○田春燕1 魏婧姝2

（1、河套學院 內蒙古臨河 015000 2、華中師范大學 湖北武漢 430070）

對野擴權強縣冶促進縣域經濟發(fā)展的思考

○田春燕1 魏婧姝2

（1、河套學院 內蒙古臨河 015000 2、華中師范大學 湖北武漢 430070）

從1992年開始，我國先后有26個省、市、自治區(qū)實行十種模式的“擴權強縣”改革，增強了縣域發(fā)展的自主權，降低了行政成本，提高了縣級政府的公共服務能力，促進了城鎮(zhèn)化的進程，推動了縣域經濟的發(fā)展。本文建議中央政府適時出臺改革的頂層設計方案，省級政府應結合地方政府的具體情況實施差別化的改革路徑，加強對擴權縣的監(jiān)督和考核，加強對弱縣的扶持力度，促進縣域經濟持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展。

擴權強縣 縣域經濟 省直管縣

縣域經濟是國民經濟的基礎，縣域強則國強，縣域強則民富?？h域經濟的發(fā)展受多種因素的影響，制度政策作為經濟發(fā)展的內生變量是影響經濟增長的決定性因素，科學合理的政策對促進縣域經濟發(fā)展起著舉足輕重的作用。正因為如此，黨和國家制定并出臺了一系列順應經濟規(guī)律、促進縣域經濟發(fā)展的政策，各級地方政府探索制定適應當地經濟發(fā)展的規(guī)章，“強縣擴權”、“財政省直管縣”、“擴權強縣”、“行政省直管縣”等是近年來各級政府相繼試行和執(zhí)行的強縣富民的系列重要政策。

一、我國“擴權強縣”的淵源

1、關于“擴權強縣”

擴權強縣是相對于“市管縣”體制而言的，簡單地說，就是將原屬于地市級政府的部分管理權下放給縣（市）級政府，增強縣級政府管理權，并借此激發(fā)縣域經濟的活力，推動縣域經濟發(fā)展。擴權強縣的核心是在地方政府層級的市、縣之間重新進行權力和利益的分配，其實質是通過擴大縣級政府權力的方式達到強縣的目的，是促進縣域經濟發(fā)展的行政體制改革。

2、我國“擴權強縣”的淵源

最早進行“擴權強縣”改革的是浙江省。1992年，浙江省推進首輪“擴權強縣”改革試點，又分別于1997年、2002年、2006年、2008年先后進行了第二、三、四、五輪改革，從部分強縣試點到全部縣擴權改革，將部分原來歸屬于地級市的經濟和社會管理權限直接下放到各縣（市），以減少環(huán)節(jié)，提高效率。海南省在1988年建省之初就建立了由省直接管理縣（市）的行政管理體制，一步到位地實現(xiàn)了“市縣分治”。重慶市在成為直轄市以后，于1999年開始進行了“省直管縣”改革的工作。

國家層面的擴權是在浙江等省擴權改革之后，順應實際形勢發(fā)展的需要，在權衡各方利益關系后，從“省直管縣財政體制”改革開始的。2002年，國務院下發(fā)《批轉財政部關于完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知》，開始了省管縣財政體改革的試點。2006年和2009年的中央一號文件以及“十一五”規(guī)劃都提到了“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行‘省直管縣’體制”。2009年7月，財政部發(fā)布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，指出“在2012年底前，全國除民族自治地區(qū)外，要全面推行財政‘省直管縣’體制改革”。2011年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》又提出“在有條件的地方探索‘省直管縣’體制”。2012年11月，黨的十八大報告中進一步強調“有條件的地方可探索‘省直管縣’體制改革”。

在浙江省的帶動和中央政策的鼓勵下，從2003年開始，山東、湖北、安徽、黑龍江、廣東、廣西、河南、湖南、云南、河北、江西、甘肅、吉林、遼寧、福建、江蘇、山西、陜西、四川、青海、寧夏、貴州等省紛紛進行各種形式的“擴權強縣”改革，內蒙古自治區(qū)2014年4月出臺了《內蒙古自治區(qū)關于開展擴權強縣試點工作的意見》，共選擇了12個旗縣作為全區(qū)第一批擴權強縣改革試點，巴彥淖爾市杭錦后旗成為擴權強縣改革的第一批試點縣。目前，我國除北京、天津、上海、新疆、西藏以外的省、自治區(qū)、直轄市都已經在不同程度上進行了“擴權強縣”的改革。省內全部實現(xiàn)“擴權強縣”的有海南、重慶、浙江、廣東、福建、廣西、安徽、湖南省。浙江省基本實現(xiàn)“行政省直管縣”，吉林省和遼寧省進行了“行政省直管縣”試點。

從我國各省進行擴權強縣改革的模式來看，主要是開始改革時選擇擴權的試點縣的方式、擴權的范圍和權力下放多少的區(qū)別。不管是從強縣入手，還是從弱縣開始，或者是選擇一般縣，以及從強、中、弱各選一部分進行試點，除寧夏和貴州外，都結合了“財政省直管縣”，而且海南、重慶已在全省實行“行政省直管縣”。浙江省基本上實現(xiàn)了“行政省直管縣”，吉林省和遼寧省進行了“行政省直管縣”試點。擴權強縣的目的都是為了尋求增強縣域經濟發(fā)展的途徑，促進縣域經濟的發(fā)展，以此帶動全省區(qū)域經濟的發(fā)展和壯大。

二、擴權強縣對促進縣域經濟發(fā)展的影響

關于“擴權強縣”對縣域經濟發(fā)展的影響，理論界對擴權強縣大多持肯定態(tài)度，認為“擴權強縣”解決了阻礙縣域經濟發(fā)展的體制性矛盾，有利于縣域經濟的發(fā)展。朱紀廣、李二玲選取14個不同省份的237個擴權縣域，建立了經濟學模型進行分析，得出結論：擴權強縣政策顯著提高了縣域經濟發(fā)展水平，政策激勵可以提高縣域生產總值的5.7%，擴權強縣政策為縣域經濟發(fā)展厘清了思路，掃除了障礙，取得了更多的發(fā)展權利。從我國各省區(qū)的改革試點情況看，“擴權強縣”在以下方面對縣域經濟的發(fā)展產生了積極影響。

1、“擴權強縣”增強了縣域發(fā)展經濟的自主權，為縣域經濟發(fā)展注入活力，有效提升了縣域經濟的發(fā)展水平

“擴權強縣”將原屬于地市級政府的經濟社會管理權限下移，增強了縣域獨立發(fā)展的自主權，為縣域經濟發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境，增強了縣域經濟的整體實力。實行“擴權強縣”改革的試點省份的經驗表明，擴權試點縣的縣域經濟綜合實力都有不同程度的提高，以浙江省為代表的東部省份成績尤為突出。內蒙古自治區(qū)2014年4月啟動實施“擴權強縣”試點，按照“能放則放、綜合配套、責權統(tǒng)一、合力推進、依法實施”的原則，將自治區(qū)、盟市管理范圍內能下放給旗縣，交給市場、交給社會的盡量下放，重點將計劃報送、財政管理、項目審批、統(tǒng)計數據發(fā)布、證照發(fā)放、稅管權限調整、土地利用、環(huán)境保護、金融政策支持、資金整合等10個方面61項經濟社會管理權下放給試點旗縣。巴彥淖爾市杭錦后旗被確定為首批試點旗縣，經過一年的試點，該旗地區(qū)生產總值、固定資產投資、公共財政收入、社會消費品零售總額、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入、規(guī)模以上增加值等各項經濟指標不僅高于擴權改革之前，也明顯高于巴彥淖爾市平均增長水平，擴權改革釋放了縣域經濟發(fā)展的活力，增強了縣域經濟發(fā)展的動力，有效地提高了縣域經濟的發(fā)展水平。

2、“擴權強縣”有效提高了縣級政府的公共服務能力

縣級政府是直接管轄和服務農村地區(qū)的一級政權，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體，承擔著建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務體制，滿足縣域范圍內的基本公共服務供給的職責。“擴權強縣”改革逐步實現(xiàn)省與縣在財政上的對接，使縣級財政資金得到有效的利用和增長，在擴大縣級政府自主權的同時，也強化了縣級政府公共服務能力的職能和責任。樊勇、王蔚通過對浙江省各縣的全樣本、擴權縣（市）樣本分別進行擴權縣（市）和未擴權縣（市）以及擴權縣（市）內部強、弱縣之間的對比分析，并將相關控制變量納入同一體系內綜合考慮，得到了有關“擴權強縣”改革的結論：改革有力地促進了擴權縣（市）的縣域經濟和財政收入?？h級財力的增強有助于提高縣級政府的公共服務能力。

巴彥淖爾市杭錦后旗“擴權強縣”試點以來，逐步加大基礎設施和公共服務體系建設力度，不斷優(yōu)化財政支出結構，用于公共服務的財政支出穩(wěn)步增長。2014年，公共財政支出總計220885萬元，其中用于改善民生方面的支出為175279萬元，占總支出的79.35%，比上年增長12%。其中，用于教育、社會保障和就業(yè)、文體廣電、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房五類支出12億多元，占公共預算支出的比重54%。由于財政資金的支持，基礎教育事業(yè)均衡發(fā)展，公共醫(yī)療衛(wèi)生財政保障機制逐步健全，覆蓋城鄉(xiāng)的各類社會保障體系初步建立，城鄉(xiāng)低保、各類困難補助的標準和覆蓋率逐步提高，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險財政補助標準比上年提高15%，參保覆蓋率達到99%以上?？梢?，“擴權強縣”有效提高了縣級財政公共服務均等化的水平。

3、“擴權強縣”加快了新農村的建設，促進了城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程

農業(yè)是國民經濟的基礎，一定時期內在縣域經濟中還占有較高比重。各省市的擴權政策中都有關于農業(yè)項目的審批權下放，在工商企業(yè)注冊、農民進城務工、農業(yè)科技人才培養(yǎng)方面給予優(yōu)惠政策，鼓勵農民自我發(fā)展壯大。擴權后的縣域在財政實力增強的同時，增加了對新農村建設的資金投入，促進農業(yè)更好更快發(fā)展。溫如春認為“強縣擴權”改革有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決三農問題。張占斌認為“強縣擴權”改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設社會主義新農村的需要。根據國家統(tǒng)計局公布的地區(qū)年度數據，浙江省擴權強縣改革后，全省的城鎮(zhèn)化率逐年提高，2013年達到64%，比1998年提高了28個百分點，比全國平均水平高出11個百分點。

4、“擴權強縣”降低了行政成本，提高了縣級政府的工作效率

“擴權強縣”后，試點縣在產業(yè)規(guī)劃和項目建設等方面實現(xiàn)了縣與省的對接，減少了審批事項，縮短了辦理時間，加快了項目建設。對企業(yè)而言，減少了辦事環(huán)節(jié)，節(jié)約了運營成本；對縣級政府而言，減少了管理層級，提高了行政效率，節(jié)約了行政成本。2014年，杭錦后旗擴權改革以來，承接了自治區(qū)賦予的經濟和社會管理10個方面61項權限，加大簡政放權力度，旗級行政審批事項由236項減少到107項，取消行政事業(yè)性收費項目71項，為群眾和企業(yè)節(jié)約資金1100多萬元，建成了全區(qū)首家集綜合辦公、信息發(fā)布、科技指導和應急處置等功能為一體的農牧業(yè)公共信息服務平臺，將104個旗直部門和單位接入系統(tǒng)，提高了政府的工作效率，為縣域經濟可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎。

三、進一步完善“擴權強縣”改革的建議

1、根據省和縣的具體情況，探索“擴權強縣”改革的路徑和辦法

袁淵、左翔選取浙江、福建兩省2003—2005年注冊在市區(qū)（包括市轄區(qū)）和縣的全部企業(yè)數據，采用雙重差分方法進行回歸分析，得出結論：“擴權強縣”對縣轄國有企業(yè)的增長效果較微弱，對非國有企業(yè)的增長效果較強。而鄭文平、張杰從微觀層面對河南省自2004年“省直管縣”改革以來省內規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)進行了評估，得出結論：“省直管縣”政策對于促進直管縣內企業(yè)資產的增長有著一定促進作用。但是，對于集體和國有企業(yè)的資產增長起到了持續(xù)促進的作用，而對民營企業(yè)的資產增長在“省直管縣”改革實施后的3年之中并無顯著的促進作用，如果考慮到企業(yè)遷移的影響效應，“省直管縣”的政策對于民營企業(yè)的資產增長并沒有起到顯著的促進作用，而此改革對于外資企業(yè)的資產增長產生了顯著的抑制作用。同樣是對“擴權強縣”的微觀作用進行研究，采用的研究方法相同，因為所選取樣本的地域不同，得出了完全相反的結論，充分說明是否擴權、什么時候擴權、選擇什么樣的模式擴權、擴權的路徑怎么走，都應該建立在對省情和縣情的正確、科學地認識和了解的基礎上。

目前，理論和實務界對擴權強縣的路徑大體有三種觀點，一是從“擴權強縣”到“財政省直管縣”，最終逐步過渡到“行政省直管縣”。這是以張占斌、焦洪昌等為代表的理論和實務界普遍認可的一種觀點。焦洪昌認為：由財政體制上的“省直管縣”，最終過渡到行政體制上的“省直管縣”，“這既是行政體制改革的一個方向，也是對憲法的回歸”。二是“在經濟發(fā)達、欠發(fā)達和不發(fā)達地區(qū)以及東中西三大區(qū)域要區(qū)別對待”。孫學玉、武開昌認為“‘省直管縣’體制改革在經濟發(fā)達、欠發(fā)達和不發(fā)達地區(qū)以及東中西三大區(qū)域要區(qū)別對待”。三是“縣市分治”。徐元明等提出“試點—縣域擴權—行政區(qū)劃調整—市、縣（市）分治”的具體改革路徑。筆者認為：擴權強縣的路徑選擇不是改革的目標，而是強縣的手段，中國幅員遼闊，各地歷史淵源、經濟發(fā)展、資源稟賦千差萬別，在確定改革路徑和目標時，應充分考慮各省的具體情況，選擇最適合本地區(qū)經濟社會發(fā)展特點的模式和路徑，不僅要考慮東部、中部和西部，經濟發(fā)達、欠發(fā)達和不發(fā)達，還應該考慮到不同的省域和不同的縣域，可以一省一模式，也可以省內實行不同的模式。

2、中央政府應加強對各省“擴權強縣”改革的實時動態(tài)監(jiān)控，適時出臺相關的頂層設計方案

2002年開始，中央政府提出“有條件的地方依法探索省直接管理縣（市）的體制改革試點”。我國的“十二五“規(guī)劃綱要和黨的十八大報告都強調了“有條件的地方可探索‘省直管縣’體制改革”,體現(xiàn)了中央對“省管縣”體制改革的支持。但是，對具備“省管縣”體制改革的條件有哪些，改革依據的法律、改革的路徑和方向等問題，并未做出明確的規(guī)定。建議中央政府應密切關注各省市擴權改革的動態(tài)和成果，總結各省改革的經驗，適時進行頂層設計，包括制定相關的法律法規(guī)，明確改革的路徑和方向，使地方政府的改革有法可依，有據可循，使地方政府的改革更規(guī)范，方向更明朗。

3、適當合并縣市，縮小省級政府的管轄幅度，提高管理效果

“擴權強縣”在擴大縣級政府權限的同時，擴大了省級政府的管理幅度，增加了省級政府的管理難度。對所轄縣級政府較多的省份而言，隨著擴權縣數量的增多，管理負擔不斷增加，導致對縣級政府管理上的缺失和乏力，對縣域經濟的發(fā)展產生負面影響。從我國“擴權強縣”改革的實際情況分析，所轄縣數量相對較少的省份改革的效果較好，所轄地市級與縣級單位數量超過70個的省份在改革后出現(xiàn)省級政府對縣級行政單位管理乏力的現(xiàn)象較多，建議各省市應根據所屬縣市的具體情況，根據縣域的地理位置，綜合考慮縣域特色、資源稟賦、等因素，對所屬縣域進行適當整合減并，縮小省級政府的管理幅度，使“擴權強縣”真正發(fā)揮實效。

4、加強對弱縣的扶持力度，促進縣域經濟的均衡協(xié)調發(fā)展

在擴權強縣改革的過程中，不僅應關注強縣的發(fā)展，更要以強帶弱，加快弱縣的發(fā)展。因為導致弱縣的經濟實力較弱、發(fā)展較慢的原因比較復雜，僅靠擴權難以從根本上解決問題。浙江省通過對弱縣的財政扶持，促進了弱縣的發(fā)展。湖北省則出現(xiàn)了“強縣更強，弱縣更弱”的局面，這與擴權縣域基礎發(fā)展薄弱，而省又沒有能力直接對經濟欠發(fā)達縣進行有效扶持等因素有關。所以，在擴權的同時，必須加大對經濟實力較弱的縣域的財政扶持力度，同時探索建立省域內強弱縣之間的幫扶機制，以強帶弱，橫縱向雙管齊下，縮小縣域發(fā)展差距，促進縣域經濟均衡協(xié)調發(fā)展。

5、“放管結合”，加強對擴權縣的監(jiān)管力度

“擴權強縣”政策實施后，擴權縣出現(xiàn)了省、市兩級管理的情況，如果省市在監(jiān)管方面協(xié)調不夠，極易造成雙方互相推諉扯皮，出現(xiàn)監(jiān)管上的“真空”地帶。刑偉認為，將部分經濟管理權限下放縣域，對縣域經濟的發(fā)展會產生積極的影響，但對這些權力必須加大依法監(jiān)督力度，否則就可能導致權力異化，權力得不到正確的行使。建議擴權后的省級政府必須建立和完善相關的監(jiān)督機制和考核體系，明確各級政府的責、權、利范圍，制定與所下放權力有關的實施辦法和實施細則，建立政府監(jiān)管和社會監(jiān)督相結合的監(jiān)督機制，制定政府評價和群眾評價相結合的科學的考核指標。通過全方位、多角度的監(jiān)督和考核，把各項權力放活用好，最大限度地發(fā)揮擴權的效應，為縣域經濟協(xié)調均衡可持續(xù)發(fā)展提供良好的制度保障。

（注：[基金項目]2014年內蒙古自治區(qū)高等學?？茖W研究項目，項目名稱《財稅政策促進縣域經濟發(fā)展的對策研究——以巴彥淖爾市為例》，項目編號：NJSY14322，項目負責人：田春燕。）

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（責任編輯：劉冰冰）