◎張曉燕

盡快明確和規(guī)范立法協(xié)商在我國立法工作中的定位問題
——完善和健全我國立法協(xié)商機(jī)制的思考和建議

◎張曉燕

立法協(xié)商一詞，對(duì)地方人大和政協(xié)來說，不是什么新詞，大約從1997年黨的十五大首次提出依法治國方略后，一些地方人大和政協(xié)就開始探索立法協(xié)商問題，至今已走過了十多個(gè)春秋。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“要深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商，加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)?！逼渲辛⒎▍f(xié)商是黨的中央文件中的新提法，為立法協(xié)商提供了黨中央政策依據(jù)。依法治國是黨的十八屆四中全會(huì)的會(huì)議主題。在這樣的大背景下，如何在總結(jié)以往立法協(xié)商經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面破解立法協(xié)商在我國立法工作中的定位問題，是完善和健全立法協(xié)商機(jī)制需要深入研究和思考的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。

明確和規(guī)范立法協(xié)商在我國立法工作中的定位，包括立法協(xié)商的性質(zhì)、主體范圍和權(quán)限、立法協(xié)商時(shí)間節(jié)點(diǎn)和內(nèi)容范疇、立法協(xié)商的依據(jù)等基本問題，這是完善和健全我國立法協(xié)商機(jī)制需要破解的首要問題。之所以說這個(gè)問題亟需破解，是因?yàn)闊o論過去還是現(xiàn)在，從中央層面到地方層面的實(shí)踐探索中，關(guān)于立法協(xié)商的上述問題在我國立法中的定位，有待于進(jìn)一步明確化和規(guī)范化。從我們調(diào)研和搜集到的相關(guān)信息中，關(guān)于立法協(xié)商的性質(zhì)問題，主要有四個(gè)認(rèn)識(shí)角度：一是政協(xié)的角度，普遍認(rèn)為立法協(xié)商是人民政協(xié)履行政治協(xié)商的重要內(nèi)容；也有人認(rèn)為立法協(xié)商也是人民政協(xié)履行民主監(jiān)督、參政議政職能的具體體現(xiàn)。二是人大的角度，認(rèn)為立法協(xié)商是人大實(shí)行民主立法的重要實(shí)現(xiàn)形式。三是政府的角度，認(rèn)為立法協(xié)商是政府在制定行政法規(guī)和政府規(guī)章工作中通過政協(xié)組織發(fā)揚(yáng)民主和征求意見和建議。四是政黨的角度，認(rèn)為立法協(xié)商屬于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商性質(zhì)。

從上述認(rèn)識(shí)出發(fā)，在立法協(xié)商實(shí)踐中，主要有三種做法：一是把全國人大及其常委會(huì)制定的國家重要法律草案提交給全國政協(xié)聽取意見和建議。這說的是全國人大常委會(huì)和全國政協(xié)之間的立法協(xié)商。如2005年全國人大常委會(huì)制定《反分裂國家法》時(shí)，就將這部重要法律提交給全國政協(xié)聽取意見和建議。二是執(zhí)政黨把國家重要法律修改交給政協(xié)并由政協(xié)召開立法協(xié)商座談會(huì)，比如，2014年3月20日，全國政協(xié)就“安全生產(chǎn)法修正”問題座談交流，這一舉措是黨的十八屆三中全會(huì)后中共中央第一次將法律修訂作為政協(xié)協(xié)商座談會(huì)的議題，實(shí)現(xiàn)了協(xié)商議題內(nèi)容的突破，也是首次實(shí)現(xiàn)了中央層面的立法協(xié)商。三是地方政府和地方政協(xié)之間就行政規(guī)章進(jìn)行立法協(xié)商。比如，據(jù)《人民政協(xié)報(bào)》2013年7月10日《濟(jì)南政協(xié)立法前協(xié)商堅(jiān)持七年，提出建議近千條》的報(bào)道，2007年11月16日，經(jīng)過一年多的立法前協(xié)商實(shí)踐，市政府辦公廳和政協(xié)辦公廳聯(lián)合印發(fā)《濟(jì)南市立法前協(xié)商工作規(guī)則》，就協(xié)商在立法之前作出規(guī)定：市政府年度立法計(jì)劃確定后，市政府法制辦及時(shí)與市政協(xié)社會(huì)文教（法制）委員會(huì)共同選擇部分項(xiàng)目作為立法前協(xié)商項(xiàng)目；協(xié)商立法的項(xiàng)目在提交市政府常務(wù)會(huì)議審議之前的起草階段，必須由市政府和市政協(xié)相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行立法調(diào)研、論證和聽證；法制辦應(yīng)對(duì)政協(xié)委員反饋的意見和建議進(jìn)行充分研究和論證，并就采納情況作出說明。從上述報(bào)道和其他一些地方的實(shí)踐探索情況來看，把立法協(xié)商的協(xié)商內(nèi)容范疇嚴(yán)格界定在已經(jīng)納入地方立法機(jī)關(guān)（有制定地方性法規(guī)權(quán)力的地方人大和制定地方政府規(guī)章的地方政府）立法規(guī)劃內(nèi)的立法項(xiàng)目之內(nèi)，是十多年來地方的普遍做法和實(shí)踐特點(diǎn)。

十多年的實(shí)踐探索有兩條經(jīng)驗(yàn)值得重視和堅(jiān)持。一條經(jīng)驗(yàn)是把立法協(xié)商納入人民政協(xié)履行政治協(xié)商職能的重要內(nèi)容；另一條經(jīng)驗(yàn)是立法協(xié)商的主體是中共中央和全國政協(xié)之間就全國人大及其常委會(huì)制訂的法律草案和法律修訂進(jìn)行協(xié)商座談。其他一些做法需要在明確一些關(guān)系和澄清一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行通過制定立法協(xié)商的制度規(guī)范和設(shè)計(jì)科學(xué)程序，使我國立法協(xié)商機(jī)制更加完善和科學(xué)。

應(yīng)當(dāng)明確立法協(xié)商的主體及其各自定位問題。從目前看，立法協(xié)商的性質(zhì)是政治協(xié)商，政協(xié)是政治協(xié)商的重要組織形式，這兩點(diǎn)決定了立法協(xié)商的主體是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨和各民主黨派及無黨派人士之間關(guān)于立法問題的民主協(xié)商。同時(shí)，從法治中國建設(shè)的特點(diǎn)和規(guī)律來看，立法協(xié)商協(xié)商的是立法問題，立法又是專業(yè)性很強(qiáng)的問題，不同于一般的民主協(xié)商，立法協(xié)商的主體應(yīng)當(dāng)包括立法機(jī)構(gòu)（廣義上的有立法權(quán)力的國家機(jī)構(gòu)）。立法協(xié)商會(huì)議應(yīng)當(dāng)由執(zhí)政黨的中央、地方黨委召集和主持會(huì)議，立法機(jī)構(gòu)作為立法協(xié)商的一方主體直接聽取政協(xié)組織關(guān)于立法或修法的意見和建議。過去，全國人大和國務(wù)院不派人參加中共中央召開的各民主黨派立法協(xié)商座談會(huì)的做法需要改進(jìn)，一些地方人大和地方政府直接跟政協(xié)進(jìn)行立法協(xié)商而地方黨委缺位的情況都需要糾正。在此基礎(chǔ)上，還要明確立法協(xié)商的三方主體各自定位問題，中共中央和地方黨委發(fā)揮在立法工作中“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用，立法機(jī)構(gòu)發(fā)揮民主立法作用，政協(xié)發(fā)揮參政議政作用，三方的作用體現(xiàn)和統(tǒng)一于立法協(xié)商制度之中。

應(yīng)當(dāng)明確立法協(xié)商不同于立法機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)的立法調(diào)研和征求意見，也不同于政協(xié)對(duì)立法進(jìn)行的專題調(diào)研。區(qū)分這種不同有兩個(gè)關(guān)鍵問題需要破解，一個(gè)是遵循立法協(xié)商中“立法”的規(guī)律和特性問題，另一個(gè)是準(zhǔn)確定位立法協(xié)商中“協(xié)商”的性質(zhì)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》把立法協(xié)商和民主協(xié)商并列提出，或者說把立法協(xié)商從民主協(xié)商里分立出來，說明立法協(xié)商和民主協(xié)商不是一回事，當(dāng)然，也不能說兩者毫不相干，可以說立法協(xié)商是立法民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，使得法律的制定和修改更加科學(xué)合理。這就需要明確立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行的立法協(xié)商與立法調(diào)研、立法征求意見和建議的關(guān)系問題。從目前中央和一些地方的實(shí)踐做法看，兩者之間似乎沒有什么區(qū)別，或者說把兩者等同起來了。如果兩者完全是一回事，那么，就沒有必要提出立法協(xié)商這一概念，因?yàn)榱⒎ㄕ{(diào)研、立法征求意見和建議是我國立法長期堅(jiān)持的立法傳統(tǒng)和一貫做法。比如，2005年全國人大常委會(huì)制定《反分裂國家法》時(shí)，就將這部重要法律草案征求意見稿通過中共中央召開各民主黨派中央和全國工商聯(lián)及無黨派人士座談會(huì)，聽取意見和建議。

提出立法協(xié)商概念，是依法治國和建設(shè)法治中國對(duì)我國立法民主提出的新要求，這種新要求要通過兩者的適當(dāng)區(qū)別體現(xiàn)出來。為此，提出兩點(diǎn)建議：一是要區(qū)分在立法協(xié)商中立法機(jī)構(gòu)和政協(xié)不同的權(quán)力屬性。人大及其常委會(huì)和政府（特指那些有立法權(quán)的部分）是我國憲法和法律確定的立法機(jī)構(gòu)，決定著它們?cè)诹⒎▍f(xié)商中具有立法決定權(quán)；政協(xié)在立法協(xié)商中的權(quán)力屬于立法建議權(quán)，政協(xié)的立法建議權(quán)不能替代立法機(jī)構(gòu)的立法決定權(quán)。這兩種權(quán)力的各自屬性決定了不是立法機(jī)構(gòu)對(duì)政協(xié)提出的立法建議“逢聽必取”或“全盤采納”，否則，立法機(jī)構(gòu)的專屬立法權(quán)就會(huì)受到?jīng)_擊或被變相替代，因此，立法協(xié)商的理論和實(shí)踐都要注意這個(gè)問題，立法協(xié)商要尊重立法機(jī)構(gòu)的立法權(quán)。同時(shí)，立法機(jī)構(gòu)也不能只“聽”不“取”，否則，把立法協(xié)商作為政協(xié)的重要職能就失去價(jià)值和意義?？墒?，如果“取”，這是否跟立法權(quán)專屬于立法機(jī)構(gòu)的法律規(guī)定相矛盾呢？從我國立法法的精神來看，是不矛盾的，立法權(quán)專屬于立法機(jī)構(gòu)，說的是立法權(quán)的歸屬問題，立法機(jī)構(gòu)在立法中通過立法協(xié)商聽取政協(xié)對(duì)立法工作的意見和建議，屬于如何立法的技術(shù)問題、民主程序問題。二是區(qū)別在程序設(shè)計(jì)上。理解和把握這種新要求，就必須準(zhǔn)確理解什么是立法協(xié)商中的“協(xié)商”的內(nèi)涵并進(jìn)行不同的程序設(shè)計(jì)。一般說來，所謂協(xié)商，是指雙方以上的各方就某一件事情進(jìn)行商量，交換意見，最終取得一致意見或處理辦法。把協(xié)商的這一精神實(shí)質(zhì)體現(xiàn)在立法協(xié)商中，當(dāng)立法機(jī)關(guān)的立法意見和政協(xié)立法協(xié)商意見出現(xiàn)嚴(yán)重分歧的時(shí)候，立法機(jī)關(guān)不宜按照自己的意見強(qiáng)行決定出臺(tái)有關(guān)立法，或者說應(yīng)當(dāng)把立法協(xié)商意見嚴(yán)重分歧作為立法機(jī)構(gòu)不能決定出臺(tái)此立法的前置條件，以體現(xiàn)政協(xié)立法協(xié)商意見對(duì)立法機(jī)構(gòu)必要的約束作用。另外，立法協(xié)商要求立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)政協(xié)提出的立法意見和建議的采納情況作出反饋和說明，體現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)對(duì)政協(xié)履行立法協(xié)商職能的尊重理念。

需要明確界定和統(tǒng)一立法協(xié)商的內(nèi)容范疇和階段節(jié)點(diǎn)的細(xì)節(jié)問題。立法協(xié)商，協(xié)商什么？誰說了算？過去和目前普遍的實(shí)踐做法是由立法機(jī)構(gòu)根據(jù)立法的要求，在立法調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上制定立法規(guī)劃并報(bào)送黨委審定，這一階段政協(xié)并不參加。按照立法規(guī)劃推進(jìn)立法年度計(jì)劃工作中，政協(xié)只能圍繞立法機(jī)構(gòu)給定的立法項(xiàng)目進(jìn)行立法專題調(diào)研和立法協(xié)商。立法機(jī)構(gòu)“出題目”，政協(xié)“答題”，“出題權(quán)”專屬于立法機(jī)構(gòu)，這些只能被動(dòng)接題。少數(shù)省市把立法年度規(guī)劃本身納入跟政協(xié)進(jìn)行立法協(xié)商的范疇之中。由此決定了目前所謂“立法前”進(jìn)行立法協(xié)商，時(shí)間節(jié)點(diǎn)多數(shù)都在立法通過和頒布實(shí)施之前，少數(shù)在年度立法計(jì)劃制定之時(shí)，幾乎沒有在立法規(guī)劃時(shí)啟動(dòng)立法協(xié)商的做法。

對(duì)此，今后的思路和選擇無非有三：一是目前以擴(kuò)大民主為依據(jù)，把立法協(xié)商直接拓展到立法規(guī)劃領(lǐng)域，并通過程序設(shè)計(jì)對(duì)立法規(guī)劃結(jié)果產(chǎn)生影響；二是維持現(xiàn)狀，把立法協(xié)商的范圍限定在立法機(jī)構(gòu)制定的立法規(guī)劃項(xiàng)目范圍制定和修訂的范圍內(nèi)；三是實(shí)行分階段、分領(lǐng)域、分層次推進(jìn)立法協(xié)商。在階段上，分兩步走，目前先維持現(xiàn)狀，總結(jié)立法協(xié)商經(jīng)驗(yàn)。下一步在立法領(lǐng)域上，深入研究和確定哪些領(lǐng)域的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)完整地保留在立法機(jī)構(gòu)，以尊重立法機(jī)構(gòu)立法權(quán)的完整性；哪些領(lǐng)域的立法應(yīng)當(dāng)同政協(xié)進(jìn)行立法協(xié)商，以體現(xiàn)立法的民主性。立法民主也有邊界問題，這個(gè)邊界就是法治，國外法治的這條經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。當(dāng)然，無論是立法保留領(lǐng)域，還是立法協(xié)商領(lǐng)域，都應(yīng)堅(jiān)持立法調(diào)研和立法征求意見的民主立法形式。在層次上，是中央和地方采用一樣的做法，還是采用不同的模式，也需要細(xì)化研究。

（張曉燕，中央黨校黨建教研部教授、博導(dǎo)/責(zé)編劉玉霞）