◎黃福壽

推進(jìn)人民政協(xié)立法協(xié)商制度化發(fā)展

◎黃福壽

立法協(xié)商是推進(jìn)我國協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)依法治國基本方略的一條重要路徑。能否建立科學(xué)有效的立法協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)立法協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化，進(jìn)而提高立法的質(zhì)量，是一個(gè)有待進(jìn)一步思考和探索的重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、人民政協(xié)立法協(xié)商的實(shí)踐探索

從我國立法協(xié)商的實(shí)踐看，既有“人大立法協(xié)商”、“政府立法協(xié)商”、“政協(xié)立法協(xié)商”，又有“社會(huì)立法協(xié)商”，前三者往往有一定組織化的協(xié)商機(jī)制或協(xié)商平臺(tái)，并且三者也往往存在一定交集?！吧鐣?huì)立法協(xié)商”則更多的表現(xiàn)為法律草案向全社會(huì)公布，聽取和吸收社會(huì)不同階層和人士關(guān)于完善法律草案的意見和建議。

就我國人民政協(xié)立法協(xié)商的實(shí)踐探索看，有的地方政協(xié)10多年前就進(jìn)行了立法協(xié)商的制度化探索，如大連市政協(xié)從1995年開始每年對(duì)2至3部地方性法規(guī)和政府規(guī)章草案在人大或政府審議通過之前進(jìn)行協(xié)商，1997年，大連市人大、市政府、市政協(xié)聯(lián)合下發(fā)了《大連市制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章政治協(xié)商程序的暫行規(guī)定》，從協(xié)商內(nèi)容確定、提請(qǐng)協(xié)商形式、協(xié)商工作分工、參加協(xié)商人員、協(xié)商意見送達(dá)、采納情況反饋等六個(gè)方面，做了比較詳盡的規(guī)定。2002年大連市人大常委會(huì)又制定下發(fā)了《關(guān)于制定地方性法規(guī)征求政協(xié)意見的通知》，明確要求凡大連市制定修改地方性法規(guī)，都要充分聽取市政協(xié)的意見。這是一個(gè)具有地方性法規(guī)效力的文件，對(duì)于防止立法協(xié)商工作的隨意性，提高協(xié)商工作效果，提供了根本的支持和保證。

從2004年開始，南京市政協(xié)社法委與市人大法工委、市政府法工辦建立制度、成立組織、明確辦法、完善機(jī)制，先后制定了《關(guān)于加強(qiáng)南京市地方立法協(xié)商工作的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)南京市政府立法協(xié)商工作的意見》等兩個(gè)制度性文件，對(duì)立法協(xié)商的項(xiàng)目、重點(diǎn)等作出具體規(guī)定，并建立了三方聯(lián)席會(huì)議制度。

根據(jù)福建省《關(guān)于加強(qiáng)地方立法協(xié)商工作的意見》，2000年福州市政協(xié)與市人大常委會(huì)聯(lián)合出臺(tái)了《實(shí)施意見》，規(guī)定了市政協(xié)社法委同市人大法工委對(duì)口聯(lián)系制、年度立法計(jì)劃項(xiàng)目協(xié)商制、重要地方性法規(guī)協(xié)商制、立法調(diào)研參與制等，并強(qiáng)調(diào)了協(xié)商的時(shí)間和程序，對(duì)推進(jìn)立法協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化，進(jìn)行了實(shí)踐和探索。

2009年，杭州市人民政府法制辦公室制定了《關(guān)于建立政府立法協(xié)商機(jī)制的實(shí)施意見》，對(duì)政府立法過程中，市政府法制辦與市政協(xié)社會(huì)法制和港澳臺(tái)僑委員會(huì)開展立法項(xiàng)目的計(jì)劃確定、委托起草、調(diào)研、論證、后評(píng)估等協(xié)商活動(dòng)，進(jìn)行了制度化設(shè)計(jì)。

2013年，武漢市政府法制辦與市政協(xié)社會(huì)法制委協(xié)商一致，制定了《市政府法制辦公室加強(qiáng)與市政協(xié)社會(huì)法制委員會(huì)地方立法協(xié)商工作的實(shí)施方案》，規(guī)定對(duì)市政府年度立法計(jì)劃、地方法規(guī)草案、重要政府規(guī)章草案采取書面征求意見、邀請(qǐng)政協(xié)相關(guān)界別委員參與立法調(diào)研、召開專家委員立法座談會(huì)等形式進(jìn)行協(xié)商。

2013年河北出臺(tái)首個(gè)省級(jí)立法協(xié)商規(guī)范，河北省政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)與省政府法制辦聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于建立政府立法協(xié)商工作機(jī)制的實(shí)施意見（試行）》，對(duì)政協(xié)委員參與地方立法進(jìn)行規(guī)范。這是黨的十八屆三中全會(huì)提出“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”之后，全國各省區(qū)首個(gè)規(guī)范政府立法協(xié)商工作的文件。此后青海省于2014年，由省政協(xié)社法委、省政府法制辦公室聯(lián)合制定了《關(guān)于深入開展立法協(xié)商的實(shí)施意見》。還有不少省市對(duì)政協(xié)立法協(xié)商的機(jī)制進(jìn)行了探索。

總之，地方人民政協(xié)立法協(xié)商的實(shí)踐探索，為推進(jìn)人民政協(xié)立法協(xié)商制度化發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)和案例。

二、立法協(xié)商制度化發(fā)展中的主要問題

從我國人民政協(xié)立法協(xié)商的實(shí)踐探索看，盡管各地的制度化發(fā)展取得了一定成績，但從整體看，還存在一些問題，需要積極應(yīng)對(duì)。

1.制度化發(fā)展的不平衡性

從人民政協(xié)立法協(xié)商的歷程看，制度化發(fā)展肇始于部分省會(huì)城市或副省級(jí)城市的實(shí)踐探索，如南京、福州、杭州、大連等，但從目前公開的信息看，已經(jīng)對(duì)政協(xié)立法協(xié)商進(jìn)行明確制度安排的省會(huì)城市或副省級(jí)城市的比例也不高，地區(qū)間的不平衡性表現(xiàn)明顯。從省市級(jí)政協(xié)立法協(xié)商的制度化發(fā)展現(xiàn)狀看，案例更少，不平衡性表現(xiàn)更明顯。當(dāng)然還沒有看到全國政協(xié)有關(guān)立法協(xié)商的獨(dú)立制度安排。

2.制度設(shè)計(jì)主體的不一致性

從目前對(duì)政協(xié)立法協(xié)商已進(jìn)行制度安排的省會(huì)城市或副省級(jí)城市看，制度設(shè)計(jì)的主體并不相同，如杭州是以“杭州市人民政府法制辦公室”名義，武漢是以“武漢市政府法制辦與市政協(xié)社會(huì)法制委”名義，福州是以“福州市政協(xié)與市人大常委會(huì)”名義，南京是以“南京市政協(xié)社法委與市人大法工委、市政府法工辦”名義，大連則以“大連市人大、市政府、市政協(xié)”名義等，來制定并發(fā)布有關(guān)政協(xié)立法協(xié)商的專門性制度規(guī)范。

3.民主與科學(xué)一定程度的矛盾

作為民主協(xié)商的立法協(xié)商，一方面要求在協(xié)商的過程中要盡可能擴(kuò)大參與的范圍，但隨之而來的可能是低水平協(xié)商；另一方面要通過協(xié)商提升立法質(zhì)量，提升法律的科學(xué)性，這要求參與者要有相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識(shí)，但又受到目前政協(xié)中特別是地方政協(xié)中法律專家型的委員比例不高的制約，包括某些法規(guī)的制訂需要專業(yè)很強(qiáng)的人才的不足的制約。

三、推進(jìn)人民政協(xié)立法協(xié)商制度化發(fā)展的思考

我國地方人民政協(xié)立法協(xié)商的實(shí)踐探索，為進(jìn)一步推進(jìn)立法協(xié)商的制度化發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)，當(dāng)前推進(jìn)人民政協(xié)立法協(xié)商制度化發(fā)展，需要重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)問題。

1.要推進(jìn)立法協(xié)商基本理論的研究和宣傳

要進(jìn)一步研究人民政協(xié)立法協(xié)商的學(xué)理基礎(chǔ)，使全國和地方人大、政府、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，包括政協(xié)委員明確：政治協(xié)商是對(duì)國家和地方的大政方針，以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活中的重要問題，在決策前和決策實(shí)施過程中進(jìn)行的協(xié)商，這當(dāng)然包括立法工作在內(nèi)，無論是國家還是地方的大政方針，以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活中的重要問題如何解決、如何實(shí)施，大量的要通過法律的形式來明確，所以，對(duì)立法工作開展協(xié)商，既包含在中共中央的文件中，又包含在政協(xié)章程對(duì)政治協(xié)商內(nèi)容的規(guī)范化的表述中，開展立法協(xié)商工作，是在立法方面發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主的一種重要形式，是政協(xié)工作的題中之義。

2.要構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的立法協(xié)商制度體系

從各地政協(xié)的立法協(xié)商實(shí)踐探索看，一方面表現(xiàn)出了制度設(shè)計(jì)主體的不一致性，另一方面又表現(xiàn)出制度安排具體內(nèi)容的大同小異；一方面地方政協(xié)的制度化探索已取得了比較好的成果和經(jīng)驗(yàn)，另一方面全國政協(xié)的立法協(xié)商還沒有系統(tǒng)展開。因此建議，以政協(xié)章程的制訂方式制訂立法協(xié)商制度規(guī)范。全國政協(xié)成立專門小組，調(diào)查研究各地政協(xié)立法協(xié)商的實(shí)踐探索案例，總結(jié)提升各地的成果和經(jīng)驗(yàn)，與全國人大和國務(wù)院協(xié)商，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候以頂層設(shè)計(jì)的方式推出“全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)立法協(xié)商規(guī)范”，各地可以據(jù)此制訂相應(yīng)的“地方規(guī)范”，以此推進(jìn)“程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”建設(shè)。

3.構(gòu)建合理的協(xié)商組織保證立法協(xié)商有效展開

為確保立法協(xié)商的質(zhì)量和水平，南京市政協(xié)專門成立了有政協(xié)委員律師、法律工作者、政府部門的負(fù)責(zé)同志以及有關(guān)專家學(xué)者組成的“市政協(xié)立法協(xié)商咨詢小組”，具體組織指導(dǎo)開展立法協(xié)商工作，并制定了《市政協(xié)立法協(xié)商咨詢小組工作簡則》，為開展好立法協(xié)商工作、進(jìn)一步增強(qiáng)立法協(xié)商工作的實(shí)效提供了組織保證。并且為加強(qiáng)各專委會(huì)之間的協(xié)調(diào)和配合，制定了《南京市政協(xié)開展立法協(xié)商工作的運(yùn)作辦法》，明確在收到市人大和市政府年度立法計(jì)劃后，根據(jù)具體的協(xié)商項(xiàng)目和內(nèi)容，按專業(yè)對(duì)口的原則，在組織立法協(xié)商小組征求意見的同時(shí)，再由相關(guān)專委會(huì)在相應(yīng)的單位和界別委員中征求意見，努力使立法協(xié)商工作在形式上求創(chuàng)新，在質(zhì)量上求提高，不斷增強(qiáng)立法協(xié)商工作的實(shí)效，一定程度上也緩解了“民主與科學(xué)的矛盾”。南京市政協(xié)的探索有推廣和復(fù)制的價(jià)值。

4.要做好法律規(guī)章立法后評(píng)估過程中的協(xié)商

立法后評(píng)估制度是由制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)定期對(duì)法律規(guī)章實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估的一項(xiàng)制度。通過開展立法后評(píng)估工作，能總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和分析評(píng)估法律執(zhí)行過程中存在的問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)立法工作的不足，完善制度設(shè)計(jì)和應(yīng)對(duì)措施，這方面杭州的經(jīng)驗(yàn)值得肯定和推廣。杭州人民政府法制辦公室制定的《關(guān)于建立政府立法協(xié)商機(jī)制的實(shí)施意見》中明確規(guī)定，“市政府法制辦和有關(guān)部門可以會(huì)同市政協(xié)社會(huì)法制和港澳臺(tái)僑委員會(huì)和相關(guān)專委會(huì)組織市政協(xié)委員直接參與市政府規(guī)章立法后評(píng)估工作，也可以邀請(qǐng)其參與立法后評(píng)估報(bào)告的審核”。杭州市正逐年完成對(duì)所有現(xiàn)行有效的市政府規(guī)章的評(píng)估。不論是制定機(jī)關(guān)還是實(shí)施機(jī)關(guān)組織，政協(xié)都可以直接參與立法后評(píng)估或者參與立法后評(píng)估報(bào)告審核，對(duì)有關(guān)政府規(guī)章的實(shí)施情況開展民主監(jiān)督，并為改進(jìn)立法工作和提高立法質(zhì)量提出有效建議，從而在立法協(xié)商機(jī)制上真正做到“有始有終地協(xié)商”。

（黃福壽，上海師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長，教授/責(zé)編劉玉霞）