嚴雄飛
摘? 要:湖北城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設一體化發(fā)展存在著城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào),城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大,鄉(xiāng)村居民點規(guī)模小而分散,且“空心化”趨勢,而小城鎮(zhèn)基礎設施建設差,綜合承載能力低下等問題。因此,應從新農(nóng)村社區(qū)功能定位、規(guī)模、環(huán)境保護、基礎及公共服務設施建設、村落文物古跡保護及歷史傳承等方面推進湖北城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。完善湖北城鄉(xiāng)空間格局。堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,把新農(nóng)村建設視為城鎮(zhèn)建設有機組成部分,建成 “具有城鎮(zhèn)生活品質(zhì)”的新型社區(qū)。
關鍵詞:新型城鎮(zhèn)化;新農(nóng)村建設;城鄉(xiāng)一體化
湖北正處于城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展和推進新農(nóng)村建設的關鍵時期,為適應新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須對新農(nóng)村建設進行定位,以此,保持好特有的鄉(xiāng)土氣息和歷史文化特色,促進新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村一體化發(fā)展。本文從新農(nóng)村社區(qū)功能定位、規(guī)模、環(huán)境保護、基礎及公共服務設施建設、村落文物古跡保護及歷史傳承等方面提出優(yōu)化湖北城鄉(xiāng)一體化路徑的對策。
一、湖北城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設一體化發(fā)展的主要問題
(一)湖北城鄉(xiāng)發(fā)展不失均衡。首先湖北農(nóng)村發(fā)展滯后,城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大,城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)人均收入增長一直高于農(nóng)民人均純收入的增長。從1980年到2013年,農(nóng)民人均純收入由169.96元增加到8867元,年均增長12.42%,而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由413.7元增加到22906元,年均增長12.66%。
城鎮(zhèn)人均收入當初的基數(shù)較高,是農(nóng)民純收入基數(shù)的2.43倍,城鎮(zhèn)居民可支配收入年均增長速度又高0.24個百分點,使城鄉(xiāng)人均收入的絕對差額逐步加大。1980年至2013年間,盡管農(nóng)民純收入實現(xiàn)了較高速度增長,達年均12.42%,當初基數(shù)較低,加之年均增長速度也低,使得農(nóng)民人均純收入與城鎮(zhèn)居民可支配收入差距越來越大。從1980年到2013年的33年間城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距又擴大了0.15倍,由2.43倍擴大到2.58倍。我省鄉(xiāng)村居民點本來就布局比較分散,規(guī)模也不大,大量農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn),必然導致一些村莊實際居住人口急劇減少,導致農(nóng)村大量基礎設施和公共服務設施配套閑置浪費,出現(xiàn)了“空心村”。
二是湖北對城鄉(xiāng)如何差異化發(fā)展缺乏明確的定位及指導性要求。我省人口眾多,除水利資源外,人多地少,土地資源緊缺,各種礦藏資源都相對短缺,必須合理地規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展,尤其是指導城鄉(xiāng)有差異化地科學發(fā)展。比如農(nóng)村應當主要發(fā)揮支持城市發(fā)展的三大保障功能,即糧食安全保障、生態(tài)安全保障和環(huán)境安全保障。大中城市和城鎮(zhèn)密集的地區(qū)的發(fā)展重點是加大城市基礎設施建設、增強城市綜合承載能力,在產(chǎn)業(yè)進步、技術進步方面起引領作用,反哺、支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)社會經(jīng)濟的全面發(fā)展和進步。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的加快,大量城市、工業(yè)和社會資本紛紛進軍農(nóng)村,農(nóng)村建設出現(xiàn)了多元化的投資主體、多樣化的建設類型,對新農(nóng)村建設提供了契機,但新農(nóng)村建設不是照搬城鎮(zhèn)模式簡單的農(nóng)村城鎮(zhèn)化,在小城鎮(zhèn)建設上也不能簡單地套用大中城市的規(guī)劃模式,不能只是盲目追求鎮(zhèn)區(qū)空間規(guī)模的擴張。
(二)城鄉(xiāng)人居環(huán)境差距大。一是規(guī)劃水平不高,城鎮(zhèn)管理缺位。湖北省從2005年底至2009年底開展了新一輪的小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制,但相當一部分小城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制質(zhì)量和水平還不是太高,不能適應當前社會經(jīng)濟快速發(fā)展的需要,其科學性和前瞻性不夠,缺乏統(tǒng)籌考慮和區(qū)域性的視野。湖北省委省政府于2010年出臺《關于加快推進新型城鎮(zhèn)化的意見》,對小城鎮(zhèn)尤其是特色鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)的規(guī)劃編制工作提出了新的更高要求,但只有1/3的小城鎮(zhèn)按照新的要求主動修編規(guī)劃。有不少城鎮(zhèn)無視規(guī)劃的嚴肅性、權(quán)威性,加之管理機構(gòu)缺位,在建設中隨意改動規(guī)劃,甚至是先建設后規(guī)劃、邊建設邊規(guī)劃,導致小城鎮(zhèn)總體布局雜亂無序,缺乏前瞻性。二是湖北城鎮(zhèn)規(guī)模偏小,集聚能力不強。目前,湖北省共有739個建制鎮(zhèn),其中一般建制鎮(zhèn)694個,縣市區(qū)政府所在地建制鎮(zhèn)45個。全省建制鎮(zhèn)建成區(qū)總?cè)丝?398萬人,其中縣市區(qū)政府所在地建制鎮(zhèn)人口542萬人,一般建制鎮(zhèn)人口855.9萬人,鎮(zhèn)均1.24萬人。全省鎮(zhèn)區(qū)人口在3萬人以上的一般建制鎮(zhèn)46個,占一般建制鎮(zhèn)6.22%。湖北多數(shù)建制鎮(zhèn)人口規(guī)模普遍很小,城鎮(zhèn)基礎設施落后,城鎮(zhèn)功能不全,缺乏應有的吸引力和輻射力,缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,發(fā)展無后勁。三是基礎設施落后,缺乏應有的投入。發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)人均道路面積13平方米以上,供水普及率85%以上,污水處理率50%以上。湖北省建制鎮(zhèn)截止到2011年底,人均道路面積12.5平方米,供水普及率82.96%,排水管道密度5.18公里/平方公里,污水集中處理率9.69%,生活垃圾無害化處理率7.70%,
(三)公共設施水平較低,農(nóng)村住房制度尚未得到重視。不愿在小城鎮(zhèn)安心居住的重要原因之一是學校和醫(yī)療設施及服務水平較低。商業(yè)文化體育等設施也無法滿足居民日益增長的物質(zhì)和文化需求。幾乎沒有公園及休憩的公共綠地。鎮(zhèn)容管理是比較薄弱的,違規(guī)違章私自亂搭亂建鎮(zhèn)容顯得雜亂無章、污水亂排導致的惡臭,還有噪音等加劇了居住環(huán)境的惡化。農(nóng)村現(xiàn)行的住房基本制度是以“一戶一宅”為原則,在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所無償提供的宅基地上,農(nóng)戶自行建設自有自住房屋的制度。它保障了農(nóng)民“居者有其屋”的居住權(quán)益,促進了農(nóng)村的社會穩(wěn)定,但政府沒有從制度層面對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)益予以應有確權(quán)保護,加之,農(nóng)房建設的技術服務力量嚴重不足,缺乏對農(nóng)房建設服務與管理的監(jiān)管,使農(nóng)村住房的居住安全和產(chǎn)權(quán)保護問題較大。
二、湖北新農(nóng)村建設和新型城鎮(zhèn)化一體化發(fā)展的對策
(二)合理構(gòu)建湖北新型城鄉(xiāng)空間格局。要按照湖北新農(nóng)村建設與新型城鎮(zhèn)化一體化的發(fā)展的思路,貫穿集約、智能、低碳、綠色的理念,在地域空間上,將城鄉(xiāng)發(fā)展作為一個統(tǒng)一的有機整體,進行梯級層次的規(guī)劃與建設。即從大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)化的新農(nóng)村社區(qū)進行一體化的規(guī)劃與建設。如進行湖北新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設一體化的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與建設、城鎮(zhèn)與新農(nóng)村社區(qū)一體化的基礎設施規(guī)劃與建設,建設城鄉(xiāng)一體化的基礎設施網(wǎng)絡。
在構(gòu)建湖北新型城鄉(xiāng)空間格局時,要依據(jù)湖北大中城市、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村社區(qū)的人文地理、山水風光等特色進行發(fā)展定位,依托現(xiàn)有山水脈絡等獨特風光進行規(guī)劃與建設,讓城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村融入大自然,讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。
在構(gòu)建湖北新型城鄉(xiāng)空間格局時,還要充分統(tǒng)籌通向發(fā)展,形成一種城鄉(xiāng)相互支撐、互為依托的和諧空間格局。即新農(nóng)村社區(qū)建設規(guī)模要充分考慮自身建設的布局、特色及規(guī)模,又要預測到慮城鎮(zhèn)化對農(nóng)村人口吸納影響,避免新農(nóng)村社區(qū)建設可能出現(xiàn)的大量空巢或空置的浪費現(xiàn)象,為城鎮(zhèn)化發(fā)展預留一定的空間和人力資源。湖北城鎮(zhèn)化模式選擇、城鎮(zhèn)布局要與新農(nóng)村社區(qū)建設有機結(jié)合起來,使新農(nóng)村建設成為城鎮(zhèn)化建設的有機組成部分,相互促進,相得益彰。既要避免湖北城鎮(zhèn)化對新農(nóng)村建設的排斥現(xiàn)象,又為農(nóng)村社區(qū)準城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化的基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,提供支撐與便利。
(二)完善湖北“新型城鎮(zhèn)+新農(nóng)村社區(qū)”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式。湖北城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式就是要將新農(nóng)村建設與城鎮(zhèn)布局發(fā)展有機結(jié)合起來,把新農(nóng)村建設作為城鎮(zhèn)化建設的有機組成部分或延伸部分,把新農(nóng)村社區(qū)建成類似于“城鎮(zhèn)社區(qū)”或“小衛(wèi)星城”一樣的區(qū)域。也就是說新農(nóng)村社區(qū)具有城鎮(zhèn)社區(qū)的基本功能功能,要朝著農(nóng)村社區(qū)城鎮(zhèn)化方向發(fā)展。因此,湖北新農(nóng)村社區(qū)既要具備一定的城鎮(zhèn)生活品質(zhì),又要保持濃郁的鄉(xiāng)土氣息和自然風光,還要傳承鄉(xiāng)村歷史文化,是一個多種功能的農(nóng)民生活基地和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的生產(chǎn)基地。
新農(nóng)村社區(qū)應逐步按統(tǒng)一的規(guī)格集中連片建設,減少宅基地占地面積,并盡可能將耕地連片集中便于集約化經(jīng)營。在建設中既要注意鄉(xiāng)土文化的傳承延續(xù),鄉(xiāng)村建筑風格、文物古跡、民風民俗等歷史文化保護,又要做到人與自然的和諧,保持應有的田園山水風光、鄉(xiāng)土氣息,還要進行城鎮(zhèn)化似的基礎設施和公共服務設施建設,使新農(nóng)村社區(qū)具有與小城鎮(zhèn)生活方式與習性等相近似的生活品質(zhì)。如主要道路的硬化、供水供電及污水排放與處理、信息化等基礎設施建設,文化教育、娛樂、醫(yī)療、商業(yè)等公共服務設施建設等。這樣的新農(nóng)村社區(qū)既能能承接城鎮(zhèn)化的延伸輻射功能,支持城鎮(zhèn)的發(fā)展,避免城鎮(zhèn)化對新農(nóng)村建設的排斥現(xiàn)象,為城鎮(zhèn)化發(fā)展預留或騰空間,又能保持農(nóng)村居民傳統(tǒng)的居住方式,為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化經(jīng)營和生產(chǎn)提供便利??梢员苊夂背青l(xiāng)一體化的兩難現(xiàn)象:一是避免湖北城鎮(zhèn)化擴張對新農(nóng)村建設的排斥現(xiàn)象,帶來城鎮(zhèn)化規(guī)模過度擴張的“大城市病”;二是避免新農(nóng)村建設規(guī)模失度導致的社區(qū)“空心化”的閑置浪費。
(三)湖北新農(nóng)村建設與新型城鎮(zhèn)化一體化發(fā)展保障體系建設。一是發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃作用,加強對城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展的引導,切實提高城鄉(xiāng)規(guī)劃科學水平。二是制定促進重點鎮(zhèn)發(fā)展的扶持政策,合理確定中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展功能和發(fā)展目標,提高中小城市和小城鎮(zhèn)的承載力和吸引力。把中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展與區(qū)域中心城市功能提升、人口合理集聚和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來,積極開展縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃,將政府支配的公共資源優(yōu)先向重點鎮(zhèn)配置,加強中小城市市政基礎設施和公共服務設施建設。三是建立長期穩(wěn)定的公共財政轉(zhuǎn)移支付機制,推進城鄉(xiāng)基本公共服務設施一體化、均等化。以改善農(nóng)村人居生活質(zhì)量為重點,加大各級財政對新農(nóng)村建設的支持力度,把基礎設施建設的重點放到農(nóng)村地區(qū),重點搞好農(nóng)村村莊內(nèi)部的道路、供水、生活用能和信息化等工程建設。
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