王仰文

摘要：對于健康有序的政治和社會系統(tǒng)而言，良性運作的行政決策失誤責任追究制度是不可或缺的。由于認識理念的偏差、理論研究的薄弱和立法進程的遲滯，中國的行政決策責任追究制度始終沒有真正實現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化和制度化。在行政決策責任追究的制度實踐中，還普遍存在法律約束薄弱、責任追究主體缺位、責任追究事項范圍模糊、責任追究對象錯位混亂、責任追究程序失范和責任追究效果不佳等顯著問題。盡管這些問題是離散的、區(qū)域性的，但總體上帶有普遍性和廣泛性，不僅使制度框架形同虛設，也不利于維護政府的形象，重塑政府公信力，實現(xiàn)立黨為公、執(zhí)政為民的總目標，值得認真反思并予以及時修正完善。

關鍵詞：行政決策；責任追究；制度困境；制度完善

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2014）06-0042-08

改革開放三十多年來，在黨和國家的倡導推行下，中國已經(jīng)建立了包括行政決策報告制度、審查制度、監(jiān)督制度、評估制度、獎懲制度和引咎辭職制度等一系列制度在內(nèi)的決策監(jiān)督與責任追究制度。尤其是行政決策責任追究制度的建立，在防范行政決策失誤、減少決策失誤損失等方面取得了一定的實際效果。通過一個個行政決策責任追究事件的處理，決策失誤被追究責任已成為人們的常態(tài)預期和普遍事實。同時，在建立了一系列的相關制度之后，責任追究機制的有效運行還面臨諸多實踐的挑戰(zhàn)和待解的難題?？陀^而言，中國的決策責任追究實踐依然處于一種運動式的階段，它經(jīng)常依賴于人民無序政治參與和媒體輿論的外在驅(qū)動，帶有明顯的不理性因素，也缺乏走上促使追究制度化的恒久動力，因而使其常常陷于困局之中。

一、行政決策責任追究法律約束薄弱

行政決策責任追究制度應該是一套完整的科學體系，需要完備的法律作為后盾。失去法律支持的責任追究是盲目的，它降低了責任追究的嚴肅性和權威性，導致權力腐敗和權力尋租不斷出現(xiàn)。行政決策領域的這一突出問題，自1978年撥亂反正之后的改革開放開始，就引起了中國政府高層的反思與關注，行政決策法制化的進程邁開了最初的步伐。然而，在此后的很長一段時期內(nèi)，行政決策責任追究的價值目標和預期效果，始終停留在理論的構想和黨的綱領性文件中，并沒有直接體現(xiàn)到真實可行的法律文本中來。甚至到目前為止，在正式頒行的法律文本中，也還沒有“行政決策”的明確提法。盡管從現(xiàn)行憲法和法律文件中可以捕捉到一些與“行政決策”相近似的文字信息，但這些條文所嵌定的含義并不明晰，也并不必然代表“行政決策”的現(xiàn)代意義。

行政決策責任追究說起來重要，操作起來困難重重的現(xiàn)實困境，折射出這方面制度保障的貧乏。責任劃分上的彈性空間和剛性規(guī)制原則的缺失，很可能導致責任追究的立場有失公允，這樣的追責結果或許可以聊慰民心，但效果是很不確定的[1]。行政決策的剛性約束和糾錯機制無法實現(xiàn)，依然存在較大的盲目性和較強的隨意性，立法中的重黨內(nèi)立法輕國家立法就從一個側面驗證了這一點。如2009年《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》出臺后，該規(guī)定將決策失誤列為黨政領導干部問責七種情形的第一條，凸顯了領導干部決策失誤的嚴重危害，這無異給不羈的權力野馬束以了規(guī)范運作的韁繩。對行政決策嚴重失誤、工作失職、管理監(jiān)督不力等造成重大損失或惡劣影響的行為，給國家利益、公共利益和公民合法權益造成嚴重損害的，理應依法依紀嚴肅追究責任。盡管2010年《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書顯示，2009年中國共對7036名領導干部進行了問責，但值得注意的是，行政決策責任追究制度事關行政決策責任追究對象的切身利益和政治前途，也涉及行政決策失誤中受害者及其家屬的權益保護，本身就是一個嚴肅的法律問題。法律問題自然應當用立法規(guī)范，而行政決策責任追究制度的立法現(xiàn)狀與其重要地位并不相稱。

在表現(xiàn)形式上，行政決策責任追究制度中既有黨的規(guī)定，又有政府規(guī)范；既有中央出臺的，又有地方政府制定的。在全國范圍內(nèi)，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》雖然是針對行政問責的專門規(guī)定，但僅是中央政策性文件，不是法律。此外，該規(guī)定覆蓋面有限，僅針對黨政領導，而將非領導職務的公務員排除在外。地方政府規(guī)章中雖然也有一些行政決策責任追究的專門立法，但畢竟效力不高、規(guī)定缺乏統(tǒng)一性，適用范圍有限，隨意性較強，地方各級政府是否遵守，主要還取決于行政首長的意志。同時，這些地方性規(guī)定，僅能在本地區(qū)范圍內(nèi)具有約束力，在責任追究的客體和主體、責任追究程序上均未明晰化，責任追究的范圍、懲處的尺度等方面各不盡相同，甚至還存在責任追究規(guī)范與現(xiàn)行法律體系相沖突的現(xiàn)象，導致在實踐中難以有效實施。

行政決策責任追究高層次立法的缺位和低層次制約機制的急功近利，致使對握有行政決策權尤其是重大行政決策權的官員腐化預防和懲戒約束機制力度明顯不夠。許多重大行政決策的責任追究也是上面推一推就動一動，甚至推而不動，而眾多的嚴重違紀違法行政決策，雖然有目共睹，卻無從追究問責[2]。少數(shù)地方或單位制定行政決策責任追究制度甚至存在諸多的形式主義的味道，行政決策責任追究似乎成了“形象工程”的一部分，帶有嚴重的作秀意味。那些因決策失誤的工程，別說是對決策人進行司法懲處，有時連紀律處分都沒有[3]。某些行政決策嚴重失誤的官員，通過所謂的“豐功偉績”獲取的政治收益是實實在在的，這些都有可能削弱責任追究的力度，甚至帶來“問責秀”、假問責等負面問題，法治化的責任追究機制遠未真正形成。

二、行政決策責任追究的實施主體困境

科學準確認定行政決策的責任追究主體，是落實行政決策責任追究制度的必備性前提。從實踐立場觀察，按主體的內(nèi)涵劃分，行政決策責任追究主體一般包括同體責任追究主體和異體責任追究主體。同體責任追究主體也稱內(nèi)部主體，是指責任追究機關設立在本系統(tǒng)內(nèi)。異體責任追究主體也稱外部主體，是指責任追究機關設立于系統(tǒng)之外。行政決策責任追究制度能否在工作實踐中得以順利實施和良好運行，與決策責任追究主體建設有很大的關系。若行政決策責任追究實施主體混亂模糊，責任追究的實際效果就會喪失應有的權威性和公正性。endprint

從中國的行政決策責任追究的實踐看，行政決策責任追究實施主體的準確認定正陷于困局之中。目前的主要問題是：同體責任追究一枝獨大，異體責任追究主體話語權缺失。自2003年“非典”以來，尤其是2008年前后，行政決策責任追究制度開始實實在在地融入中國的政治生活中，“有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償、違法要追究”已日益成為各級官員的共識。隨著重大行政決策程序規(guī)定頒行的潮流，各地黨委政府和有關部門相繼制定頒行了一些行政決策責任追究的規(guī)范性文件?！暗覀兛吹?，幾乎所有的規(guī)定當中，都把責任追究的權力賦予了行政首長?！盵4]幾乎毫無二致的制度規(guī)范，誘致出分外醒目的同體責任追究的傳統(tǒng)模式，即執(zhí)政黨和政府內(nèi)部上級對下級的決策責任追究。盡管長期以來，這一責任追究模式在地方政府行政決策責任追究體系中發(fā)揮了積極的作用，尤其是在整肅吏治方面具有重要作用，但這種內(nèi)部追究模式與生俱來的缺陷也十分突出。其典型問題就是，將行政決策責任追究的落腳點直接放在了讓官員丟官罷職的終局效果上，使得行政決策的責任追究處于一種無可奈何的被動啟動樣態(tài)。而且，這一模式的責任追究，實則限制了行政決策責任追究制度應有的作用空間。它過分注重決策過程中的具體利益得失，而忽視了對決策失誤根本責任分擔的有效關注；不僅與權責一致的基本要求背道而馳，在實質(zhì)上也割裂了權力與責任的共生共榮的互動關聯(lián)。

不但如此，更讓人感到焦慮的是，這種追究是執(zhí)政黨對其黨員干部、上級對下級的問責模式，“對上不對下”甚至“欺上瞞下”造就出順勢而為的官場經(jīng)典哲學。在這種扭曲的責任視角下，全心全意為人民服務的工作宗旨必然難以堅持，這種缺少公眾參與的行政決策責任追究難以阻斷權力鏈條的利益關系，產(chǎn)生嚴重的制度漏洞，有可能出現(xiàn)官官相護、大事化小、小事化了的情形，特別是在上級領導有可能承擔連帶責任的情況下，行政決策責任追究更難以落實[5]，實踐中頻繁發(fā)生的行政決策責任追究對象的帶病復出就是一個典型例證。從表面上看，似乎是由紀檢監(jiān)察機關或者組織人事部門免去相關責任人的職務；但從本質(zhì)上來說，責任追究的決定可能出自于地方最高黨政領導負責人。這種刻意淡化行政首長負責制、強化責任追究制度的做法，實則反映了行政決策責任追究實施主體的混亂無序。

現(xiàn)代世界各國民選政府大多奉行“權為民所授、權為民所用、利為民所謀”的民主理念，這也是異體責任追究的理論基礎。長期以來，由于中國現(xiàn)行政治體制的宏觀架構和政府多年的政治實踐的聯(lián)合作用，異體責任追究一直處于被忽視的地位，僅僅停留在文本之中而有名無實[6]。在既已發(fā)生的諸多行政決策責任追究的制度運作實踐中，鮮見各地人大嚴肅問責的身影，部分行政官員向各級黨委和政府引咎辭職的背后，實則與人大的憲法地位和作用效果并沒有直接的關聯(lián)。這種由政府或黨組織責令人大選舉或任命的官員辭職，背離了人大監(jiān)督政府、政府對人大負責的基本原則。此外，定位于保障國家權力健康運行和捍衛(wèi)公民基本權利的司法機關，嚴格來講對政府的違法決策行為及過錯行為進行責任追究具有必然性。但是，我國司法機關在追究行政決策失誤責任時，所起到的作用并不明顯。在理論上，與權力機關相比，司法機關屬于常設機構，可以持續(xù)有效地進行決策失誤的責任追究。但是，除檢察院在貪污、瀆職等方面具有主動性的特征之外，法院的責任追究則實行“不告不理”的原則，具有被動性。加之，當前中國的抽象行政行為沒有被《行政訴訟法》納入受理范圍之內(nèi)，因而當行政決策行為侵犯了公民的合法權益時，人民法院無法對它進行司法審查，致使相當多的行政決策失誤案件的處理結果是以政治責任代替法律責任，從而在一定程度上削弱了司法對行政決策的監(jiān)督作用。

三、行政決策責任追究事項范圍模糊

行政決策責任追究的事項范圍是指行政決策責任追究對象實施責任追究的內(nèi)容或事項，是解決“追究什么”的問題。法律所需要嚴格規(guī)范與限制的是重大行政決策的事項范圍，即必須是本行政區(qū)域內(nèi)的“全局性、長遠性、根本性”的事關人民群眾切身利益或人民群眾普遍關心的事項。這種法律用語的模糊性加劇了實踐認識的混亂，發(fā)生了許多“該管的未管，不該管的亂管”的問題。如湖南省“湘鄉(xiāng)市在向43個單位征求與自己職能相關的政府重大行政決策事項時，有14個單位提出增加本單位財政預算和人員編制、理順行政機關內(nèi)部管理體制、新建辦公樓的事項，有5個單位提出行政許可、法律政策的執(zhí)行事項，有17個單位提出各種規(guī)劃的編制和調(diào)整，有9個單位提出涉及民生的各種政策的制定，有9個單位提出重大建設項目事項”[7]。盡管由于客觀事物的復雜多元和流變性特點，我們還無法具體劃定重大事項范圍的統(tǒng)一標準，事實上也不可能將無限的重大事項用有限的方式進行準確界定。那種力圖為重大事項的決定權一攬子設置“禁區(qū)”的做法無疑是充滿浪漫主義的夢想而已，不僅無意中扼殺了客觀事物的特殊性和復雜性，也不明就里地拋棄了行政權力本來的靈活性和主動性。

尤其是在當前深化改革、加快發(fā)展的過程中，新情況、新問題層出不窮，很難把準重大事項的界限。各地的重大行政決策程序規(guī)則之類的法律文件基本上都對重大事項的范圍作出了更為詳細的列舉式規(guī)定。但是，這些法律文本同時也為了保障重大事項的周延性預留了其他屬于重大行政決策事項范圍的操作空間。如行政決策中“嚴重不良社會影響”、“重大經(jīng)濟損失”的具體判斷標準和依據(jù)，基本都沒有明確。因此，各地的重大行政決策程序規(guī)定或者責任追究辦法規(guī)定都相對缺乏法律法規(guī)的嚴密性、嚴肅性和權威性且比較粗糙。各地對重大行政決策事項范圍的規(guī)定不統(tǒng)一，造成責任追究范圍與結果也不一致。甚至目前一些地區(qū)推行的行政決策責任追究制度在嚴格意義上說只是一種政策，而不是法律規(guī)范意義上的制度安排，這在一定程度上也影響了行政決策責任追究制度發(fā)展的進程。

規(guī)范性文本中的“散”和“亂”以及行政法學理論對行政決策問題研究的一貫忽視，生動地詮釋了行政決策及其責任追究制度尷尬的法律地位。中央和地方關于重大行政決策和重點項目責任追究辦法中，普遍缺乏責任追究程序的啟動、實施、協(xié)同等配套制度的設計和規(guī)范。而且，由于幅員遼闊的行政疆域和層級多元的治理范式，不同地方和部門對并不統(tǒng)一的法律文本的認知和運用，標準不一，效果迥異。不僅如此，行政決策責任追究事項范圍的模糊，還讓行政決策不作為有機可乘，縱容放任了懶政思維。當然，在中央八條禁令下發(fā)之后，公款吃喝、公款旅游明顯減少，官員的灰色收入也大不如前。與此同時，“混日子”、“不作為”、“得過且過”的懶政行為卻開始蔓延。他們消極怠工、敷衍應付、按酬付勞。在崗不在狀態(tài)、在位不謀公事、出勤不出力、出力不盡力正在成為一種新型官場流行病。我們認為，這種似乎讓人無計可施的懶政作風，實則也是一種典型的腐敗。它腐蝕了干部隊伍，玷污了政府形象，敗壞了黨風政風，必須予以嚴厲追責。讓人感到遺憾的是，縱觀近幾年的行政決策失誤責任追究案例，被追究的官員幾乎都是震驚全國、引起重大影響的行政決策失誤，但實際上，在很多基層政府，并沒有那么多的重大決策失誤發(fā)生，基層官員更多存在的是“庸、懶、散”現(xiàn)象，這些“不求有功、但求無過”的“無為”官員并沒有被追究責任。大量關于“無為”的責任追究規(guī)定，還缺乏相應的考核標準和績效評估體系，導致要對行政決策不作為進行責任追究在更多的地方實踐中還不具有可操作性，這些責任追究規(guī)定成為形式主義和一紙空文。endprint

四、行政決策責任追究對象的模糊混亂

在規(guī)范意義上，行政決策責任追究制度是對行政決策失誤行為及其后果都必須能夠追究責任的一種制度，是現(xiàn)代政府強化責任、改善政府管理的一種有效手段。理順權力關系和明確責任劃分是行政決策責任追究制度有效實施的兩個基礎性條件。但是，實踐中的行政決策責任追究對象認定的模糊混亂，始終是困擾和影響這一制度執(zhí)行力度和效果的重大難題。

第一，行政決策權限邊界模糊。根據(jù)建設法治政府的原則和精神，享有行政決策權力的主體的權限邊界應當是清晰厘定的，以實現(xiàn)權力平衡和相互制約的政治原則。這種權限邊界的清晰厘定，不僅意味著嚴禁各權力主體“超越權限范圍”作出行政決策，更在某種程度上宣示和強化著國家的權力制衡原則。反觀現(xiàn)實，由于傳統(tǒng)行政價值理念的束縛和影響，自上而下授權的權力制度模式始終沒有打破，決策權力界限模糊，缺乏權力制約和權力監(jiān)督的意識和做法可謂根深蒂固，一些黨政領導干部已經(jīng)習慣了援用多年的強勢態(tài)度，忘卻了自身權限終止的邊緣，行政決策中的“一把手”成為權力之根本。由此導致的直接后果就是，享有行政決策權的主體在行政決策過程中，恣意妄行、為所欲為、以公謀私、損公肥私的現(xiàn)象屢有發(fā)生。面對遠未厘清的決策權力邊界，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中所提出的“強化權力運行制約和監(jiān)督體系”，強調(diào)“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策”。其核心是改革現(xiàn)行的權力制度，重塑領導干部的權限邊界，具有豐富內(nèi)涵和重要的價值意義。

第二，行政決策責任分擔不明。行政首長負責制是我國1982年憲法確定的一項重要制度，它意味著在中國的政治實踐中，重大行政決策須通過行政會議集體討論、集體研究，在充分的民主討論的基礎上由行政首長考量定奪，一般的行政決策也應當由行政首長決定。但是，實踐中不僅對于責任追究對象具體分擔的領導責任、直接責任、間接責任還是其他責任不清楚，而且對于黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責任該如何確定，也難以做出恰當?shù)脑u判。行政首長負責制實行之后，行政首長的權力和利益有了充分的保障，但行政副職作為組織系統(tǒng)中輔助“一把手”開展工作的管理成員，通常會因“歸口分管”而分享了正職的部分權責。然而，由于缺少較為合理化的權限區(qū)分，這種首長負責制在人格化責任淡化中出現(xiàn)了“有管無管”或者“代人受過”的錯位現(xiàn)象。名義上是“一把手”負責，實際上往往只追究分管副職的責任，責任追究在一些地方副職成了“替罪羊”[8]。行政正副職之間的權責倒錯，明顯違背了權責一致的制度設計初衷。

第三，行政決策黨政責任模糊。黨管干部原則是中國干部工作的靈魂。行政首長負責制就是在黨管干部總的原則和前提下，授權單位行政首長獨立行使干部管理權的具體方式，是抽象黨管干部原則的具體實踐應用。這一指導性原則之于行政決策，要求行政機關黨組（黨委）應當在決策過程中發(fā)揮領導核心作用，保證黨的路線方針政策和黨委部署得以貫徹落實。但是，由于黨政班子之間分工交叉，工作權限和職責相互重疊，導致黨組織不適當?shù)卮婧桶k了政府的職能，造成了黨不管黨，削弱了黨的執(zhí)政能力；同時還造成了政不管政，削弱了政府的功能?？此魄逦睦碚摻绶?，卻實際上遭遇著責任追究對象難以準確認定的突出問題。

除此之外，行政決策責任追究對象的模糊還表現(xiàn)以下兩方面。

第一，責任追究對象是集體還是個人的模糊。在目前的情況下，我們的制度對于一把手的決策失誤未必沒有嚴格的制度約束。也就是說，對一把手的責任追究并沒有有效遏制“一言堂”決策現(xiàn)象，那么，我們同樣要對附議錯誤決策也要追責的制度效果打上一個大大的問號。領導班子集體研究決策的事項出了問題，難以追究個人責任。對于“齊抓共管、集體決策”的事情，一旦出現(xiàn)不良后果時，就出現(xiàn)了“權力是個人的，責任是集體的”異象，進行責任追究則更難落實，這也是目前對黨政領導集體的責任重視不夠的原因。集體研究成了決策責任不予追究或無法追究的代名詞。我們認為，“行政機關是首長負責制機關，不存在集體決策，只存在集體研究討論，集體討論不意味著集體決定，是行政首長通過集體討論后個人決定，且通常只能由行政首長來拍板。因此，在集體決策中，應該由首長個人承擔主要領導責任，不應株連其他人”[9]。

第二，前任決策，后任出事，責任在誰很難分清。對于前任的決策，后任往往以事過境遷、資料缺失、法不責眾、調(diào)查困難等因素一推了之，對于一些行政決策失誤準確界定是原任責任或現(xiàn)任責任、主管責任或直接責任、個人責任或集體責任，確實很難。由于任期制不能嚴格執(zhí)行，官員調(diào)動“個人化”、隨意性強，所以一些官員只重視眼前的效果，忽視長期的后果。一些行政決策在出現(xiàn)問題時，決策者已經(jīng)升遷或者異地交流，不僅責任追究不能實現(xiàn)，甚至接任的官員為了澄清責任，而有意回避，或者為了保護上級，刻意掩蓋。如有的項目籌備投資長達幾年，由前任做出決策，后任完成，項目完成的優(yōu)劣與責任不易劃分；而且市場情況是不斷變化的，出現(xiàn)損失浪費，前后任往往相互推卸責任。這類問題和情況很復雜，諸多主客觀因素交織在一起，致使現(xiàn)在調(diào)查核實以前的問題很難搞清，有的甚至是一筆糊涂賬，最后往往是不了了之。

五、行政決策責任追究法定程序失范

正當?shù)某绦蛟O計是實現(xiàn)實體公正的保證?！俺绦蚴侨魏我豁椊∪闹贫人貍涞囊?，正是程序決定了嚴格的法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”[10]。在現(xiàn)代社會中，由于行政權力已達到了空前強大的程度，因而必須借助其他權利或權力、通過其他途徑對其進行有效的監(jiān)督與制約?！八梢宰?，但必須為它所犯下的不公付出代價?！盵11]（p.49）通過行政程序?qū)嗔π惺惯M行事前和事中的監(jiān)督和制約，保障相對方的合法權益，已成為現(xiàn)代行政法的一個重要特征，這也是現(xiàn)代行政程序日益走向法典化、法治化的根本原因所在。

然而，“與西方重視法律程序理論相對照，中國的法學家們在考察法制建設時更側重于強調(diào)令行禁止、正名定分的實體合法性方面，而對于在現(xiàn)代法治中理應占樞紐地位的法律程序則缺乏應有的關注和理解”[12]（p.85）。這樣的理念也深刻地影響著中國的立法實踐。盡管，全國各地相繼建立的行政決策責任追究制度，在依法治國的時代洪流中，百花齊放，精彩紛呈，一路高歌猛進。但是，由于中國行政決策法治建設起步較晚，尚未有統(tǒng)一規(guī)范的行政程序法，加上一直以來“重實體，輕程序”傳統(tǒng)思想的影響，對行政決策及其責任追究程序的重視不夠，現(xiàn)行法律規(guī)范所規(guī)定的決策責任追究程序及決策失誤的責任實現(xiàn)形式，都過于原則和簡單，存在著諸多不足之處。endprint

當前的行政決策責任追究的體制機制還不夠完善，行政決策責任追究程序的啟動、調(diào)查、決定、期限、送達、公開等程序普遍沒有詳細規(guī)定，關于責任追究主體回避的規(guī)定、責任追究主體組成的規(guī)定、責任追究對象申辯程序的規(guī)定、復議程序的規(guī)定等也都沒有形成制度規(guī)范。在全國各地的重大行政決策程序規(guī)定中，大部分都采用“違反本規(guī)定，導致重大行政決策失誤并造成嚴重后果的，依法給予直接負責的主管人員和其他直接責任人員行政處分”?！皼Q策執(zhí)行單位拒絕、拖延執(zhí)行重大行政決策，導致決策不能全面、及時、正確實施的，由上級行政機關、任免機關或者監(jiān)察部門依照《行政機關公務員處分條例》的規(guī)定，給予直接負責的主管人員和其他直接責任人員行政處分”之類的表述一語帶過。這樣的法律援用表述方式，雖然明確了責任追究的法律依據(jù)和適用法律規(guī)范，但這樣的規(guī)定在責任追究程序環(huán)節(jié)依然不夠清晰，沒有做到與《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》的有效銜接。如《暫行規(guī)定》第四條規(guī)定：“黨政領導干部受到問責，同時需要追究紀律責任的，依照有關規(guī)定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。”全國各地對于行政決策責任追究的相關規(guī)定，僅僅局限于行政處分，而沒有具體規(guī)定其他責任的追究方式。這樣的規(guī)定，會導致行政處分代替黨紀政紀處分，代替了刑事處罰，從而減輕了對責任追究對象的責任追究。

此外，我們認為，法律責任是行政決策問責體系得以實現(xiàn)的最后一道防線。應當最具有公正性和警示性。但是，由于行政決策責任追究法律文本的失范混亂，使得法律責任與政治責任、道德責任等類型界限模糊不清，責任追究實踐中避重就輕，以罰代刑的現(xiàn)象屢見不鮮[13]。在相關立法未就決策責任追究對象具體責任的承擔方式作出明確規(guī)定的前提下，即使幾乎完全類似的行政決策失誤，在責任追究過程中也并不能保證同樣的責任分擔結果。實際上，試圖列舉式規(guī)定決策失誤的責任追究類型和裁量幅度，未免顯得荒唐和滑稽，也幾無可能做到科學、合理。同時，由于行政決策責任追究機制與程序的漏洞，在責任追究過程中，絕大多數(shù)責任追究對象是保持沉默的，沒有對組織處理做出令人信服的解釋、說明和申辯，致使責任追究的過程粗暴化、情緒化，這既讓群眾對處理的理由產(chǎn)生懷疑，也不利于決策主體自身正當權利的維護。

當決策失誤發(fā)生了并且予以確認后，如何對決策失誤的人員進行責任追究就更為重要。由于責任追究對象存在差異，責任形式也必然有別。但是，“我國實行黨管干部原則，同時人大代表未實行專職制和常任制，因此多數(shù)政府官員同時又是黨員，還有些是人大代表。不同的政治身份要求政府官員向不同的對象負責。按照公共行政理念，政府官員所負責的對象是行政機關；按照政黨政治的要求，黨員應該向其所屬的政黨負責；按照代議制的要求，民選官員應向代議機關負責，同時代表應該向其選民負責。這種多重身份導致政府官員在責任劃分和承擔中混亂”[14]。

六、行政決策責任追究效果備受質(zhì)疑

不能否認，隨著中國行政決策責任追究制度的發(fā)展和健全，以及行政決策責任追究力度的不斷加強，決策失誤責任追究起到了明顯的效果，有力地改變了一些領導干部權力濫用、用權不慎、甚至不負責任的現(xiàn)象，對于轉變領導干部的作風也起到了積極的作用。不斷進行的行政決策責任追究制度完善與追責實踐表明，作為“有權必有責，用權受監(jiān)督”的執(zhí)政理念的體現(xiàn)，行政決策的責任追究在歷史長河中絕不會是一陣風，而將在實踐中朝著制度化、法律化的方向發(fā)展。事實上，在基層，不少官員已有了切膚之感，不少人慨嘆：“如今官越來越難當了，責任愈來愈大，權力愈來愈小。”許多人已經(jīng)開始意識到，“當官也逐漸成了高風險職業(yè)”。在大大小小的會議場合，“從政就要如履薄冰、如臨深淵”這樣的話也被多次提及[15]。

同時，我們也注意到，近年來，中國雖然在不斷完善行政決策責任追究的有關立法，但研究受社會關注的行政決策失誤事件時不難發(fā)現(xiàn)，行政決策失誤的責任追究制度在不斷取得實效、深入人心的同時，我們對于決策失誤的追究實踐更多時候還是保持著行政性的傳統(tǒng)思維和處理方式。在這個信息化和網(wǎng)絡化時代，任何部門都無法忽視輿論監(jiān)督的力量，各級政府部門都非常注重自己在群眾中的公共形象，生怕被媒體和輿論抓住把柄。在許多時候，決策失誤責任追究的動力中，公眾輿論起到了很大的作用，決策失誤責任追究的實施更多地取決于媒體與公眾的關注程度，而不是事件本身的大小。責任追究也成了一種規(guī)避民眾輿論風頭的特有方式，而且責任追究的形式也更多停留在所謂的道德責任和政治責任層面。加強責任追究的手段也多是前緊后松的運動式，即對敏感決策失誤的責任追究對象加大處罰力度，然后再找機會讓他們轉任其他職務，顯示出責任追究效果較大的不確定性，在民眾的視野中遠沒有達到責任追究的預期目的。

多年來，行政決策責任追究讓人記憶深刻的畫面就是，強化責任追究是被提到次數(shù)較多的一個詞，但也是被質(zhì)疑較多的一個詞。僅從表面上來看，這仿佛是給眾多官員的一個“緊箍咒”，讓他們對自己的工作產(chǎn)生一種責任感，可是從一次又一次被追責的官員復出以后，大家就明白過來了，原來這個“強化責任追究”只不過是一個幌子，追究了半天也只是高高舉起，輕輕放下，輕描淡寫或者暴風驟雨般的最終效果都會備受質(zhì)疑，又讓人頗感無奈。如果所謂的問責只是應對民意、取悅輿論的一種暫時策略，這樣的追究顯然面臨著被異化的危險，還沒有真正觸及責任追究制度的根本意義。真正的“責任追究”，既來自于制度的硬規(guī)定，也來自民眾與輿論的軟壓力，還來自于官員自身的道德自覺以及更為深厚的政治氛圍。如果輕易讓那些主觀世界沒有絲毫改造的“問題官員”復出，誰也不能保證他們不再犯同樣的錯誤，甚至誤黨、誤國、誤民。

行政決策責任追究制度，本來就是一種對政府及其官員的行為和后果追究責任的制度。作為一種基本制度，行政決策責任追究還亟待進一步完善透明、回應機制，努力塑造公信力。在現(xiàn)實中，公眾對行政決策責任追究制度實施普遍存在疑問的主要原因在于責任追究的標準和程序還存在著一些模糊的地方，政府的標準和群眾的標準之間存在錯位，行政決策責任追究的力度與和廣大群眾的期望之間存在較大的落差。習近平指出，要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里。一些行政決策失誤的發(fā)生，表面看是“拍腦袋”，實則是一種權力的慣性驕縱使然。在這些地方和部門，權力一直沒有被關進籠子，而是“養(yǎng)在深閨人未識”。實踐證明，決策者的行政權力能否有效地被“關進制度的籠子里”，不僅要嚴格約束已持權柄的官員，更要避免權力被問題官員輕易取得。只有程序規(guī)范，制度才不至于被扭曲變形甚至異化；只有程序透明，才能使責任追究的過程與結果接受公眾的監(jiān)督，責任追究才不至于只是“圈子內(nèi)”的事情。其實，公眾的質(zhì)疑，也是一種正能量。唯有不懈的質(zhì)疑，才會不斷砥礪政府信息公開的速度與力度，才會在權威解疑中修復社會互信，增進政府權威與合法認同。這就要求建立起綱紀嚴明的制度規(guī)范，持之以恒地加以貫徹，嚴密細致地加以完善以消除模糊和灰色地帶。唯有如此，行政決策責任追究的實施效果才不會遭致過多的質(zhì)疑與批評，愈加彰顯民主參與、尊重民權的內(nèi)在價值。

參考文獻：

[1]張創(chuàng)新.從“新政”到“良制”：我國行政問責的制度化[J].中國人民大學學報，2005，（1）.

[2]李燕青.行政問責面臨的主要問題及其對策[J].黨政論壇，2012，（2）.

[3]楊小軍，宋心然.試論行政問責制的完善[J].理論與改革，2012，（2）.

[4]攸笛.對我國官員問責制度若干問題的探究[J].行政與法，2008，（12）.

[5]張喜紅.完善我國行政問責制的幾點思考[J].中國行政管理，2009，（10）.

[6]宋濤.中國官員問責發(fā)展實證研究[J].中國行政管理，2008，（1）.

[7]張建輝，沈裕厚，雷俊彥，舒向陽.關于湖南省湘鄉(xiāng)市湘潭縣重大行政決策程序執(zhí)行情況的調(diào)查報告[DB/OL].http：//www.hnsfzb.gov.cn/Item/3875.aspx，20130512.

[8]鄧華寧，徐揚，田建軍，梁鋼華.半年2.9萬件“高壓線”難禁土地違法亂象[N].經(jīng)濟參考報，20120914.

[9]莫小松.集體決策失誤該由誰負責[N].法制日報，20060926.

[10]周亞越.論公共管理危機中的問責制[J].北京航空航天大學學報，2010，（6）.

[11][法]莫里斯·奧里烏.行政法與公法精要[M].龔覓.沈陽：遼海出版社，1999.

[12]季衛(wèi)東.法律程序的意義——對中國法制建設的另一種思考[C]//民事程序法論文選萃.北京：中國法制出版社，2004.

[13]周實，馬野.行政決策法律責任追究機制研究[J].國家行政學院學報，2011，（1）.

[14]趙蕾，張創(chuàng)新.高官問責的制度要素分析：系統(tǒng)解構與發(fā)展困境[J].中共四川省委省級機關黨校學報，2012，（3）.

[15]陳曉英.行政問責漸行漸深呼喚專門法律面世[N].法制日報，20081008.[責任編輯：楊健]endprint