理腐敗行為的目的。為了市場(chǎng)機(jī)制懲治效應(yīng)的發(fā)揮,政府應(yīng)積極培育和完善足球市場(chǎng),充分發(fā)揮市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制等市場(chǎng)機(jī)制對(duì)體育資源的配置功效,嚴(yán)格控制市場(chǎng)上非均衡狀態(tài)下的排它與獨(dú)占行為。如稀缺要素(優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員、教練員)的供求活動(dòng)應(yīng)盡可能通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行。不同行為主體(俱樂(lè)部、裁判員等)在職業(yè)聯(lián)賽中由于成本與收益的不對(duì)稱,將發(fā)生機(jī)會(huì)主義,希望通過(guò)權(quán)利尋租,彌補(bǔ)成本的損失。此時(shí),可以加大尋租的成本,減小尋租的收益,使尋租的凈收益小于尋利的凈收益,從而把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中出現(xiàn)的尋租行為引導(dǎo)和轉(zhuǎn)變?yōu)閷だ袨?。首先,?duì)政府(足協(xié))的具體措施。在足球的發(fā)展中要充分實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)協(xié)調(diào)均衡,凡是不必采用政府干預(yù)的,堅(jiān)決不用政府干預(yù),放松規(guī)制縮小尋租空間;凡是可采用政府干預(yù)的,要進(jìn)行成本分析,如果干預(yù)成本與市場(chǎng)調(diào)節(jié)基本一致,應(yīng)放棄政府干預(yù)。在此種情況下如果必須采取政府干預(yù),也應(yīng)采取措施使政府干預(yù)的內(nèi)容公開和透明,變暗租為明租。其次,對(duì)俱樂(lè)部的具體措施。利用懲罰性措施(如罰分、罰款)、押金返還制度等手段,將俱樂(lè)部的違規(guī)所得變?yōu)槠涑杀镜囊徊糠?,降低違規(guī)博弈獲利概率,有效地消除尋租存在的基礎(chǔ),確保政府行使經(jīng)濟(jì)管理職能的透明度和公開性;第三,對(duì)裁判員的具體措施。加大對(duì)違規(guī)裁判員的處罰力度,甚至可以司法介入進(jìn)行法律制裁,使得裁判員的“黑哨”行為成本遠(yuǎn)大于所獲利益。但在實(shí)際操作過(guò)程中,由于人們對(duì)“黑哨”的判斷和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,判罰和處罰標(biāo)準(zhǔn)模糊、不嚴(yán)格,往往導(dǎo)致某些“黑哨”逃過(guò)相應(yīng)的懲罰??梢姡灰@種規(guī)則和懲罰的標(biāo)準(zhǔn)足夠準(zhǔn)確和嚴(yán)格(比如說(shuō),一場(chǎng)執(zhí)法中最多“誤判”次數(shù),什么樣的“誤判”是不允許的等,比賽技術(shù)委員會(huì)根據(jù)比賽錄像來(lái)進(jìn)行審核、監(jiān)督和評(píng)價(jià),并做出相應(yīng)的判斷和處罰),且這種懲罰力度足夠彌補(bǔ)或大于溢出成本時(shí),裁判員的設(shè)租和尋租行為將得到有效的控制。
尋租活動(dòng)產(chǎn)生的主要根源在于制度缺陷,即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化過(guò)程中的制度缺陷。只要制度上存在這個(gè)租,就會(huì)產(chǎn)生尋租現(xiàn)象。中國(guó)足球的腐敗問(wèn)題是因?yàn)樵谄湓谶M(jìn)行職業(yè)化市場(chǎng)化改革過(guò)程中,相應(yīng)的規(guī)章制度體系不健全(如聯(lián)賽競(jìng)賽規(guī)則、俱樂(lè)部注冊(cè)等相關(guān)制度體系),足球淪落為尋租工具。
因此,我國(guó)職業(yè)足球腐敗的治理就是要進(jìn)行制度體系的完善或制度的再安排。
首先,建構(gòu)完備的產(chǎn)權(quán)制度體系,明晰職業(yè)聯(lián)賽、職業(yè)俱樂(lè)部、職業(yè)球員的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,確定其權(quán)、責(zé)、利、害。
第二,完善監(jiān)管制度體系。足球腐敗行為往往具有隱蔽性,需要專門的完備監(jiān)管制度體系。具體可通過(guò)組建一支包括足球?qū)<摇⒔?jīng)濟(jì)學(xué)家、律師、會(huì)計(jì)師、財(cái)務(wù)分析師等組成的專家團(tuán)隊(duì),提高監(jiān)管能力;建立由俱樂(lè)部、社會(huì)大眾以及法院共同參與的監(jiān)管合作機(jī)制;完善足協(xié)問(wèn)責(zé)機(jī)制等制度設(shè)計(jì)對(duì)足協(xié)這個(gè)監(jiān)管者進(jìn)行“監(jiān)管”,以保證足協(xié)能夠公平、公開、公正地行使監(jiān)管職責(zé),以維護(hù)足協(xié)的公信力。
第三, 加大體育紀(jì)律處罰力度。目前,像歐洲足球法制較為完善的國(guó)家,足球腐敗尤其是足球從業(yè)人員的賄賂和操縱比賽等行為將遭到法律和體育的雙重處罰;而在中國(guó)類似問(wèn)題的處理,僅僅對(duì)相關(guān)的足協(xié)裁判和管理人員因?yàn)橘V賂和操縱賽事等行為而被判處較輕的刑事處罰,對(duì)其它相關(guān)人員如運(yùn)動(dòng)員、教練、俱樂(lè)部和俱樂(lè)部管理人員等并沒(méi)有實(shí)行體育競(jìng)技處罰,即使有也比較輕??紤]到中國(guó)足球的發(fā)展水平及階段,足協(xié)管理部門不能僅停留在紀(jì)律委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置層面,而應(yīng)加大對(duì)涉嫌腐敗的中國(guó)足球俱樂(lè)部和相關(guān)從業(yè)人員紀(jì)律處罰力度,確保法律和體育的雙重處罰落到實(shí)處。這將對(duì)遏制足球腐敗效應(yīng)、凈化足球運(yùn)動(dòng)內(nèi)外環(huán)境、推動(dòng)中國(guó)足球運(yùn)動(dòng)的發(fā)展具有重要意義。
第四,細(xì)化法律法規(guī),限制行政自由裁量權(quán)。減少法律法規(guī)對(duì)足球行業(yè)相關(guān)規(guī)定的模糊性,為司法介入足球領(lǐng)域清除障礙;將現(xiàn)有《體育法》中對(duì)職業(yè)體育的模糊性規(guī)定具體化、簡(jiǎn)略性規(guī)定細(xì)致化;將職業(yè)體育的反壟斷規(guī)定寫入《反壟斷法》。嚴(yán)格限制中國(guó)足球管理機(jī)構(gòu)行政自由裁量權(quán),避免其將“國(guó)家權(quán)力部門化,部門權(quán)力個(gè)人化”,確保自由裁量的公正、公平。
總之,足球腐敗治理成效的優(yōu)劣關(guān)鍵在于制度的執(zhí)行。離開制度執(zhí)行力的強(qiáng)化,再好的制度,也只是一種擺設(shè)。當(dāng)年渝沈之戰(zhàn)的調(diào)查以及龔建平案的處理就是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和選擇性執(zhí)法的明證。那種掩耳盜鈴、自欺欺人的選擇性執(zhí)法不僅縱容了作奸犯科之徒,還影響了整個(gè)社會(huì)反腐風(fēng)氣,更損害了政府的公信力、動(dòng)搖了法律的權(quán)威性。
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