作者簡介：林達(dá)（1960.02-），男，福建莆田人，福建融成律師事務(wù)所律師、合伙人，福建工程學(xué)院法學(xué)院兼職教授，福建中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院兼職教授。

摘要：當(dāng)前，我國林業(yè)處于以建設(shè)生態(tài)林業(yè)為主的重大轉(zhuǎn)型中，也是林權(quán)糾紛的多發(fā)期，我們應(yīng)給予林權(quán)爭議的行政處理和行政訴訟以足夠的重視，林權(quán)爭議的解決對保障國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長和社會的發(fā)展具有其重要的理論與現(xiàn)實意義。公平公正地調(diào)處林權(quán)爭議的各方之間的利益關(guān)系，不僅符合林木所有權(quán)人和使用權(quán)人的基本權(quán)益，亦能建立起科學(xué)和規(guī)范的法律制度，促進(jìn)社會進(jìn)步與自然生態(tài)的和諧關(guān)系。本文就林權(quán)糾紛案件中的行政處理和行政訴訟中應(yīng)注意的要點作了重要闡述，對其中糾紛成因，化解矛盾、處理機(jī)制的原則與規(guī)范，對不足問題的解決與完善，提出了筆者的粗淺建議。

關(guān)鍵詞：林權(quán)糾紛；成因；行政處理決定；行政訴訟

林權(quán)具體表現(xiàn)為森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)，反映在國家土地的自然生態(tài)與林木資源的客體上，在開發(fā)、種植、經(jīng)營管理與自然景觀以及在以法律規(guī)范所涉及人們相關(guān)的權(quán)益，當(dāng)基于林權(quán)項下的權(quán)利義務(wù)而產(chǎn)生的糾紛時，則應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)行的法律規(guī)范加以調(diào)整，并不斷完善林業(yè)制度的建設(shè)，以利于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然生態(tài)的和諧。

一、林權(quán)法律要素與其糾紛成因

（一）林權(quán)法律關(guān)系的基本要素。

林權(quán)的法律關(guān)系包括客體、主體與內(nèi)容三個方面。具體擴(kuò)展為法律要素，一是以森林、林木、林地以及其他生態(tài)資源、森林資源為客體；二是以國家和集體、或單位和個人（土地承包經(jīng)營權(quán)者）為主體；三是以采伐利用權(quán)、采果、采脂等林中林下資源的采集利用權(quán)、補(bǔ)償權(quán)、森林景觀的開發(fā)利用權(quán)、新物種的品種權(quán)等為內(nèi)容。

（二）林權(quán)糾紛的成因。

1、歷史遺留原因是林權(quán)糾紛的一個重要原因。如土地改革時存在重復(fù)頒發(fā)山林證，建國初期的工作過于粗心，在劃分自留山和責(zé)任山的過程中山界不清晰，且政府過于重視行政手段導(dǎo)致頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證混亂，形成一山多主、一主多山、多山多主等情況。這些是導(dǎo)致林權(quán)爭議的重要原因之一。

2、政策變動是導(dǎo)致林權(quán)糾紛多發(fā)的一個原因。在林業(yè)的歷史問題中，“穩(wěn)定林權(quán)，劃清產(chǎn)權(quán)，明確山界”也稱“三定”方案，一些地方林業(yè)政府人員工作十分粗心，隨便登記山地和林木，對林地或山界亂定，不做研究和調(diào)查，隨意頒發(fā)林權(quán)證書，對森林、林木、林地所處的位置及其四至坐落記錄不準(zhǔn)確，沒有書面文本予以認(rèn)可，經(jīng)常出現(xiàn)不符合林權(quán)證的情況，并發(fā)生互毆糾紛群體性事件等。

3、由于人為因素原因所致。林地的價值隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也呈現(xiàn)巨大的上升趨勢，又由于以前林地流轉(zhuǎn)、承包等過程十分不規(guī)范，甚至只存在口頭協(xié)議，而現(xiàn)由于一方當(dāng)事人可能已經(jīng)去世，為了爭奪林地利益就會發(fā)生林權(quán)糾紛。

二、林權(quán)糾紛的行政處理

（一）林權(quán)糾紛，也稱林權(quán)爭議，指因占有、使用、收益、處分林木、林地等資源的過程中而發(fā)生的爭議，兼具民事糾紛和行政糾紛的性質(zhì)。因林權(quán)人對現(xiàn)實和利益分配的不滿，導(dǎo)致了各種矛盾和糾紛的產(chǎn)生。為了調(diào)和各方面的矛盾，我們應(yīng)當(dāng)對林權(quán)進(jìn)行改革，即對利益進(jìn)行再調(diào)整和再分配。

1、設(shè)立政府林權(quán)爭議處理調(diào)處專門行政部門，明確各項職能。

林權(quán)糾紛因其涉及利益較大，紛繁復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)建立完善的調(diào)處體系和機(jī)制以化解林權(quán)糾紛。各級政府應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的林權(quán)糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，抽調(diào)有相關(guān)工作經(jīng)驗、知曉相關(guān)法律法規(guī)的工作人員組成林權(quán)糾紛調(diào)處工作組，以負(fù)責(zé)相應(yīng)轄區(qū)內(nèi)的林權(quán)糾紛調(diào)處工作。政府還應(yīng)當(dāng)將調(diào)處工作所需費用列入財政年度預(yù)算中，解決調(diào)處所必須的經(jīng)費問題并建立調(diào)處工作激勵機(jī)制，調(diào)動工作人員的積極性。落實林地界線的分級制度，同時明確提出考核目標(biāo)。爭取做到各級問題當(dāng)級解決，做到一次性從根本上解決問題，將矛盾化解在基層，減少資源浪費和上訪事件的發(fā)生。

2、強(qiáng)化政府各行政職能部門配合，力促林權(quán)糾紛調(diào)解。

對復(fù)雜、疑難、涉及較多人利益的案子，林地所在地政府應(yīng)當(dāng)向上級匯報案情，各級主管部門應(yīng)當(dāng)與林地所在地政府共同研討對策，妥善處理，并做好各方當(dāng)事人的思想工作。鄉(xiāng)和鎮(zhèn)要根據(jù)縣政府的實踐水平，建立相應(yīng)的林權(quán)糾紛領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)之間的交互框架，以確保林權(quán)矛盾糾紛解決工作的順利進(jìn)行。

3、堅持嚴(yán)格審查，規(guī)范調(diào)解的原則。

我們在做調(diào)處工作時除了深入調(diào)查研究林權(quán)糾紛的產(chǎn)生原因，也應(yīng)該清楚糾紛存在時糾紛當(dāng)事人之間的關(guān)系，真正實現(xiàn)完全掌握糾紛的性質(zhì)。嚴(yán)格審查當(dāng)事人出具證據(jù)，定義糾紛的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)制作具有確定內(nèi)容的有效的調(diào)解協(xié)議，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人以及所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或林業(yè)主管部門留存，以減少國家資源的浪費。林業(yè)調(diào)處機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)高效運作，在法律框架內(nèi)處理爭議糾紛，案件的處理應(yīng)當(dāng)從程序、事實審查、法律法規(guī)等方面入手，嚴(yán)格把關(guān)保證案件處理質(zhì)量，政府應(yīng)當(dāng)召開各行政部門參加的聯(lián)席會議，對每個案件進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致分析，確保公平公正處理爭議。

（二）案例

某縣人民政府與王某及第三人黃某林權(quán)登記行政糾紛一案，王某為某縣某村農(nóng)民，1983年依據(jù)政策承包了農(nóng)村林地，由某縣人民政府核發(fā)了林權(quán)證書，但該證書未明確承包期限。

1995年，某縣人民政府根據(jù)政府治山整地的號召，對包括某村在內(nèi)的五個村民小組的荒山、林地統(tǒng)一開挖，并由某村委會派人對其統(tǒng)一進(jìn)行管理。2000年時，某村村委會與第三人黃某協(xié)商簽訂荒山林木轉(zhuǎn)讓合同，將包括王某那塊享有林權(quán)證的林地在內(nèi)的某村林地林木統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓給黃某經(jīng)營管理，并由某村村委會召開村民代表會議進(jìn)行表決通過，且已經(jīng)某縣人民政府加以蓋章認(rèn)可。某縣政府根據(jù)某村村委會出具的林木林地權(quán)屬證明，并經(jīng)由林業(yè)工作人員審查、調(diào)查等程序，于2002年2月給第三人黃某頒發(fā)了該片林地的林權(quán)證書。王某知道后于2002年12月年向某縣所在市某市人民政府提出了復(fù)議申請，后經(jīng)立案審查某縣人民政府為第三人黃某發(fā)證的行為違法，即被某某市人民政府依法撤銷。其法律依據(jù)是：王某持有的林權(quán)證書，是其對該爭議林地?fù)碛惺褂脵?quán)的合法憑證，該證書內(nèi)容未變更、未被注銷，該證目前仍然合法、有效。某縣人民政府為黃某發(fā)證的行為屬于重復(fù)發(fā)證。故決定撤銷某縣人民政府為第三人黃某頒發(fā)的林權(quán)證書。某某市人民政府在處理此次糾紛時，依法先讓糾紛三方進(jìn)行調(diào)處，但最后因三方利益人無法達(dá)成一致意見，由某某市人民政府根據(jù)事實以及相應(yīng)的法律依據(jù)作出了決定。該決定的作出除了考慮到事實，從情理方面出發(fā)，還對第三人黃某無過錯作了認(rèn)定，未令黃某另作賠償。由此得出，在處理林權(quán)行政糾紛時，上述處理要點將會被充分的予以應(yīng)用。

除了以上行政機(jī)關(guān)作出不當(dāng)?shù)男姓袨?，還有些是因原行政行為不夠明確各方責(zé)任、權(quán)利而導(dǎo)致行政糾紛的發(fā)生。山林權(quán)屬糾紛案件常因年代時長，土改等因素不確定，林業(yè)制度工作粗糙，加上當(dāng)時保存資料的技術(shù)不完整，無法保存所有資料，造成資料丟失，導(dǎo)致林權(quán)糾紛發(fā)生時無法找到有關(guān)證據(jù)。而證人證言又有其弊端，直接的結(jié)果就是無法將事實查清，難以正確處理此類糾紛。行政調(diào)處中對有問題的瑕疵證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合評判并收集相關(guān)其他證據(jù)進(jìn)行排他性排查。如果僅有該瑕疵證據(jù)，沒有其他證據(jù)予以印證的，一般情況下不應(yīng)認(rèn)定該瑕疵證據(jù)的證明效力，當(dāng)然，如果幾個瑕疵證據(jù)之間能夠相互印證證明某項事實的，也可以不否定該瑕疵證據(jù)的證明效力。①

三、行政訴訟應(yīng)把握的主要環(huán)節(jié)

經(jīng)人民政府行政處理后的林權(quán)爭議決定，在法定期限內(nèi)若當(dāng)事人不服的，可向人民法院提起行政訴訟，法院依法立案審理。一個案件能否進(jìn)入訴訟程序，首先要確保其訴訟主體適格，若最終訴訟主體被認(rèn)定為不適格，不僅會影響該案件的審理，嚴(yán)重的還會出現(xiàn)發(fā)回重審、駁回起訴等情況。因此，行政訴訟法的一項基本原則就是應(yīng)當(dāng)正確把握案件當(dāng)事人的訴訟主體資格。

（一）行政訴訟主體的資格審查。

林權(quán)爭議雙方當(dāng)事人發(fā)生糾紛時，當(dāng)人民政府對爭議調(diào)解不成而下達(dá)行政處理決定時，爭議中的任何一方不服該人民政府的處理決定的，即可提起行政訴訟（或向上級人民政府申請復(fù)議），提起爭議的那方一般皆具有訴訟主體資格?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十二條第二款規(guī)定“七日內(nèi)不能決定是否受理的，應(yīng)當(dāng)先予受理；受理后經(jīng)審查不符合起訴條件的，裁定駁回起訴”。顯然對原告的主體要求是嚴(yán)格的。

對于訴訟中被告資格的審查，必須是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)（或經(jīng)其授權(quán)機(jī)構(gòu)），才能作為被訴的主體。由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)各式各樣且復(fù)雜，在不同的訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)也會有所不同。行政訴訟中的被告因不同情況有不同的確定方式，《行政訴訟法》中主要規(guī)定了六種方式，在行政訴訟被告資格審查中應(yīng)嚴(yán)格按照這些規(guī)定正確判斷被告是否適格。②

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十三條的規(guī)定，人民法院在行政訴訟的被告確定中應(yīng)盡到的何種職責(zé)，主要集中體現(xiàn)在兩個“應(yīng)當(dāng)”中。第一個“應(yīng)當(dāng)”，當(dāng)行政訴訟原告起訴的不是適格的被告時，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告哪個行政機(jī)關(guān)是適格的被告，以助于原告變更被告。在原告不變更被告情況下，方可裁定駁回起訴。第二個“應(yīng)當(dāng)”，當(dāng)原告遺漏必須參加訴訟的共同被告時，法院應(yīng)當(dāng)告知原告；在原告不同意追加的情況下，還應(yīng)當(dāng)通知其以第三人身份參加訴訟。在實務(wù)中，人民法院在受理行政訴訟，涉及被告確定問題時，要特別注意這兩處是“應(yīng)當(dāng)”而非“可以”，并認(rèn)真予以執(zhí)行。

第三人主體資格的審查問題。行政訴訟案件，還應(yīng)審查訴訟中是否存在或涉及第三人參加訴訟的程序要求，根據(jù)《行政訴訟法》第二十七條，以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十四條第一款的規(guī)定，從以上兩個條款規(guī)定可以看出第三人的范圍較小，且其參加訴訟的基本條件嚴(yán)格，而筆者認(rèn)為只要具有利害關(guān)系，在具體行政處理決定中，包括法人、其他組織或個人都應(yīng)當(dāng)作為第三人參加訴訟，如果上述主體未參加訴訟，則訴訟程序錯誤，即得不到任何司法救濟(jì)，從而導(dǎo)致判決可能被撤銷，或者發(fā)生發(fā)回重審的結(jié)果。③

（二）訴訟的客觀事實認(rèn)定、證據(jù)效力與程序合法性，是行政訴訟的關(guān)鍵所在。

鑒于林權(quán)本身的特點，其經(jīng)濟(jì)利益大、管理相對人面廣，與人民群眾切身利益密切相關(guān)，發(fā)生糾紛時很容易成為社會關(guān)注的焦點，相關(guān)群眾維權(quán)意識往往更為強(qiáng)烈。人民政府在林權(quán)爭議發(fā)生并作出行政處理決定時，可能存在的事實認(rèn)定不清，證據(jù)不足，如對爭議土地的四至和面積、爭議土地的管理情況、權(quán)屬歷史變動情況等的認(rèn)定；如證據(jù)中的各項證據(jù)無法形成完整的證據(jù)鏈或單一證據(jù)不能證明待證事實時，處理糾紛的行政機(jī)關(guān)未嚴(yán)格按行政法規(guī)的處理程序或?qū)Σ尚抛C據(jù)隨意擴(kuò)大，即可能作出行政處理決定的程序違法和事實認(rèn)定錯誤，導(dǎo)致錯誤的行政裁決決定書作出，加大林權(quán)爭議處理的法律和社會成本，對我國的法制建設(shè)是十分有害的，應(yīng)予特別關(guān)注。

四、林權(quán)糾紛解決機(jī)制

對上述林權(quán)糾紛的行政處理決定不服的行政訴訟救濟(jì)，對其中的歷史問題、體制建設(shè)與我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和化解單位、組織和個人之間的林權(quán)爭議糾紛的法律訴求，本文建議從以下幾方面強(qiáng)化林權(quán)法律制度與化解爭議糾紛，具體為：

（一）提供林權(quán)法律制度保障，強(qiáng)化林權(quán)制度改革。林業(yè)行政部門加強(qiáng)科學(xué)管理職能，在法律框架內(nèi)進(jìn)行林權(quán)經(jīng)營的有序流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)并規(guī)范林權(quán)爭議糾紛的法規(guī)建設(shè)，健全各級林業(yè)檔案規(guī)范行政管理，完善林權(quán)爭議糾紛處置的法律制度，使?fàn)幾h及時化解。國家從立法層面完善法律、法規(guī)，特別應(yīng)制定或出臺符合我國市場經(jīng)濟(jì)條件下的法律法規(guī)，配套林業(yè)政策使我國林權(quán)建設(shè)更加科學(xué)與進(jìn)步。

（二）建立完善林業(yè)糾紛的多元調(diào)處機(jī)制。山林糾紛往往與土地、農(nóng)業(yè)等糾紛糾纏一起，要充分發(fā)揮林業(yè)、農(nóng)業(yè)、仲裁機(jī)構(gòu)等部門的職能作用，共同化解日益增加的林業(yè)糾紛；設(shè)立由政府和各部門包括林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)、財政、環(huán)保、司法等行政機(jī)關(guān)參加的聯(lián)調(diào)機(jī)制，如出現(xiàn)或發(fā)生林權(quán)爭議糾紛時，由政府牽頭的各行政職能部門即予展開調(diào)處工作，使林權(quán)爭議糾紛在剛發(fā)生時即能獲得處理。特別對歷史糾紛問題，無論是政府部門還是法院的訴訟審理，都應(yīng)當(dāng)十分謹(jǐn)慎處理，應(yīng)綜合應(yīng)用證據(jù)與歷史因素，在法律法規(guī)的基礎(chǔ)上依法處理林權(quán)爭議糾紛。

（三）在林權(quán)法律制度改革中，規(guī)范林權(quán)的流轉(zhuǎn)或承包機(jī)制。林業(yè)發(fā)展或問題在現(xiàn)行中是十分復(fù)雜的，特別是其中因經(jīng)濟(jì)利益巨大而頻繁的發(fā)生爭議糾紛，是近些年來的一個重要課題。無論從國有或是集體或單位及個人林權(quán)所屬權(quán)利來看，其中的權(quán)利與利益時常會出現(xiàn)利益分配問題、不規(guī)范的林權(quán)流轉(zhuǎn)問題等等阻礙了我國林業(yè)事業(yè)科學(xué)發(fā)展。要解決這些“頭痛”問題就必須開展林權(quán)制度改革：首先要明晰各森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)，落實以家庭承包經(jīng)營為主體、多種經(jīng)營形式并存的經(jīng)營機(jī)制，將林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)落實到戶、聯(lián)戶或其他經(jīng)營主體；④管理并做好林權(quán)登記和林權(quán)證的登記換發(fā)工作，頒發(fā)全國統(tǒng)一林權(quán)證，對林木所有權(quán)、林地使用權(quán)的法律要件明確。建立林權(quán)流轉(zhuǎn)自愿與規(guī)范相結(jié)合原則，遵循林權(quán)的所有權(quán)和使用權(quán)區(qū)分與林地所有權(quán)和使用權(quán)不同的原則，并對林權(quán)的有償原則規(guī)范管理，同時對林業(yè)其他產(chǎn)業(yè)要素也予規(guī)范支持，使我國林業(yè)建設(shè)優(yōu)化而科學(xué)。

（四）完善司法救濟(jì)途徑。一是設(shè)立行政訴訟附帶民事訴訟制度的試點。即法院可以在化解行政爭議的同時直接對該案件中涉及的民事權(quán)益問題一并處理，以避免行政、民事交叉案件于兩個程序分開審理，導(dǎo)致其結(jié)果相互矛盾，此舉可提高法院的審判效率及民事判決的既判力，并減少當(dāng)事人訴累。二對行政訴訟法的不足提出修改意見。增加法院改變具體行政行為的范圍種類，改變因法院只能對被訴行政行為作出撤銷或維持的判決而不能對當(dāng)事人爭議的實體糾紛作出裁判，導(dǎo)致“案結(jié)事不了”的循環(huán)訴訟現(xiàn)狀。⑤三是建議對林權(quán)中的林木權(quán)屬爭議部分糾紛直接納入民事訴訟范疇，通過立法形式避開行政處理的繁雜程序，直接由民事訴訟解決林木爭議各方的民事權(quán)利義務(wù)，以提高解決爭議的效率。林木權(quán)屬糾紛實質(zhì)爭議各方的財產(chǎn)權(quán)爭議，如果納入民事訴訟調(diào)整范疇，可以直接解決實質(zhì)問題化解社會矛盾與節(jié)約社會成本。四是爭議各方當(dāng)事人還可以約定仲裁，爭議各方在發(fā)生爭議時，將爭議交由仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決，通過雙方一致達(dá)成合意約定的仲裁，一旦由仲裁機(jī)構(gòu)作出裁決，該仲裁結(jié)果對當(dāng)事人均有約束力。

綜上，我國林權(quán)爭議以現(xiàn)行的法律制度進(jìn)行調(diào)整，無論是爭議的行政處理決定，或是不服后提起的行政復(fù)議或行政訴訟，爭議各方均應(yīng)在法律框架內(nèi)解決爭議。對于現(xiàn)行處理爭議存在的缺失或缺陷，強(qiáng)化立法規(guī)范的完善，將對我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展、人文進(jìn)步、自然生態(tài)的和諧統(tǒng)一，具有劃時代的意義。（作者單位：福建融成律師事務(wù)所）

注解：

①朱新力.現(xiàn)代行政活動方式的開發(fā)性研究[J].中國法學(xué)，2007年02期，第34頁.

②王志清.林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的思考[J].改革之窗，2008，（1）.

③祝海波，尹少華.探索適合我國林地流轉(zhuǎn)的基本制度[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2006，（6）.

④王志清.林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的思考[J].改革之窗，2008，（1）.

⑤劉宏明.《我國林權(quán)若干法律問題研究》.北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2004，04（15）.

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