李益波

無論從何種角度看，柬埔寨都是一個(gè)“小國”或者說“弱國”。長期以來，柬埔寨在美國的東南亞外交布局中的地位并不突出。美柬自1950年建交以來，雙邊關(guān)系“兩斷兩和”，麻煩不斷。①Kenton J.Clymer，Troubled Relations:The United States and Cambodia Since 1870 ，DeKalb，IL:Northern Illinois University Press，2007;Carlyle A.Thayer，“Cambodia-United States Relations”，in Pou Sothirak，Geoff Wade＆ Mark Hong(eds.)，Cambodia:Progress and Challenges since 1991，Singapore:Institute of Southeast Asian Studies，2012.奧巴馬政府上臺(tái)后，對(duì)柬開始有限、試探性地接近，尤其是2012年11月奧巴馬總統(tǒng)首次訪問柬埔寨后，美國在政治、經(jīng)濟(jì)、安全、文化等領(lǐng)域明顯加強(qiáng)了對(duì)柬埔寨的“全面接觸”。美柬關(guān)系的新變化必然要對(duì)柬埔寨的外交走向乃至中國周邊安全環(huán)境產(chǎn)生不可忽視的影響。本文試圖在梳理美國對(duì)柬政策變化及特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，分析奧巴馬政府對(duì)柬政策調(diào)整的動(dòng)因、手段及美柬關(guān)系發(fā)展前景，并探討美柬關(guān)系新變化可能給中國造成的不利影響。

一

2009年7月，美國時(shí)任國務(wù)卿希拉里出于制衡中國的戰(zhàn)略考慮，正式提出“湄公河倡議”，柬埔寨的地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)地位開始凸顯。但囿于美國尚未從從阿富汗反恐戰(zhàn)場抽身以及其戰(zhàn)略關(guān)注點(diǎn)仍在東北亞，奧巴馬政府第一任期的對(duì)柬政策主要是“試探性滲透”。2012年11月，獲選連任的奧巴馬首次訪問柬埔寨，美國對(duì)柬政策隨之進(jìn)入“全面接觸”的新階段。

第一，政治上，美柬高層接觸頻繁，以多邊推動(dòng)雙邊的特征明顯。從表1可以看出，從2012年開始美國高官對(duì)柬埔寨的訪問次數(shù)明顯增多，級(jí)別大大提高，并且訪問的成果更具實(shí)質(zhì)性。除了雙邊訪問以外，美國還積極利用東盟地區(qū)論壇、東亞峰會(huì)、東盟國防部長擴(kuò)大會(huì)議、香格里拉對(duì)話、美國-湄公河下游國家部長會(huì)議等多邊框架加強(qiáng)對(duì)柬關(guān)系。

第二，經(jīng)濟(jì)上，美加大對(duì)柬援助力度和提升美柬雙邊貿(mào)易關(guān)系。根據(jù)美國國會(huì)研究服務(wù)中心(CRS)的統(tǒng)計(jì)，柬埔寨是美國在東南亞的第四大受援國(排在印尼、菲律賓和越南之后)，從2007年到2013年，美國對(duì)柬援助金額將近5億美元。若按人均算，柬埔寨則排在第二位，是美國在東南亞僅次于東帝汶的第二大受援國。①Thomas Lum，“U.S.-Cambodia Relations:Issues for the 113th Congress”，CRS Report for Congress，July 24，2013，p.11，http://fas.org/sgp/crs/row/R43113.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間2014年5月25日)美國對(duì)柬援助項(xiàng)目有:發(fā)展援助、經(jīng)濟(jì)支持基金、外國軍事援助、全球衛(wèi)生計(jì)劃、國際軍事教育與訓(xùn)練計(jì)劃以及防擴(kuò)散反恐掃雷計(jì)劃等。美國對(duì)柬援助有兩個(gè)特點(diǎn):一是通過非政府組織加以落實(shí)，并附帶一定條件;二是援助對(duì)象重在基層民眾，援助集中在民生領(lǐng)域。這些援助對(duì)柬埔寨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減貧、防災(zāi)、應(yīng)對(duì)流行性疾病問題等工作起到了積極作用。在此期間美柬雙邊貿(mào)易關(guān)系也發(fā)展很快，美國成為柬最大的貿(mào)易出口對(duì)象國，柬對(duì)美出口額從2009年的19.24億美元增至2013年的27.72億美元。②“Trade in Goods with Cambodia”，http://www.census.gov/foreign-trade/balance/c5550.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月3日)柬埔寨對(duì)美出口產(chǎn)品97%為成衣及紡織品。柬成衣業(yè)吸納了近40萬勞動(dòng)力，每年給柬帶來的外貿(mào)收入達(dá)近30億美元，接近其GDP總額的近1/5。③“Cambidia”，http://www.ustr.gov/countries-regions/southeast-asia-pacific/Cambodia-.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月3日)2012年8月，美國貿(mào)易代表容·柯爾克與柬埔寨商務(wù)部長占蒲拉西(Cham Prasidh)會(huì)晤，專門討論簽署美柬雙邊投資協(xié)定的可行性。④“U.S.Trade Representative Kirk Reports Regional，Bilateral Progress at ASEAN Meetings in Cambodia”，August 31，2012，http://www.ustr.gov/about-us/press-office/press-releases/2012/august/ustr-kirk-reports-progress-at-asean.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年8月1日)

表1 2009-2013年間美國政府高官對(duì)柬埔寨的訪問

第三，軍事安全合作穩(wěn)步發(fā)展。美柬軍事安全合作雖然不像美菲、美泰合作那么顯眼，但每年都在穩(wěn)步發(fā)展，包括軍方高層互訪、港口訪問、聯(lián)合演習(xí)、軍事援助和人員培訓(xùn)，等等。2011年，第一屆美柬防務(wù)對(duì)話在金邊舉行。迄今，美國海軍已派出十余艘軍艦對(duì)柬港口進(jìn)行十余次訪問。美柬軍事演習(xí)主要集中在人道主義救援、維和等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，如“吳哥哨兵”(Angkor Sentinel)、“太平洋伙伴”(Pacific Partnership)、“太平洋天使行動(dòng)”(Operation Pacific Angel)等。近年來美柬雙邊安全合作也逐步向傳統(tǒng)安全領(lǐng)域擴(kuò)展，但主要是在多邊聯(lián)合軍演下展開，如柬埔寨多次派軍隊(duì)參加美國主導(dǎo)的“聯(lián)合海上戰(zhàn)備和訓(xùn)練”多邊演習(xí)和“金色眼鏡蛇”陸上多邊演習(xí)。美國對(duì)柬軍事援助通過“對(duì)外軍事資助”計(jì)劃(Foreign Military Financing，F(xiàn)MF)實(shí)施。美最早于2006年通過該計(jì)劃向柬埔寨提供了4.9萬美元軍事援助用于反恐，此后美每年逐步增加援助額，2012年援助額達(dá)到600萬美元。人員培訓(xùn)是美柬軍事合作的一個(gè)突出亮點(diǎn)，主要通過美國“國際軍事教育和訓(xùn)練計(jì)劃”(International Military Education and Training，IMET)實(shí)施，其目的是“與來自重要合作伙伴國家的高級(jí)官員和領(lǐng)導(dǎo)人建立寶貴的關(guān)系”。澳大利亞新南威爾士大學(xué)東南亞問題專家卡爾·塞耶(Carlyle Thayer)評(píng)論道:在過去七年里(2007-2013年)，美國已成為柬埔寨主要的——但不是唯一的——防務(wù)合作伙伴。①Carlyle A.Thayer，“The Tug of War Over Cambodia”，F(xiàn)ebruary 19，2013，http://news.usni.org/2013/02/19/the-tug-of-war-over-cambodia.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年7月15日)

第四，更加重視“人權(quán)”、“民主”，干預(yù)手段更加靈活、隱蔽和務(wù)實(shí)。推動(dòng)“民主”和“人權(quán)”是美對(duì)東南亞外交政策的一條主線，奧巴馬政府致力于在東南亞推行“民主轉(zhuǎn)型”和“普世價(jià)值”，在緬甸取得的成功進(jìn)一步增強(qiáng)了其信心。在2013年柬埔寨選舉過程中，美國對(duì)選舉施加的壓力和干預(yù)處處可見。柬埔寨最主要的反對(duì)黨“救國黨”領(lǐng)導(dǎo)人桑蘭西(Sam Rainsy)長期流亡法國。2012年11月，柬埔寨國家選舉委員會(huì)宣布:即使“救國黨”被允許參加2013年全國大選，其領(lǐng)導(dǎo)人桑蘭西作為罪犯也不得參選。②Khuon Narim and Den e-Hem Chen，“Sam Rainsy Deleted from Voter List for Election”，The Cambodia Daily，November 5，2012.2013年1月，美國國務(wù)院發(fā)言人紐蘭(Victoria Nuland)回應(yīng)稱:把最大反對(duì)黨的領(lǐng)袖排除在大選之外會(huì)引起人們對(duì)柬埔寨整個(gè)民主進(jìn)程合法性的質(zhì)疑。③Sok Khemara，“US‘Disappointed’in Exclusion of Sam Rainsy from 2013 Election”，VOA Khmer，January 8，2013.在美國等國的壓力下，柬埔寨國王特赦了桑蘭西。桑蘭西于大選開始前10天返回柬埔寨。在選舉中，“救國黨”一舉拿下55個(gè)席位(僅次于人民黨的68席)。在選舉前后，美國資助的柬埔寨非政府組織(NGO)也非?；钴S。2013年下半年，“救國黨”發(fā)起“天天示威”活動(dòng)，要求首相洪森下臺(tái)并重新舉行選舉。2013年11月5日，美國副助理國務(wù)卿斯科特·馬歇爾訪問柬埔寨，并會(huì)見了反對(duì)黨、非政府組織代表，他一方面聲稱“來到柬埔寨不是試圖強(qiáng)加任何方案”解決柬政治僵局，另一方面又表示“美國肯定支持推動(dòng)柬埔寨民主進(jìn)程的任何努力”。④Kong Sothanarith，Heng Reaksmey，“Senior US Diplomat Urges‘Cambodian Solution’To Political Impasse”，VOA Khmer，November 5，2013，http://www.voacambodia.com/content/senior-us-diplomat-urges-cambodia-solution-to-political-impasse/1783478.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年7月4日)馬歇爾前腳剛走，柬埔寨的抗議游行示威活動(dòng)就驟然高漲，直到2014年1月洪森政府采取強(qiáng)制手段才得以平息。此外，美國還用利用免除外債、中止援助等手段迫使柬埔寨在人權(quán)問題上做出妥協(xié)，一些得到美國資助的媒體和基金會(huì)也通過各種渠道影響柬埔寨青年的價(jià)值觀選擇、參與培訓(xùn)反對(duì)派人士等。

第五，重視公共外交和人文交流，爭取柬埔寨民眾的好感。2010年9月美國向柬埔寨派遣49名和平隊(duì)志愿者，這是美國海外和平隊(duì)中規(guī)模最大的一支。據(jù)美國駐柬大使館的資料顯示，從2006年至2012年9月，共有285名和平隊(duì)志愿者被派駐到柬埔寨15個(gè)省份。⑤“Sixth Group of Peace Corps Volunteers Take Oath”，September 6，2012，http://cambodia.usembassy.gov/090612_pr.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年7月6日)美國還通過“國際訪問領(lǐng)導(dǎo)者項(xiàng)目”(IVLP)、“富布賴特”計(jì)劃、“東南亞青年領(lǐng)袖倡議”(Young Southeast Asian Leaders Initiative，簡稱YSEALI)，邀請(qǐng)柬具有領(lǐng)袖潛質(zhì)的人士、知識(shí)分子和優(yōu)秀青年等訪問美國或接受培訓(xùn)，深入了解美國文化與社會(huì)制度，培養(yǎng)一批“知美派”或“親美派”。無論是培養(yǎng)潛在領(lǐng)袖人物還是重視公共外交，其目的都是“小心翼翼地與目前被認(rèn)為有影響力且未來影響力可能會(huì)增強(qiáng)的人士建立關(guān)系”。①Sebastian Strangio，“Obama Visits China-Tilting Cambodia”，Yale Globe Online，December 7，2012.http://yaleglobal.yale.edu/content/obama-visits-china-tilting-cambodia.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月15日)在“美湄合作”中，美國把工作重心放在改善民眾民生、提高醫(yī)療水平、應(yīng)對(duì)氣候挑戰(zhàn)等“小微”項(xiàng)目上，這看起來雖然不很起眼，但做得很扎實(shí)。為了籠絡(luò)人心，美國已主動(dòng)向柬埔寨歸還了近30件走私文物。2013年8月15日，美國駐柬埔寨大使威廉·托德(William E.Todd)表示，美國將繼續(xù)向柬埔寨提供文化和人力資源培訓(xùn)等領(lǐng)域的支持，美國的支持將面向全柬公民，不會(huì)有民族和宗教歧視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，柬埔寨留美學(xué)生人數(shù)增加很快，2012-2013學(xué)年同比增長了18%，赴柬埔寨留學(xué)的美國學(xué)生也增加了11%。②“Number of Cambodian Students in the United States at an All-Time High”，November 27，2012，http://cambodia.usembassy.gov/112713_pr.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年7月12日)美國的這些措施似乎收到了不錯(cuò)的成效。2012年5月，蓋洛普公司開展的一項(xiàng)“你是否贊同美國發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”的民意調(diào)查顯示，柬埔寨有62%的受訪者表示支持，僅8%的受訪者反對(duì)，支持率在東南亞國家中排名第二。③“The U.S.-Global Leadership Project”，Gallup，March 2013，http://www.gallup.com/poll/161309/global-leadership-project.aspx.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年7月12日)

二

美國國會(huì)研究服務(wù)中心2013年公布的一份報(bào)告指出，美國在柬埔寨王國的利益包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展、貿(mào)易與投資、地區(qū)安全、公民社會(huì)建設(shè)及人權(quán)保護(hù)。④Thomas Lum，“U.S.-Cambodia Relations:Issues for the 113th Congress”，July 24，2013.可見，美國“全面接觸”柬埔寨，是出于戰(zhàn)略、政治、經(jīng)濟(jì)、安全等多方面的考慮。

具體而論，美“全面接觸”柬埔寨戰(zhàn)略上的動(dòng)因有三。其一，柬埔寨是美國實(shí)施亞太“再平衡”戰(zhàn)略的重要組成部分。在1975-2008年的大多數(shù)時(shí)間里，美國在“善意忽視”的政策指導(dǎo)下對(duì)整個(gè)東南亞并不重視，對(duì)柬埔寨更是以打壓為主。在奧巴馬第一任期，東南亞成了美國實(shí)踐“巧實(shí)力”外交理念的重要舞臺(tái)。自希拉里提出“重返亞太”以來，東南亞在美亞太戰(zhàn)略中的戰(zhàn)略地位明顯上升。2013年6月，美負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的助理國務(wù)卿丹尼爾·拉塞爾(Daniel Russel)提出亞太“再再平衡”戰(zhàn)略(rebalance within rebalance)，表示東北亞固然重要，但東南亞和太平洋地區(qū)值得美國加大接觸和介入力度。⑤“美高官提亞太“再再平衡”欲更加重視東南亞”，2013年6月21日，http://www.chinanews.com/gj/2013/06-21/4955034.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月1日)美國駐柬埔寨大使威廉·E·托德在《柬埔寨先驅(qū)報(bào)》發(fā)文稱:“奧巴馬政府的亞洲‘再平衡’政策意味著對(duì)東南亞發(fā)展援助的新承諾，這也包含柬埔寨?！雹轜illiam E.Todd，“Cambodia’s Role in the U.S.Rebalance to Asia”，The Cambodia Herald，May 19，2013，http://www.thecambodiaherald.com/opinion/detail/3?token=YmE5ZGU1YWJiMDI2MT QxOTI5ZmRmZDliNTFmMGRj#sthash.IlKOidWd.dpuf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月5日)2013年7月22日，美國國際戰(zhàn)略研究中心一份報(bào)告提出，如果說美國推行的亞太“再平衡”戰(zhàn)略在西太平洋方向側(cè)重于使用硬實(shí)力，如擴(kuò)大軍事基地、部署新式武器、強(qiáng)化軍事同盟等，那么在中國的西部和西南部側(cè)翼則可側(cè)重于使用軟實(shí)力或巧實(shí)力，如可側(cè)重于使用經(jīng)濟(jì)援助、醫(yī)療援助、公共外交、文化外交等手段。⑦“A Greater Mekong Health Security Partnership”，CSIS Report，July 22，2013，http://csis.org/publication/greater-mekonghealth-security-partnership.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年7月1日)這一提法與丹尼爾·拉塞爾主張的“戰(zhàn)略多元化”一致。美國在湄公河下游地區(qū)積極推行的“美湄合作”就是基于這一思路。

其二，美企圖利用柬增強(qiáng)其在中南半島及東南亞的影響力。東盟在美“再平衡”戰(zhàn)略中起著重要作用，而“東盟方式”決定該組織每個(gè)成員國都有同等的投票權(quán)。美認(rèn)為要贏得在東南亞的外交“象棋比賽”(chess game)，就要努力爭取東南亞每一個(gè)國家，因而美不但要加強(qiáng)與相對(duì)富裕國家如印尼、新加坡和馬來西亞的關(guān)系，也要謀求發(fā)展與窮國緬甸、柬埔寨的關(guān)系。美國幫助柬埔寨實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定與發(fā)展，一方面有助于將其“援助外交”轉(zhuǎn)化為對(duì)柬埔寨實(shí)實(shí)在在的政治影響力，并擴(kuò)大美在中南半島的力量存在;另一方面也有助于縮減東盟窮國與富裕國家的發(fā)展差距，從而有利于東盟的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。美國許多學(xué)者認(rèn)為，“一個(gè)強(qiáng)大、一體化的東盟是美國鞏固在東南亞利益的必要條件”。⑧Phuong Nguyen，“Washington Needs a New Approach to the Lower Mekong— ‘the Next South China Sea’”，CSIS，April 17，2014，http://csis.org/publication/washington-needs-new-approach-lower-mekong-next-south-china-sea.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年7月1日)因此，柬埔寨是美國“重返東南亞”整體政策的重要一環(huán)。另外，冷戰(zhàn)時(shí)期柬埔寨的政治變動(dòng)及外交走向都會(huì)牽動(dòng)泰國、越南、中國、美國、日本乃至前蘇聯(lián)等多方勢(shì)力的大博弈，柬埔寨就是整個(gè)中南半島的重要“戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)”，牽一發(fā)而動(dòng)全身，美國的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)者不可能忽視這段歷史。

其三，美企圖通過“全面接觸”柬埔寨平衡或消解中國在柬埔寨不斷擴(kuò)大的影響力。美國對(duì)中國在柬埔寨的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)十分擔(dān)憂，一些美國學(xué)者甚至用“北京-金邊軸心”、“北京的卡薩布蘭卡”、“附庸國”(client)、“衛(wèi)星國”(satellite)、“傀儡”(puppet)、“掩護(hù)性候選人”(stalking horse)、“事實(shí)上的代理人”等負(fù)面概念來形容中柬關(guān)系。①相關(guān)評(píng)論可參考:Rick Wallace and Michael Sainsbury，“Between a Rock and a Reef”，The Australian，September 24，2012;“All Cambodia’s-and China’s-Fault”，Manila Times，July 19，2012;“Booming South East Asia in a Quandary over US-China Rivalry”，Reuters，July 9，2012;“Losing the Limelight”，Economist，July 17，2012;John D.Ciorciar，i“China and Cambodia:Patron and Client?”IPC Working Paper Series，No.121，June 14，2013，p.5.毫無疑問，美國不希望柬埔寨完全倒向中國。2010年11月，希拉里在訪問金邊時(shí)公開表示:“你們不要過于依賴任何一個(gè)國家?！雹贘ohn Pomfre，t“Clinton Urges Cambodia To Strike a Balance with China”，Washington Post，November 1，2010.美國亞洲問題專家托馬斯·魯姆(Thomas Lum)也指出:“隨著中國在柬埔寨和下湄公河三角洲經(jīng)濟(jì)和政治影響力的增強(qiáng)，奧巴馬政府試圖加強(qiáng)與柬埔寨和該地區(qū)其他國家的聯(lián)系?！雹跿homas Lum，“U.S.-Cambodia Relations:Issues for the 113th Congress”，July 24，2013，p.1.簡言之，美國重視柬埔寨是為了防止中國對(duì)柬影響力提升太快，尤其是不希望柬在南海問題上支持中國的主張而導(dǎo)致東盟分裂。

在具體實(shí)施過程中，美“全面接觸”柬埔寨政策政治上表現(xiàn)為積極推動(dòng)柬埔寨“民主轉(zhuǎn)型”。在奧巴馬第一任期，美國非常重視東南亞各國的民主政治進(jìn)程，針對(duì)不同的國家獎(jiǎng)懲分明、有打有拉，比如通過大量的軍事、經(jīng)濟(jì)援助來支持印尼鞏固民主政權(quán)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，使之成為穆斯林國家里成功實(shí)現(xiàn)“民主化”的典范;通過高層接觸和多邊施壓促成緬甸政府的“民主”轉(zhuǎn)型。進(jìn)入第二任期，奧巴馬在“民主輸出”方面比過去四年更加積極，新任國務(wù)卿克里與新任國家安全顧問蘇珊·賴斯(Susan Elizabeth Rice)都是堅(jiān)定的民主論者。柬埔寨已是“民主”國家，只是威權(quán)政治仍在發(fā)揮重要作用。美國要改革這種“民主”模式，使之從內(nèi)容到形式都與西式“民主”相符，實(shí)現(xiàn)所謂的“真民主”(true democracy)。④Ronald Bruce St John，“Democracy in Cambodia-One Decade，US$5 Billion Later:What Went Wrong?”，International and Strategic Affairs，Vol.27，No.3，2005，pp.422-423.美國學(xué)者也認(rèn)為，柬埔寨的民主發(fā)展符合美國的國家利益，并將是美柬關(guān)系長期穩(wěn)定的基石。⑤Walter Lohman and Olivia Enos，“Promoting True Democratic Transition in Cambodia”，Heritage，No.2898，March 31，2014.此外，美國強(qiáng)調(diào)在柬推行“真民主”的背后還有其他戰(zhàn)略考量:其一，“民主外交”可能是制衡中國在柬影響力的唯一有效手段，這一招在緬甸已部分奏效;其二，可以對(duì)越南、老撾形成“和平演變”的新壓力。越、老、柬三國已成為美國在東南亞推廣“普世價(jià)值”的重點(diǎn)目標(biāo)。

安全上，美對(duì)柬“全面接觸”政策表現(xiàn)為積極提升美柬軍事安全合作。美這樣做有兩層考慮。一是推動(dòng)美柬在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。“9·11”之后，美國擔(dān)心柬埔寨成為“回教祈禱團(tuán)”的新?lián)c(diǎn)，積極擴(kuò)大對(duì)柬埔寨的反恐援助，尤其是幫助柬埔寨加強(qiáng)反恐特種部隊(duì)的建設(shè)。⑥Carlyle A.Thayer，“US Rapprochement with Laos and Cambodia”，Contemporary Southeast Asia，Vol.33，No.3，2010，p.451.柬埔寨是聯(lián)合國維和部隊(duì)的主要兵源國之一，積極參加了所有與維護(hù)和平有關(guān)的國際合作。美國在“全球和平行動(dòng)倡議”(GPOI)下，出資建立了“柬埔寨維和訓(xùn)練中心”和“掃雷中心”。柬埔寨自然災(zāi)害頻發(fā)、小武器走私、毒品及偷渡問題嚴(yán)重、海岸管理松懈，美國希望通過其先進(jìn)的軍事技術(shù)來推動(dòng)柬埔寨軍隊(duì)現(xiàn)代化和專業(yè)化轉(zhuǎn)型，以共同應(yīng)對(duì)這些非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。二是提防并牽制中柬軍事關(guān)系的發(fā)展。早在2004年11月，美國國防部發(fā)表《亞洲能源未來》報(bào)告，聲稱中國正在采取一種“珍珠鏈”式的戰(zhàn)略，積極在東南亞地區(qū)擴(kuò)大海上影響力。美國近來刻意突出與柬埔寨的軍事關(guān)系，無疑帶有防范中國的意圖。

經(jīng)濟(jì)上，美對(duì)柬“全面接觸”政策表現(xiàn)為重視發(fā)展與柬埔寨的經(jīng)濟(jì)合作。美這樣做既有開拓柬埔寨市場和資源的現(xiàn)實(shí)考慮，也有增強(qiáng)美國軟實(shí)力和政治影響力的長遠(yuǎn)考慮。一方面，柬埔寨人口眾多，并且擁有豐富的自然資源，近年來柬埔寨的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)可圈可點(diǎn)，展現(xiàn)出進(jìn)一步發(fā)展的巨大潛力。2010年9月，美國副助理國務(wù)卿約瑟夫·云(Joseph Yun)在聽證上表示:過去十年柬埔寨在全世界發(fā)展速度最快的國家中排名第七。①Joseph Yun，“Cambodia＇s Small Debt:When Will the U.S.Forgive?”Statement before the Subcommittee on Asia，the Pacific，and the Global Environment House Foreign Affairs Committee，September 30，2010，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2010/09/148427.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月26日)據(jù)報(bào)道，已有一些美國石油巨頭正積極參與柬埔寨的天然氣開發(fā)。另一方面，美國注重將發(fā)展援助作為公共外交的手段之一，力求通過“經(jīng)濟(jì)增長伙伴合作關(guān)系”、“平等未來伙伴關(guān)系”以及各類附加條件的援助，幫助柬埔寨改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，降低貧困率和失業(yè)率，應(yīng)對(duì)資源環(huán)境保護(hù)、青少年教育、性別平等、公共衛(wèi)生等方面的挑戰(zhàn)，以實(shí)現(xiàn)柬“強(qiáng)勁發(fā)展、公平發(fā)展、精明發(fā)展和公正發(fā)展”，并達(dá)成美公共外交的目的。

綜上所述，美國重新重視柬埔寨是其推行亞太“再平衡”戰(zhàn)略的一環(huán)，其首要目的是“平衡中國在柬埔寨的優(yōu)勢(shì)”，其次是加強(qiáng)公共外交以推動(dòng)柬埔寨“民主轉(zhuǎn)型”，至于經(jīng)濟(jì)利益則排在末位。這一排序也決定了美國對(duì)柬外交的政策偏好和行為特點(diǎn):多管齊下，戰(zhàn)略考慮優(yōu)先。例如，2010年4月，美國為懲罰柬埔寨向中國遣返20名“東突”恐怖份子，中斷了原定的美柬軍事合作計(jì)劃，但隨著同年10月希拉里訪柬，美柬雙邊軍事安全合作又全面恢復(fù)。在2014年1月柬埔寨洪森政府采取嚴(yán)厲措施平息騷亂后，美國國務(wù)院發(fā)言人哈夫(Marie Harf)表示:“我們譴責(zé)以暴力為手段達(dá)成政治目的，敦促各方最大限度的克制?！雹凇癠S Urges‘Restraint’in Cambodia after Violence”，AFP，January 4，2014，http://news.asiaone.com/news/asia/us-urges-restraint-cambodia-after-violence.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年7月3日)但美國并沒有對(duì)柬采取進(jìn)一步的懲罰措施。由此可見，美國的“人權(quán)外交”是因人因事而異的，對(duì)柬埔寨顯得更有耐心、更謹(jǐn)慎，不愿因糾結(jié)于“人權(quán)”問題阻礙美柬在其他領(lǐng)域的合作，更不愿因此而“把柬埔寨推向中國”。

三

美國希望能在柬埔寨復(fù)制“緬甸模式”——有學(xué)者指出緬甸的“民主”轉(zhuǎn)型是奧巴馬第一任期的重大外交成果之一③Murray Hiebert，“U.S.Interests in Myanmar Require Looking beyond the 2015 Elections”，CSIS，June 13，2014，http://csis.org/publication/us-interests-myanmar-require-looking-beyond-2015-elections.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年7月13日)——美國通過支持緬反對(duì)派和僧侶學(xué)生等民主力量、拉攏吳登盛等改革派，輔之以經(jīng)濟(jì)拉攏和許諾，成功推動(dòng)緬甸政改，并以此來削弱中國在緬甸的影響力。但這一模式能否在柬埔寨取得成功，還是未定之?dāng)?shù)。

美柬關(guān)系發(fā)展面臨以下制約因素。從柬埔寨方面看，它一方面希望利用美國的援助、市場和技術(shù)交流來加速本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和軍事現(xiàn)代化，從而得到民眾的支持以增強(qiáng)政權(quán)合法性;另一方面又擔(dān)心美國以“民主”、“人權(quán)”為手段干涉本國內(nèi)政，制造政治精英與普通民眾的隔閡，最終破壞國內(nèi)穩(wěn)定。柬埔寨對(duì)中國的“依賴”和“長期友好”也制約其對(duì)美政策的選擇，擔(dān)心美國“過于專注于軍事合作”會(huì)刺激中國。柬埔寨人民對(duì)美國的歷史情緒也不容忽視。英國拉夫堡大學(xué)柬埔寨問題專家戴維·羅伯茨(David Roberts)這樣形容道:美國干涉(柬內(nèi)政)的遺產(chǎn)是用鮮血和苦難寫就的。④David Roberts，“US Intervention in Cambodia from Bombs to Ballots”， Covert Action Quarterly， Fall 1997， http://www.thirdworldtraveler.com/US_ThirdWorld/US_Cambodia.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年7月13日)此外，越南在柬埔寨的政治、經(jīng)濟(jì)及安全事務(wù)上擁有廣泛的影響力，越并將柬視為其傳統(tǒng)勢(shì)力范圍，甚至比中國更不希望美國在柬擴(kuò)大影響。⑤Hassan A Kasem，“Vietnam’s Hidden Hand in Cambodia’s Impasses”，Asia Times，October 9，2013，http://www.atimes.com/atimes/Southeast_Asia/SEA-02-091013.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月28日)由于擔(dān)心美國“和平演變”，越南已把“反和平演變”提升到國家戰(zhàn)略的第二位。在2013年底、2014年初的柬埔寨政局動(dòng)蕩之際，越南給予了洪森政府以實(shí)質(zhì)性的支持。⑥在2013年柬埔寨大選中，近60萬越裔柬埔寨人大都支持洪森。2013年12月23日，洪森出訪越南，回國之后就針對(duì)國內(nèi)的反政府騷亂采取了強(qiáng)制措施。在此過程中，來自越南的支持無疑發(fā)揮了重要作用。

從美國方面看，其國內(nèi)對(duì)發(fā)展美柬關(guān)系也有爭議:國防部等側(cè)重戰(zhàn)略利益，為了遏制中國可以不計(jì)較柬所謂“民主”、“人權(quán)”問題，并熱切推動(dòng)美柬軍事合作;國會(huì)等則要在“民主”、“人權(quán)”問題上加大對(duì)洪森政權(quán)的施壓力度，以壓促變。美國國會(huì)兩院的一些議員和人權(quán)組織抨擊奧巴馬貿(mào)然訪柬、批評(píng)2013年柬埔寨大選。例如2014年1月，美國眾議院外交委員會(huì)主席愛德華·羅伊斯(Edward R.Royce)宣稱，越南、泰國和柬埔寨的“民主”形勢(shì)非常令人不安。①“US Criticises SE Asia on Rights”，The Bangkok Post，January 10，2014，http://www.bangkokpost.com/news/world/419849/uslawmakers-criticise-vietnam-cambodia-myanmar.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年7月15日)美國國際戰(zhàn)略研究中心的詹妮弗·陳評(píng)論指出:美國對(duì)“人權(quán)”和“民主”治理的關(guān)注阻礙了美柬關(guān)系的成熟。②Jennifer Chen，“US-China-Cambodia Relations:The Trilateral Balance”，East Asia Forum，October 2，2010，http://www.eastasiaforum.org/2010/10/02/us-china-cambodia-relations-the-trilateral-balance/.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年7月13日)此外，美國正面臨著經(jīng)濟(jì)與地緣的雙重“拮據(jù)”，這意味著美在湄公河區(qū)域落實(shí)“再再平衡”戰(zhàn)略有“力不從心”之感。美國受制于財(cái)力緊張和其他戰(zhàn)略性事務(wù)的牽制，無法全力投入東南亞，奧巴馬缺席2013年東亞峰會(huì)就是明證。

美柬關(guān)系在過去60多年矛盾不斷，奧巴馬政府從戰(zhàn)略利益的務(wù)實(shí)立場出發(fā)重新重視柬埔寨在“再平衡”戰(zhàn)略中的地位和作用，對(duì)柬在各個(gè)方面進(jìn)行拉攏與滲透。可以判斷，未來一段時(shí)期，美國與柬埔寨的合作還會(huì)繼續(xù)發(fā)展，但由于上述因素制約，美柬關(guān)系近期不會(huì)出現(xiàn)突破性進(jìn)展。

美國清楚自身的實(shí)力限制，它將著力在以下三個(gè)方面繼續(xù)對(duì)柬做工作:一是發(fā)揮其市場優(yōu)勢(shì)，針對(duì)那些達(dá)不到TPP門檻的小而窮的國家(如柬埔寨)，以簽訂雙邊貿(mào)易協(xié)定或投資協(xié)定為誘餌，增強(qiáng)美國的經(jīng)濟(jì)影響力;二是繼續(xù)重視公共外交，以教育、文化、醫(yī)療、救災(zāi)援助等為手段，積量變成質(zhì)變，增強(qiáng)美國的政治影響力;三是重視“青年下一代”。奧巴馬在2014年4月訪問馬來西亞時(shí)正式啟動(dòng)“東南亞青年領(lǐng)袖倡議”，其用意十分清楚:國與國之間的關(guān)系，不單由政府間的關(guān)系來界定，也包括人民之間的關(guān)系，尤其是年輕人，他們?cè)诋?dāng)權(quán)者離開政壇之后將決定未來。柬埔寨的人口結(jié)構(gòu)正屬于“非常年輕的國家”之列，其35歲以下的人口占總?cè)丝诘?5%，美因而對(duì)拉攏柬“青年下一代”情有獨(dú)鐘。

不容忽視的是，美國的“民主化”戰(zhàn)略可能給柬埔寨內(nèi)政帶來新的變數(shù)，并且會(huì)產(chǎn)生“外溢”效應(yīng)，從而間接影響地區(qū)穩(wěn)定。毫無疑問，美國仍會(huì)抓住一切機(jī)會(huì)推動(dòng)柬埔寨“民主”轉(zhuǎn)型，美國國際戰(zhàn)略研究中心有關(guān)專家公開宣稱:即使洪森還能贏得幾輪選舉，但執(zhí)政黨終將要面對(duì)要求更多“民主”、平等、透明的年輕人。美國要重視這股力量，通過人文交流以達(dá)到實(shí)現(xiàn)“人權(quán)”的長期目標(biāo)。③Murray Hiebert and Phuong Nguyen，“Crakdown in Cambodia:What Options for the United States”，CSIS，January 9，2014.根據(jù)相關(guān)資料顯示，目前柬埔寨國內(nèi)的土地問題、貧富差距、青年失業(yè)問題都很突出，貿(mào)然出現(xiàn)“民主”轉(zhuǎn)型必將帶來政治動(dòng)蕩甚至內(nèi)部沖突，一旦柬局勢(shì)失控形成“外溢”，出現(xiàn)所謂的“印度支那之春”，那么越南、老撾乃至整個(gè)中南半島都會(huì)受到影響，這無疑不利于中國周邊環(huán)境的穩(wěn)定。

另外，柬埔寨對(duì)華政策在保持既有延續(xù)性的同時(shí)，也可能會(huì)隨形勢(shì)變化出現(xiàn)一些變化和調(diào)整:一方面，柬將繼續(xù)實(shí)行“對(duì)華有限結(jié)盟”(limited alignment)政策，④John D.Ciorciari，The Limits of Alignment?Southeast Asia and the Great Powers since 1975，Washington，D.C.:Georgetown University Press，2010.另一方面柬也視美國或日本為潛在的對(duì)沖力量(hedge power)，以爭取外交靈活性和實(shí)現(xiàn)利益最大化。如柬埔寨皇家研究院國際關(guān)系所(IRIC)副所長索杜(Suodu)就提出:所有大國都是柬埔寨的朋友。柬埔寨必須有一個(gè)政策，即互利政策，不能緊抱中國而放棄東盟，因?yàn)槲覀兪菛|盟成員國;也不能緊抱中國而拋棄歐洲、美國;亦不能緊抱美國而拋棄中國。我們要觀察外交政治，也就是要靈活。⑤“柬埔寨反對(duì)黨承諾對(duì)中國采取友好政策”，鳳凰網(wǎng)，2013年7月 26日，http://news.ifeng.com/world/detail_2013_07/26/27920502_0.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年7月20日)

美國加強(qiáng)與柬埔寨的關(guān)系，尚不至于影響整個(gè)中國“軟腹部”的安全與穩(wěn)定，但“風(fēng)起于青萍之末”，中國應(yīng)時(shí)刻關(guān)注該地區(qū)風(fēng)向的變化并做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。目前柬埔寨在政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨許多問題，可謂正處于“十字路口”。作為柬埔寨的“好朋友、好鄰居、好伙伴”，中國應(yīng)該利用自身的實(shí)質(zhì)影響力，發(fā)揮積極的引領(lǐng)、示范作用，幫助柬走向持續(xù)穩(wěn)定與發(fā)展;同時(shí)，中國要高度關(guān)注柬乃至中南半島“青年膨脹”(youth bulge)現(xiàn)象，做好青年人的工作，爭取“下一代人”仍能對(duì)華保持長期友誼。