◎祝靈君

政黨協(xié)商在我國協(xié)商民主中的性質(zhì)與功能

◎祝靈君

黨的十八大報告提出，“要通過國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”。2014年9月21日，在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上，習近平同志指出：要堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，完善工作機制，搭建更多平臺，為民主黨派和無黨派人士在政協(xié)更好發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。要提高合作共事能力，發(fā)揚求同存異、體諒包容的優(yōu)良傳統(tǒng)，貫徹民主協(xié)商、平等議事的工作原則，尊重和包容不同意見的存在和表達。因而，在廣泛的協(xié)商民主實踐中，政黨協(xié)商是不可或缺的組成部分，是推動我國協(xié)商民主的重要觀察指標，扮演著越來越重要的角色。當前，立足于統(tǒng)一戰(zhàn)線組織——人民政協(xié)這個最大的平臺，積極拓展、不斷創(chuàng)新政黨協(xié)商的形式和內(nèi)容，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

一、政黨協(xié)商是我國協(xié)商民主的重要內(nèi)容

產(chǎn)生于西方土壤的協(xié)商民主理論主要是為了彌補自由民主、選舉民主中的不足。在西方現(xiàn)代國家治理中，選舉民主曾經(jīng)對政治發(fā)展產(chǎn)生過積極作用。然而隨著金錢對選舉的深度介入（以美國為例），選舉民主的弊端日益顯現(xiàn)：政治腐敗公開化、程序化，選民投票率的長期低迷，選民在“休眠期”難以被激活，利益集團游說能力與操控能力的增強，公共政策被綁架，競相承諾以及政府擴大財政赤字，“為反對而反對”形成的政黨對立和相互傾軋，等等。政治活動愈來愈追逐程序的表面公正而逐步背離“公共的善”的本質(zhì)。于是，在一些英語國家率先興起了以矯正這些弊端為目的的協(xié)商民主實踐，并逐步擴展到其他非英語國家。協(xié)商民主主要體現(xiàn)在三個領域：國家層面的協(xié)商、地方政府協(xié)商、公民性論壇，其中，最廣泛、最經(jīng)常、最實用的協(xié)商民主形式還是基層的公民性論壇。

我國古代政治理論強調(diào)對人民無為而治，政治活動幾乎與人民無關。由此形成了幾千年來中國的老百姓“耕田而食、鑿井而飲，帝力何有于我”的消極心理，人民對政治不感興趣，也就不關心國家的事情。于是，政治長期被士大夫階層所壟斷，他們不愿意更不善于與人民對話，幾千年來的中國政治就處于這樣一個封閉的循環(huán)狀態(tài)。自從有了中國共產(chǎn)黨，我國的政治理論發(fā)生了深刻的革命，一切政治活動的主體是人民群眾，政治是群眾的事業(yè)，于是，黨員干部要學會與人民群眾對話，廣泛吸納并聽取人民群眾的意見以改進我們的工作；同時，最大程度、最有序地吸引人民群眾參與公共事務。這意味著，在當代中國，將會在一個相當長的時期內(nèi)培養(yǎng)黨員干部與人民群眾“說話”，同時，也需要在一個相當長的時期內(nèi)培養(yǎng)廣大人民群眾的參與意識、合作意識、主體意識，而這恰恰是人民真正“當家作主”必不可少的環(huán)節(jié)。我國協(xié)商民主就是產(chǎn)生于這樣的一個大背景，因此，黨的十八大將我國的協(xié)商民主定位為：“我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)。”

當前，我國的協(xié)商民主實踐主要有三個平臺：政治協(xié)商會議（政治協(xié)商）是協(xié)商民主在國家治理層面的體制性（systematic）平臺；政黨協(xié)商是協(xié)商民主在國家治理中的制度性（institutional）平臺；廣泛的基層協(xié)商是協(xié)商民主在國家治理中的機制性（mechanic）平臺。其中政黨協(xié)商是我國協(xié)商民主的重要組成部分和重要內(nèi)容，主要有四個特點：（1）它是一種咨詢性協(xié)商。協(xié)商在中國具有豐富的文化土壤。無論承認與否，一個民族的文化基因?qū)λ诋敶恼螌嵺`一定會有很大的影響，因為，民族的思維模式和行為模式?jīng)Q定了政治模式，這符合馬克思主義的辯證法思想。“和合”文化是我國協(xié)商的文化基因，早在西周時期就有“共和”的思想。在各個不同朝代，都有龐大的決策咨詢機構、諫官制度、幕僚制度，在許多重大問題上，皇帝與文武百官共同商議并最終由皇帝拍板，主官向幕僚尋求咨詢，這是一種典型的咨詢型協(xié)商。我國的政黨協(xié)商當然不同于封建王朝的問政型協(xié)商，但或多或少都具有一定的咨詢性特征。（2）中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和憲法賦予的領導地位、執(zhí)政黨地位決定了我國的政黨協(xié)商主要是一種決策型協(xié)商，即防止作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨在重大決策方面犯錯誤。（3）中國共產(chǎn)黨與各民主黨派在歷史上形成的民主、團結的統(tǒng)一戰(zhàn)線實踐決定了政黨協(xié)商也是平等協(xié)商。（4）現(xiàn)代國家治理的基本規(guī)律顯示，在市場經(jīng)濟條件下，受人們利益多元化所帶來的價值多元化的影響，我國的協(xié)商民主越來越呈現(xiàn)出開放性、包容性的特征，政黨協(xié)商也不能不具備這樣的特征。

按照目前各民主黨派活動的空間看，政黨協(xié)商很少參與到基層群眾協(xié)商中去，也很少使用基層協(xié)商的平臺與形式，但并不意味著將來政黨協(xié)商不與基層協(xié)商發(fā)生關系。政黨協(xié)商與政治協(xié)商具有緊密的聯(lián)系，又有典型的區(qū)別。從聯(lián)系上看，政黨協(xié)商可以用政治協(xié)商的方式表現(xiàn)出來，比如政治協(xié)商會議，而政治協(xié)商的重要方式也是政黨協(xié)商。政黨協(xié)商和政治協(xié)商一樣都是堅持平等協(xié)商原則，不實行民主集中制，不搞少數(shù)服從多數(shù)。從區(qū)別上看：政治協(xié)商的范圍更大，是包括政黨、無黨派人士在內(nèi)的界別協(xié)商，而政黨協(xié)商主要是執(zhí)政黨和民主黨派、無黨派人士之間的協(xié)商，范圍相對較小；政治協(xié)商具有政治性、嚴肅性，而政黨協(xié)商相對可以生活化、非正式性；政治協(xié)商往往是重大問題，政黨協(xié)商可以是大問題，也可以是較小的問題；政治協(xié)商實現(xiàn)的是內(nèi)部監(jiān)督（即政協(xié)平臺上的相互監(jiān)督，無法對政府直接進行質(zhì)詢和監(jiān)督），而政黨協(xié)商可以起到各政黨彼此相互監(jiān)督的功能，相對于各政黨來說則屬于外部監(jiān)督。

二、政黨協(xié)商在當代國家治理中的作用

政黨協(xié)商的重要平臺是中國人民政治協(xié)商會議。政協(xié)的職能基本決定了政黨協(xié)商在國家治理中的地位。1949年9月22日，周恩來在政協(xié)第一屆全體會議上提出政協(xié)的主要職責是“對中央政府的工作起協(xié)商、參謀和推動的作用”。建國初期，毛澤東提出政治協(xié)商活動的主要任務是“協(xié)商、協(xié)調(diào)、提意見”，其主要目的是在黨的重大方針政策出臺前凝聚共識，發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用。因而，政治協(xié)商活動“可以討論，提出批評和建議，但無權對政府進行質(zhì)詢和監(jiān)督”。1982年政協(xié)五屆五次會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程》明確規(guī)定政協(xié)的主要職能是“對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協(xié)商，通過建議和批評發(fā)揮民主監(jiān)督作用”。如果說，人民代表大會履行國家大政方針的決策權和政府的監(jiān)督權，人民政協(xié)則只是通過平等對話、討論、傾聽、表達、調(diào)查、審議，通過協(xié)商的方式取得廣泛共識，或?qū)h和國家的決策與執(zhí)行進行批評、建議。

建國以來，除了政治協(xié)商會議這個大平臺之外，中國共產(chǎn)黨還和各民主黨派一道設計了許多實用的協(xié)商平臺，如：最高國務會議、雙周座談會、協(xié)商座談會、民主黨派調(diào)研，等等。改革開放以來，政黨協(xié)商平臺逐步擴大，協(xié)商的頻率增加。協(xié)商的主要議題包括國家和地方重大問題，如每年一次的中央主要領導人與民主黨派的民主協(xié)商會、中共主要領導人不定期邀請民主黨派主要領導的小范圍談心會、每兩個月舉行一次的情況通報會、委托全國政協(xié)黨組組織的座談會、民主黨派約請中央負責人交流會等，協(xié)商的議題主要集中在國家重大方針政策、國家領導人選產(chǎn)生、某些重要專題。這些平臺大都具有咨詢性、開放性、平等性的特點。

在基層政黨協(xié)商方面，當前在浙江等經(jīng)濟發(fā)達和知識分子、海外歸僑、留學人員匯聚的省份，也有不少地方在縣一級建立了民主黨派的支部，這些民主黨派的基層組織與中共在街道和社區(qū)的黨支部一起彼此協(xié)商、精誠合作，廣泛地參與了勞資協(xié)商、社會救助、智力扶貧、聯(lián)系群眾等領域的活動，開辟了一個新的具有廣泛發(fā)展?jié)摿Φ恼h協(xié)商平臺。

政黨協(xié)商是指政黨通過彼此之間的信息交流與溝通，實現(xiàn)政黨功能，履行治國理政的根本職責，最終實現(xiàn)好發(fā)展好維護好全國各族人民的根本利益的政治活動。2007年頒布的《中國政黨制度白皮書》賦予了我國政黨五項功能，分別是：政治參與功能、利益表達功能、社會整合功能、民主監(jiān)督功能、維護穩(wěn)定功能。其中，政治參與和利益表達是全世界所有政黨都有的功能，民主監(jiān)督是我國政黨獨特的功能，維護穩(wěn)定、社會整合是改革開放以來賦予政黨的新功能。政黨協(xié)商貫穿于全部，因而，政黨協(xié)商首先是實現(xiàn)我國政黨功能的重要制度，它把五項功能貫穿在了一起。其次，政黨協(xié)商也是我國國家治理體系的一種重要體制設計：民主黨派是參政黨，通過“一個參加、三個參與”與執(zhí)政黨一道履行治國理政的職責。此外，政黨協(xié)商不僅是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派協(xié)商，也是各民主黨派之間的協(xié)商，因而形成的不僅是直線雙向的信息溝通與交流機制，也是“網(wǎng)絡化”的信息溝通與交流機制，保證了保持共產(chǎn)黨領導核心的一元性與各民主黨派結構多元性的統(tǒng)一。

當前，政黨協(xié)商在我國政治生活中的地位越來越重要，在政協(xié)、人大、政府三者之間的協(xié)調(diào)中發(fā)揮了很大的作用。政協(xié)在決策前協(xié)商、人大在協(xié)商后決策、政府在決策后執(zhí)行，黨的領導貫穿于政協(xié)、人大、政府活動的全過程。除了“決策之前”需要政黨協(xié)商外，黨的十八大增加了在“決策之中”的政黨協(xié)商環(huán)節(jié)，在協(xié)商的具體形式上明確了“專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”四個方面。黨的十八屆三中全會對于政黨協(xié)商作了具體規(guī)劃：“完善中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商，認真聽取各民主黨派和無黨派人士意見。中共中央根據(jù)年度工作重點提出規(guī)劃，采取協(xié)商會、談心會、座談會等進行協(xié)商。完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度。”可以說，政黨協(xié)商既是中國共產(chǎn)黨領導活動的重要內(nèi)容，又是中共執(zhí)政活動的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

三、對完善政黨協(xié)商的幾點思考

協(xié)商是決策活動最重要的前置環(huán)節(jié)。決策動議的共識性越高、批評與建議越徹底，決策的科學性越強。因此，協(xié)商民主是保障我們黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要手段和基礎性環(huán)節(jié)。我國的協(xié)商民主大致可以分為立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商等種類。其中，立法協(xié)商主要發(fā)生在人大，行政協(xié)商主要發(fā)生在政府，參政協(xié)商主要在政協(xié)，社會協(xié)商主要在基層和企事業(yè)單位職工群體中，民主協(xié)商主要發(fā)生黨內(nèi)民主和人民民主中。從理論上講，我國當前的八個民主黨派和無黨派人士、工商聯(lián)可以廣泛地參與各種形式的協(xié)商民主實踐。

然而，由于諸多原因所致，我國的民主黨派參與協(xié)商民主實踐還面臨著許多問題。例如，由于發(fā)展成員的趨同以及指導理論的趨同而出現(xiàn)的表達意見能力下降的趨勢，由于受制度環(huán)境的制約以及自身能力素養(yǎng)的制約民主黨派的民主監(jiān)督功能（主要對中共的監(jiān)督）弱化的趨勢，由于政治競爭水平相對較低而導致的民主黨派政治活力下降的趨勢，等等，并由此引發(fā)了黨派整體性功能難以發(fā)揮、黨派中出現(xiàn)政治功利主義等問題。這些都制約了民主黨派參與生動活潑的協(xié)商民主實踐。

因此，為了提高政黨協(xié)商的水平與質(zhì)量，黨派人士參與我國的協(xié)商民主實踐應該強調(diào)以下原則：（1）政黨協(xié)商主要圍繞黨和政府的重大決策進行，貫穿于決策前、決策中、決策后。（2）咨詢型協(xié)商與討論式協(xié)商并重。所謂咨詢型協(xié)商即為中共某個方面決策聽取意見和建議而設，因而協(xié)商的主題明確，并往往由中共發(fā)起；討論式協(xié)商則不設主題，在討論中任何政黨都可以批評、建議，協(xié)商的發(fā)起人并不固定。隨著我國民主黨派政治功能的逐步擴展，協(xié)商不應該僅僅是咨詢型協(xié)商，也應該是討論式協(xié)商，協(xié)商的發(fā)起者既可以是中共，也可以是民主黨派。（3）協(xié)商的平等性。中共與各民主黨派是平等關系，在協(xié)商時應該充分體現(xiàn)這個原則。（4）協(xié)商的包容性、開放性。政黨協(xié)商可以有結論，也可以無結論?？梢杂泄潭ㄗh題，也可以隨時增加或減少議題。（5）協(xié)商的藝術性，民主黨派在提意見時應該堅持“尖銳而不尖刻”的原則，充分考慮接受者的情緒與心理。（6）協(xié)商結果接受監(jiān)督原則。協(xié)商后如有明確的結果，該結果就應得到執(zhí)行，各政黨都有權對執(zhí)行的效果進行評判。

為此，需要做好以下幾項工作：一是，發(fā)揮好政協(xié)這個決策前協(xié)商的工作平臺，為人大協(xié)商把好第一關，按照“從群眾中來，到群眾中去”的信息流通邏輯，不妨可以探索政協(xié)會議、黨代會、人大會議、政府工作會議在會議召開上的合理時間順序。二是，建立由黨派組成的各界別與人大有關專門委員會組成的聯(lián)席會議機制，互通有無。人大在立法、重大決策動議以前，可事先征求黨派組織的意見。三是，黨派政協(xié)委員與人大代表組成聯(lián)合調(diào)查小組，就共同關心的問題進行展開調(diào)研，并向有關部門提出政策建議。四是，在國家層面，各民主黨派中央與人大各專門委員會結對子，建立日常聯(lián)絡機制。在基層，探索大人大代表工作室與政協(xié)委員聯(lián)絡站“一塊牌子，兩套人馬輪流進駐”的工作機制。如遼寧撫順市近年建立人大代表、政協(xié)委員進社區(qū)制度，成立了“代表、委員之家”作為活動平臺。

在行政協(xié)商方面，民主黨派參與協(xié)商可以在以下幾個領域著力：一是以制度的形式硬性規(guī)定，政府首長在做出重大決策出臺前，必須邀請民主黨派參與重大決策的調(diào)研、咨詢、討論、建議，并作為重大決策前的規(guī)定程序。同時，明確“重大決策”的類別和準確涵義。二是提高提案質(zhì)量，確保高質(zhì)量的提案在政府中能真正得到落實。政協(xié)成立專門部門對提案進行梳理、歸并，提高提案質(zhì)量，降低提案數(shù)量；政府有關部門成立專門的提案交辦、督查機構，政協(xié)委員、人大代表可以隨時對這些督辦機構進行監(jiān)督、詢問。三是成立各級政府的政務咨詢委員會（1989年深圳市曾經(jīng)成立過），積極發(fā)揮政府中民主黨派成員作為顧問、參事的作用。四是加大政府有關部門與民主黨派對口聯(lián)系力度，使對口聯(lián)系聯(lián)到實處。

（祝靈君，中共中央黨校黨建部教授，博士生導師，政黨制度室主任/責編盧淼）