◎韓冬梅

各地政協(xié)開展立法協(xié)商實(shí)踐探索

◎韓冬梅

立法協(xié)商是我國協(xié)商民主的重要內(nèi)容，是人民通過協(xié)商討論形成公意為自己立法，實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的最根本的民主權(quán)利。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，需要健全的法律和法規(guī)來規(guī)范和引導(dǎo)各類經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系。適應(yīng)民主政治發(fā)展要求，十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)：“深入開展立法協(xié)商”，“通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑”，“健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化”。

人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道，對重要法律法規(guī)草案開展協(xié)商，對國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督是政協(xié)各有關(guān)專委會的一項(xiàng)重要工作和基本職責(zé)，是履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的重要內(nèi)容。重要的法律法規(guī)在制定中、出臺前和實(shí)施中在政協(xié)開展協(xié)商，是集中優(yōu)勢協(xié)商資源，降低立法成本，體現(xiàn)民意、集中民智的必然要求，是發(fā)揮政協(xié)職能作用的一個方面，也是立法發(fā)揚(yáng)民主、走群眾路線的一種重要形式，也是我國民主政治的重要體現(xiàn)。近年來，吉林、北京、上海等?。▍^(qū)、市）和長春、南京、濟(jì)南等副省級城市政協(xié)結(jié)合實(shí)際開展了立法協(xié)商的探索，創(chuàng)新了立法協(xié)商的制度機(jī)制、工作方法，為推進(jìn)我國立法協(xié)商步伐，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

一、制定在政協(xié)開展立法協(xié)商的制度文件

目前，20多個已出臺政治協(xié)商專項(xiàng)規(guī)定的省和副省級城市的文件中，都規(guī)定重要地方性法規(guī)和行政規(guī)章是政治協(xié)商的重要內(nèi)容。就立法協(xié)商專門制定文件的省市有吉林、新疆、上海、長春、南京、杭州、濟(jì)南等地。主要有以下做法：有的由省委轉(zhuǎn)發(fā)政協(xié)關(guān)于加強(qiáng)立法協(xié)商的文件；有的是由政府法制辦與政協(xié)相關(guān)專門委員會共同制定文件；有的是人大法工委和政府法制辦與市政協(xié)相關(guān)專門委員會共同制定；有的是政協(xié)制定具體開展立法協(xié)商的規(guī)定。雖然這些制度出臺的方式不同，但規(guī)范的主要是兩個方面的關(guān)系：一是人大常委會法制工作委員會與政協(xié)社會和法制委員會；二是政府法制辦公室與政協(xié)社會法制委員會等專委會。政協(xié)作為立法協(xié)商的承辦和組織者，還有內(nèi)部的工作程序。概括起來，主要涉及對立法協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、成果和工作聯(lián)系制度等作出規(guī)定。

（一）關(guān)于立法協(xié)商的事項(xiàng)

主要有地方性法規(guī)和行政規(guī)章草案兩類。省市人大常委會方面有：立法規(guī)劃，立法計(jì)劃特別是涉及社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、事關(guān)民生和社會關(guān)注度較高的立法項(xiàng)目，列入人大常委會審議議程的地方性法規(guī)草案；凡向社會公開征求意見的立法項(xiàng)目；人大常委會制定的地方法規(guī)（草案）。

?。ㄊ校┱矫嬗校簲M由省政府頒行的行政法規(guī)草案，列入省政府立法規(guī)劃、經(jīng)過研究論證尚待提請省人大審議的地方法規(guī)草案和行政法規(guī)草案。涉及社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、事關(guān)民生和社會關(guān)注度高的立法事項(xiàng)。

省市政協(xié)結(jié)合自身實(shí)際選擇部分作為立法協(xié)商項(xiàng)目。

（二）關(guān)于立法協(xié)商重點(diǎn)

主要有：是否符合國家法律和國務(wù)院行政法規(guī)，是否有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是否體現(xiàn)公正、公平的原則，是否符合本地區(qū)實(shí)際情況并具有可操作性。

（三）關(guān)于立法協(xié)商形式

包括書面協(xié)商，座談協(xié)商，專題會議協(xié)商，立法聽證會，可采取集體調(diào)研、委托委員活動小組、委托專人等方式參與立法工作調(diào)研論證等。

（四）關(guān)于立法協(xié)商程序

主要是地方性法規(guī)和政府規(guī)章草案在提交省市人大常委會議、政府常務(wù)會議審議之前的起草階段，由省市人大、政府和市政協(xié)相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行的立法調(diào)研、論證和聽證活動。

主要包括以下環(huán)節(jié)：省市人大和政府相關(guān)部門發(fā)送立法計(jì)劃，政協(xié)結(jié)合實(shí)際確定立法協(xié)商項(xiàng)目，人大和政府相關(guān)部門向政協(xié)發(fā)送立法項(xiàng)目草案、組織開展協(xié)商活動，政協(xié)反映和報(bào)送協(xié)商成果、向政協(xié)反饋意見吸收采納情況、日常工作溝通機(jī)制。

在協(xié)商活動組織階段：既可以組織政協(xié)委員參加人大政府召開的立法征求意見座談會、聽證會面對面協(xié)商；也可由政協(xié)召開會議，邀請人大、政府分管領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作人員到會參與討論、作有關(guān)情況說明，并聽取意見。

在成果的報(bào)送反饋方面，協(xié)商修改意見以政協(xié)辦公廳名義書面形式向人大辦公廳和政府辦公廳移送。省市人大法制委和政府法制辦應(yīng)將市政協(xié)方面建議意見被采納的情況，以適當(dāng)?shù)男问竭m時(shí)告知政協(xié)社會法制委員會。

（五）關(guān)于工作聯(lián)系制度方面

省市政府法制辦公室和政協(xié)社會法制委員會一般作為立法協(xié)商工作對口聯(lián)系單位，其雙方辦公室負(fù)責(zé)進(jìn)行日常工作聯(lián)系。建立工作聯(lián)席會議制度，每年第三或第四季度以會議形式交流立法協(xié)商工作情況。

（六）立法協(xié)商的組織領(lǐng)導(dǎo)和職責(zé)分工

在政協(xié)黨組或政協(xié)主席會議領(lǐng)導(dǎo)下，由一位副主席或一位副秘書長或協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)具體組織。有的把各專門委員會作為立法協(xié)商的具體負(fù)責(zé)部門。有的把社法委作為立法協(xié)商的協(xié)調(diào)部門，負(fù)責(zé)向各專門委員會提供立法協(xié)商題目；負(fù)責(zé)與市人大和市政府有關(guān)部門的聯(lián)系。

二、各地開展的立法協(xié)商實(shí)踐活動模式

地方政協(xié)在實(shí)踐中開展了大量立法協(xié)商活動，探索了多種立法協(xié)商的模式。

（一）市人大聽取市政協(xié)委員關(guān)于法規(guī)草案的意見建議

2005年4月，北京市人大有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)帶著《北京市集體合同條例（草案）》、《北京市大型社會活動安全管理?xiàng)l例（草案）》來到市政協(xié)，雙方首次正式嘗試“立法協(xié)商”，即人大在立法前聽取政協(xié)委員的意見。2013年11月底至12月底，市委將《北京市大氣污染防治條例（草案）》交由市政協(xié)進(jìn)行協(xié)商。北京市政協(xié)在近一個月的時(shí)間內(nèi)，首次在全體委員范圍內(nèi)開展立法協(xié)商活動，組織各界別及專家組座談會30次，參與座談的委員265人，以電子郵件等方式回復(fù)意見建議的委員479人，共提出998條意見建議。并將《市政協(xié)開展〈北京市大氣污染防治條例〉立法協(xié)商工作情況及主要意見建議的報(bào)告》報(bào)送市委。市委將此報(bào)告轉(zhuǎn)市人大常委會參考。市人大常委會黨組將市政協(xié)報(bào)告的研究處理情況報(bào)告了市委。市委將辦理情況函告了市政協(xié)辦公廳。

（二）市政府聽取市政協(xié)委員關(guān)于法規(guī)草案的意見

2010年1月，上海市政府法制辦與市政協(xié)社會與法制委員會簽署了《關(guān)于本市地方性法規(guī)（草案）在政協(xié)聽取意見工作備忘錄》。實(shí)踐中，從2010年至2012年期間，市政府提交市人大常委會審議的28件地方性法規(guī)草案，市政府法制辦全部聽取了市政協(xié)意見。并且，從2011年開始至今，經(jīng)與市政協(xié)協(xié)商，還就17件涉及人民群眾切身利益、社會關(guān)注度高的規(guī)章征求了政協(xié)意見。2013年6月21日，遼寧省政協(xié)人口資源環(huán)境委員會與社會和法制委員會聯(lián)合召開立法協(xié)商會，組織部分省政協(xié)委員就《遼寧省機(jī)動車排氣污染防治條例（草案）》與省政府相關(guān)部門進(jìn)行立法協(xié)商。

（三）聽取市政協(xié)委員關(guān)于立法計(jì)劃、起草論證和立法后評估工作的意見建議

2009年、2010年連續(xù)兩年，杭州市政府法制辦征集立法計(jì)劃項(xiàng)目時(shí)，都主動、專門征求市政協(xié)的意見，充分聽取政協(xié)委員提出的立法建議。立法計(jì)劃正式確定后向市政協(xié)通報(bào)，對于沒有采納的立法建議還適時(shí)作出說明。立法項(xiàng)目的起草論證過程是關(guān)系立法質(zhì)量高低的核心環(huán)節(jié)。近年來，杭州市政府法制辦修改、論證地方性法規(guī)、規(guī)章做到了所有草案送交市政協(xié)辦公廳、市政協(xié)有關(guān)委員會書面征求意見。如在《杭州市城市地下管線建設(shè)管理?xiàng)l例》、《杭州市計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)管理?xiàng)l例》、《杭州西湖文化景觀保護(hù)管理辦法》等地方性法規(guī)、政府規(guī)章的起草論證過程中，法制辦通過市政協(xié)邀請了市政協(xié)委員參加論證，聽取意見和建議。通過開展立法后評估工作，總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和分析評估存在的問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)立法工作的不足，完善制度設(shè)計(jì)和應(yīng)對措施。據(jù)介紹，杭州市政府規(guī)章立法后評估過程中的協(xié)商即將啟動，市政協(xié)相關(guān)專委會計(jì)劃每年組織市政協(xié)委員選擇1～2個立法項(xiàng)目開展立法后評估工作的視察調(diào)研，并將意見建議反饋給市政府有關(guān)部門。

（四）成立立法協(xié)商專家組

2008年10月，四川省政協(xié)社會法制委員會立法協(xié)商專家組正式成立。專家組成員由省政協(xié)委員、有關(guān)法學(xué)法律方面專家、省政協(xié)社法委特邀委員組成，有10名專家。2009年4月，成都市政協(xié)社法委“立法協(xié)商專家組”成立。專家組由市政協(xié)社法委牽頭，市政協(xié)委員、專家和特邀法學(xué)界、社科界知名專家教授共20人組成。2010年8月，長沙市成立地方性立法協(xié)商專家組。專家組由45名懂法律、熱心社會事務(wù)的人士組成。2013年6月27日，新疆自治區(qū)政協(xié)立法協(xié)商領(lǐng)導(dǎo)小組成立。自治區(qū)政協(xié)副主席任組長，副秘書長與社會和法制委員會主任任副組長，小組成員由自治區(qū)政協(xié)各專委會主任、副主任及各民主黨派副主委或秘書長擔(dān)任，立法協(xié)商專家組成員由自治區(qū)政協(xié)各專委會及民主黨派分別推薦委員組成。南京市政協(xié)專門成立“立法協(xié)商咨詢小組”，制定了《市政協(xié)立法協(xié)商咨詢小組工作簡則》。

專家組成員主要職責(zé)主要有4項(xiàng)：一是對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生產(chǎn)生活、文化教育等領(lǐng)域中的重大涉法問題，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，以“提案”、“社情民意”和“調(diào)研報(bào)告”等形式向立法行政機(jī)關(guān)提出立法建議。二是參與擬出臺的地方性法規(guī)、規(guī)章草案前期調(diào)研和協(xié)商討論，提出具體的修改意見、建議。三是對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已頒布的地方性法規(guī)、規(guī)章的貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行視察、評估、評議，提出建議意見。四是開展法律法規(guī)學(xué)習(xí)，組織學(xué)術(shù)活動，進(jìn)行學(xué)術(shù)交流。

三、在政協(xié)開展立法協(xié)商的啟示

各地實(shí)施地方立法協(xié)商的成功經(jīng)驗(yàn)主要有：一是經(jīng)過充分理論研究，夯實(shí)法理基礎(chǔ)。二是統(tǒng)籌安排，爭取多部門聯(lián)合發(fā)文，使之具有很強(qiáng)的政策保障。三是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、尊重人大或政府的立法權(quán)、保障政協(xié)的協(xié)商建議權(quán)。四是精心設(shè)計(jì)程序，實(shí)踐中檢驗(yàn)立法協(xié)商的成效。

當(dāng)前，在政協(xié)開展立法協(xié)商方面存在的主要問題是缺乏制度規(guī)范。政協(xié)的協(xié)商建議權(quán)在實(shí)際貫徹過程可能會因權(quán)力機(jī)關(guān)的“權(quán)力之爭”和強(qiáng)大的部門利益而流于形式。解決的途徑是總結(jié)歷史和各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上把成熟經(jīng)驗(yàn)上升為制度規(guī)范，建立相應(yīng)的協(xié)商程序和協(xié)商機(jī)制。

立法協(xié)商應(yīng)貫徹在立法的規(guī)劃、起草、提出議案、審議和表決等整個過程，建立和完善委員參與機(jī)制、綜合起草機(jī)制、法規(guī)評估機(jī)制。一是立法規(guī)劃中的協(xié)商。各地比較普遍的做法是建立政協(xié)社法委與人大法工委的對口聯(lián)席會議制度，共同探討地方立法規(guī)劃。二是立法調(diào)研參與機(jī)制?？梢晕姓f(xié)進(jìn)行調(diào)研，可以建立政協(xié)或者政協(xié)專門委員會的專題調(diào)研工作機(jī)制，也可考慮建立與人大法制委員會的聯(lián)合調(diào)研機(jī)制。三是立法過程中的協(xié)商機(jī)制?？梢詫α⒎ú莅富蛘咂渲心骋皇马?xiàng)，委托政協(xié)委員提出修改意見和建議；或者通過召開座談會協(xié)商。四是立法后政協(xié)評估機(jī)制。把政協(xié)作為第三方評估主體，“既能克服高校、研究機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體權(quán)威性不足、組織力不強(qiáng)、社會資源匱乏的弱點(diǎn)；又能因其身份超然，增強(qiáng)作出評估客觀公正的可能性?！?/p>

（韓冬梅，全國政協(xié)研究室研究處處長/責(zé)編劉玉霞）