孫 勤，秦 磊

(徐州工程學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇 徐州 221008)

農(nóng)村土地的利用效率與現(xiàn)代化水平是我國尋求解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，而對(duì)土地流轉(zhuǎn)、實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營又是走向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的必由之路。為此，筆者走訪了淮安市3個(gè)縣的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了實(shí)地考察，希望通過對(duì)該區(qū)域的研究為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的完善與土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建設(shè)提供可靠依據(jù)。

一、淮安市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體情況

淮安市位于江淮平原東部，為淮河與京杭大運(yùn)河交接點(diǎn)，是長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)成員市之一。受季風(fēng)氣候影響，四季分明，雨量集中，雨熱同季，光能充足，熱量富裕，適合多種農(nóng)作物生長，如小麥、水稻、玉米、大豆和高粱等。降水分布特征是南部多于北部，東部多于西部。降水年內(nèi)變化明顯，夏半年由于受梅雨季節(jié)的影響，降水比較集中。全市占地面積達(dá)10 072平方公里。下設(shè)5區(qū)4縣，分別為清浦區(qū)、清河區(qū)、淮陰區(qū)、楚州區(qū)、開發(fā)區(qū) (新增)以及漣水縣、洪澤縣、盱眙縣和金湖縣。北部地區(qū)(如漣水縣和清河區(qū))多為平原地帶，有利于機(jī)械化耕種和小麥種植。南部地區(qū) (如盱眙縣和金湖縣)為丘陵地帶，山上多種果樹。境內(nèi)有洪澤湖、青龍湖、白馬湖、勺湖和淮河等，漁業(yè)資源較為豐富。截至2012年底，全市共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)115個(gè)，街道辦事處11個(gè)，年末總?cè)丝?46.81萬人，其中農(nóng)村從業(yè)人員為210.71萬人。全年生產(chǎn)總值為1 920.91億元，第一產(chǎn)業(yè)占比為12.86%，比上年增加了4.30%;糧食播種面積約為980.64萬畝，總產(chǎn)量為456.11萬噸，分別比上年增加了0.60%和0.59%。全年豬牛羊肉產(chǎn)量20.81萬噸，水產(chǎn)總量為25.17萬噸。農(nóng)民人均純收入和人均消費(fèi)支出分別為9 838元和6 493元，各增長13.80%和10.07%。

二、淮安市土地使用和流轉(zhuǎn)情況分析

為了較為真實(shí)地反映淮安市農(nóng)村土地使用和流轉(zhuǎn)情況，我們主要通過以下四類指標(biāo)來開展研究:一是土地占用指標(biāo);二是農(nóng)業(yè)人口指標(biāo);三是土地使用效益指標(biāo);四是土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)。

1.土地占用指標(biāo)

土地占用指標(biāo)主要反映一個(gè)地區(qū)土地資源的總面積以及農(nóng)業(yè)用地的擁有總量情況?；窗彩型恋刭Y源的總面積以及農(nóng)業(yè)用地?fù)碛锌偭咳绫?所示。

表1 淮安市土地資源的總面積以及農(nóng)業(yè)用地?fù)碛锌偭?/p>

土地占用指標(biāo)具體又包括四個(gè)二級(jí)指標(biāo)，土地總量用來反映該地區(qū)土地的總體情況，包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地、宅基地以及閑置土地等在內(nèi)的所有土地，淮安市土地總面積在1 510.80萬畝左右。農(nóng)業(yè)用地是指該地區(qū)可用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的土地基數(shù)，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)是基于農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)范圍之內(nèi)的，所以一個(gè)地區(qū)農(nóng)業(yè)用地的總量決定了該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的潛力。當(dāng)然，該數(shù)值不是固定不變的。由于閑置土地的有效利用以及耕地被工業(yè)用地大規(guī)模利用等因素的影響，它會(huì)在一定的范圍內(nèi)出現(xiàn)上下波動(dòng)的狀態(tài)。淮安市2010—2012年農(nóng)業(yè)用地占土地總面積的比重分別為76.33%、76.93%和77.49%，呈現(xiàn)緩慢增長的趨勢。人均耕地面積是用來反映耕地的人均占有量，該指標(biāo)近三年內(nèi)分別比上一年下降了1.08%和0.91%，處于下降的趨勢。復(fù)種指數(shù)是反映耕地利用程度的指標(biāo)，該指標(biāo)越大，說明耕地的利用程度越高。淮安市的復(fù)種指數(shù)接近200%，土地利用程度較高。

2.農(nóng)業(yè)人口指標(biāo)

農(nóng)業(yè)人口指標(biāo)主要反映一個(gè)地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的勞動(dòng)力情況?；窗彩修r(nóng)業(yè)人口和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的勞動(dòng)力如表2所示。

表2 淮安市農(nóng)業(yè)人口和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的勞動(dòng)力

農(nóng)業(yè)人口指標(biāo)具體又包括四個(gè)二級(jí)指標(biāo):我們用農(nóng)村人口/總?cè)丝谟?jì)算得出2010—2012年農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎胤謩e為67.43%、65.56%和62.39%?？梢娀窗彩谐鞘谢蔬€不高，農(nóng)業(yè)人口比重較大，但有下降的趨勢。農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)占農(nóng)村人口的比重分別為70.15%、62.19%和61.76%。該數(shù)值下降的原因主要是大量農(nóng)村勞動(dòng)力常年棄農(nóng)外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)出現(xiàn)短缺。兼業(yè)是指農(nóng)民除了從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)外還從事其他的工作以獲取更多的收入，兼業(yè)化水平指標(biāo)就是用來反映那些既從事農(nóng)業(yè)又從事其他工作的勞動(dòng)力占農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比重。由于受到農(nóng)村勞動(dòng)力減少的影響，近三年該市的兼業(yè)化水平指數(shù)有所上升。

3.土地使用效益指標(biāo)

土地使用效益指標(biāo)主要反映土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營所帶來的經(jīng)濟(jì)效益?；窗彩型恋剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營所帶來的經(jīng)濟(jì)效益如表3所示。

表3 淮安市土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營所帶來的經(jīng)濟(jì)效益

土地使用效益指標(biāo)具體又包括三個(gè)二級(jí)指標(biāo)。地均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值指每畝地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的收入。該指標(biāo)越高，說明土地利用效率越高，單位土地投入獲得的收益越高。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)管理的越來越科學(xué)，土地的利用效率不斷提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加的趨勢較為明顯。土地經(jīng)濟(jì)效益是用來衡量土地收入對(duì)農(nóng)村家庭收入的貢獻(xiàn)程度。該指標(biāo)越接近1，說明土地收入對(duì)家庭收入貢獻(xiàn)越大;越接近0，說明該貢獻(xiàn)越小?；窗彩薪甑闹笖?shù)都在0.5以下，說明土地收入對(duì)家庭收入的影響不大。農(nóng)民人均收入是用來反映農(nóng)民生活水平的重要指標(biāo)，2011年比2010年增加了19.52%，2012年比2011年增加了13.80%。

4.土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)

土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)主要反映一個(gè)地區(qū)土地使用和流轉(zhuǎn)的規(guī)模、參與農(nóng)民戶數(shù)、農(nóng)民參與意愿以及土地流轉(zhuǎn)過程中是否簽訂合同情況?；窗彩型恋厥褂煤土鬓D(zhuǎn)情況如表4所示。

表4 土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)

土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)具體又包括四個(gè)二級(jí)指標(biāo)。總流轉(zhuǎn)規(guī)模是指所有流轉(zhuǎn)的土地占土地總面積之比，按照土地流轉(zhuǎn)的去向分為農(nóng)、林、牧、副、漁五類。它們主要用來反映流轉(zhuǎn)后的土地使用狀況，研究該地區(qū)流轉(zhuǎn)的趨勢。從調(diào)查數(shù)據(jù)我們得知，淮安市土地流轉(zhuǎn)主要在種植業(yè)，就2010—2012年來看，它們占總流轉(zhuǎn)規(guī)模的比重分別為88.90%、89.39%和90.14%，并有繼續(xù)上升的趨勢。而參與農(nóng)戶的個(gè)數(shù)從2010年的57.36萬人增至2012年的74.69萬人，占當(dāng)年農(nóng)戶數(shù)的55.29%、62.04%和76.62%，增長的趨勢較為明顯。由此可見，農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)大多還是支持和歡迎的。然而，大多數(shù)的農(nóng)戶都是在口頭協(xié)議下進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)雙方基本上都是親朋好友，簽訂合同的農(nóng)戶數(shù)量卻是少之又少，2010—2012年占參與農(nóng)戶的比重分別為19.88%、24.15%和29.53%。

綜上所述，淮安市的土地流轉(zhuǎn)得到了市政府的大力支持。從對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的采訪中我們得知，該市意在通過重點(diǎn)培養(yǎng)少量的規(guī)模經(jīng)營大戶來作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實(shí)驗(yàn)基地，然后慢慢地向各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。而越來越少的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)村人口將促使著土地流轉(zhuǎn)的快速進(jìn)行。較高的土地使用效率和加速進(jìn)行的土地的流轉(zhuǎn)行為使該市向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的步伐加快。

三、淮安市土地使用和流轉(zhuǎn)中存在的問題

1.傳統(tǒng)思想觀念的束縛

根據(jù)調(diào)查得到的信息，我們發(fā)現(xiàn)很多農(nóng)民不愿意將自己的土地流轉(zhuǎn)給別人。農(nóng)民這種保守的思想觀念絕大對(duì)數(shù)來自45歲以上且尚有勞動(dòng)能力的中年人，他們大多數(shù)是因?yàn)楹ε伦约旱耐恋亓鬓D(zhuǎn)出去后無法收回，另一些人則擔(dān)心自己的土地流轉(zhuǎn)后會(huì)被損壞和自己的利益得不到保障。相比之下，他們常年在外務(wù)工的子女對(duì)土地流轉(zhuǎn)卻持比較歡迎的態(tài)度。但是，老人們對(duì)土地那種特殊的情感，最終使得他們無法轉(zhuǎn)出土地，從而導(dǎo)致這些中年人成為土地最直接的勞動(dòng)者，使得土地的使用效率大大降低。除農(nóng)民以外，一些基層干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)也不夠到位，主要表現(xiàn)在他們對(duì)土地流轉(zhuǎn)不夠重視，不能行之有效地處理流轉(zhuǎn)中的問題，加上引導(dǎo)力不夠，缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)督與管理，在一定程度上影響著流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。

2.流轉(zhuǎn)市場中相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全和信息流通不順暢

土地流轉(zhuǎn)市場的不健全也是阻礙土地流轉(zhuǎn)的重要因素。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)置相關(guān)的服務(wù)組織，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中遇到矛盾時(shí)不知道該找誰來解決，沒有統(tǒng)一的管理與服務(wù)的組織。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由村委會(huì)來臨時(shí)履行相關(guān)的職責(zé)，但由于農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中矛盾繁多且難以解決，使得他們大多不愿意把精力放在土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)上，從而導(dǎo)致管理行為的缺失。另外，在土地流轉(zhuǎn)市場中，信息流通不順暢也影響著流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。有的農(nóng)民希望把土地轉(zhuǎn)出去，卻找不到愿意轉(zhuǎn)入的人;而有的人想轉(zhuǎn)入土地，卻又不知道哪些農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)入以及他們轉(zhuǎn)出的土地是否方便自己進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營。

3.農(nóng)業(yè)技術(shù)研究和管理人才不足

通過對(duì)淮安市下屬縣區(qū)幾家農(nóng)場的實(shí)地走訪，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術(shù)人才的缺失是他們遇到的共同問題。很多農(nóng)場的管理只有一個(gè)人來負(fù)責(zé)，嚴(yán)重缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的研究人員，大多還是依靠經(jīng)驗(yàn)來管理和經(jīng)營，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)要求。在除草和插秧等環(huán)節(jié)中依然依靠雇傭人力來勞作。但隨著進(jìn)城務(wù)工人數(shù)的不斷增加，可雇傭的勞動(dòng)力越來越少，使得土地轉(zhuǎn)入者承擔(dān)了較大的成本控制風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上限制了流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?jīng)營。

4.部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，缺少法律意識(shí)

農(nóng)民流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范已經(jīng)成為土地流轉(zhuǎn)中普遍存在的問題，主要反映為農(nóng)民法律意識(shí)的淡薄。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，大部分農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)都是在雙方口頭承諾的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，他們的流轉(zhuǎn)規(guī)模一般在10畝以下且一般是親屬和朋友之間的流轉(zhuǎn)，而簽訂合同只發(fā)生在那些經(jīng)營規(guī)模比較大的地區(qū)。另外，在簽訂合同的過程中也存在很多不規(guī)范的行為。十七屆三中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)是在農(nóng)民自愿的前提下進(jìn)行的，而有的地方則是利用農(nóng)民不懂法強(qiáng)迫農(nóng)民簽訂合同。這些不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為導(dǎo)致了農(nóng)民的合法權(quán)益不能得到有效的保障。

四、健全蘇北土地流轉(zhuǎn)制度和提高土地使用效率的對(duì)策

1.加大宣傳，鼓勵(lì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)

借助電視、廣播和報(bào)紙等媒體深入農(nóng)村宣傳土地流轉(zhuǎn)政策，向農(nóng)民講解土地流轉(zhuǎn)的好處，引導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)的積極性?？梢栽诟鱾€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)培養(yǎng)幾個(gè)流轉(zhuǎn)對(duì)象，通過榜樣的力量來帶動(dòng)附近村民積極參與進(jìn)來。人都有趨利的特性，只要讓農(nóng)民嘗到了流轉(zhuǎn)的甜頭，大家就會(huì)很快接受這種方式。同時(shí)也要改變農(nóng)村基層干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度的認(rèn)知，讓他們了解該制度對(duì)我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性，從思想上加以教育，必要的時(shí)候可以把土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施情況作為各村干部業(yè)績考核的一個(gè)內(nèi)容。

2.完善流轉(zhuǎn)市場和服務(wù)組織

完善流轉(zhuǎn)市場首先要做的就是建立一個(gè)公平公正的流轉(zhuǎn)價(jià)格體系和信息發(fā)布平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)上，那些想轉(zhuǎn)入或轉(zhuǎn)出的人都能及時(shí)獲取供求信息，減少因信息阻礙導(dǎo)致的不能流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。想轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民可以根據(jù)自己土地的肥沃程度和市場價(jià)格給出合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格，而轉(zhuǎn)入者也可以根據(jù)自己的承受能力給予相應(yīng)的報(bào)價(jià)或者雙方在協(xié)商下進(jìn)行，對(duì)于地塊好求租人多的土地可以采用競標(biāo)的方式來解決。另外，服務(wù)組織的建立也是必不可少的，它是實(shí)施土地流轉(zhuǎn)制度的重要保障。服務(wù)組織可以承擔(dān)農(nóng)民糾紛問題的處理工作、傭工的介紹和信息咨詢以及流動(dòng)農(nóng)機(jī)隊(duì)的雇傭等服務(wù)。

3.培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的技術(shù)人才和管理人才，提高農(nóng)業(yè)的科學(xué)化管理水平

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)人才和管理人才的缺失是淮安市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的普遍問題。農(nóng)民作為教育程度較低的一個(gè)人群，他們雖然選擇了轉(zhuǎn)包、互換、租賃、轉(zhuǎn)讓和委托耕種等方式進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)，但在流轉(zhuǎn)后卻不懂得如何進(jìn)行有效的管理。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理人才可以最大地發(fā)揮人的潛力，融入了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的管理理念，更加標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和科學(xué)化地管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的每一個(gè)步驟。根據(jù)市場的需要和土地的特點(diǎn)進(jìn)行針對(duì)性管理來盡可能獲得最大的收益。而農(nóng)業(yè)技術(shù)人才則負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)的創(chuàng)新研究，包括在家庭承包責(zé)任制下，怎樣在保證農(nóng)民利益的前提下把零散的土地流轉(zhuǎn)到一起，便于規(guī)模化經(jīng)營和現(xiàn)代化生產(chǎn)以及農(nóng)作物的選種、育種、施肥、防蟲害和綠色無公害種植以及農(nóng)業(yè)生態(tài)圈的設(shè)計(jì)與建設(shè)等研究。同時(shí)探索符合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點(diǎn)的流轉(zhuǎn)方式，尋找盡可能避免矛盾和保障農(nóng)民利益的途徑和經(jīng)驗(yàn)。

4.加強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)和流轉(zhuǎn)的監(jiān)督力度

加強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)意在維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利和促使土地流轉(zhuǎn)制度依法實(shí)施。土地流轉(zhuǎn)制度有三不準(zhǔn)，即不準(zhǔn)改變土地集體所有的性質(zhì)、不準(zhǔn)改變土地的用途和不準(zhǔn)損害農(nóng)民的合法權(quán)益。如果農(nóng)民知道土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律政策，就不會(huì)出現(xiàn)個(gè)別地方被強(qiáng)行轉(zhuǎn)出土地的現(xiàn)象。同時(shí)，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后也應(yīng)該具有監(jiān)督的權(quán)利，一旦出現(xiàn)土地用途被改變的現(xiàn)象，政府應(yīng)該鼓勵(lì)舉報(bào)并予以獎(jiǎng)勵(lì)。各基層干部也有監(jiān)督所服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)合法性的職責(zé)，督促那些通過口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶盡快簽署合同，以保證流轉(zhuǎn)的合法化。