劉金橋

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430073）

一、前言

面對(duì)著宅基地使用權(quán)及其房屋在城鎮(zhèn)化刺激下的迅速增值，宅基地使用權(quán)及房屋隱型流轉(zhuǎn)大量出現(xiàn)、屢禁不止。根據(jù)“中央黨校地廳級(jí)班（第52期）農(nóng)村改革發(fā)展支部第三課題小組”在2009年有關(guān)文章的數(shù)據(jù)顯示，出賣、出租等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的現(xiàn)象觸目驚心。[1]而在國(guó)土資源管理層面和經(jīng)濟(jì)學(xué)上來(lái)看，已經(jīng)在城市定居或者將要定居的農(nóng)民的宅基地使用權(quán)及其房屋大量閑置、因合法原因形成的“一戶兩宅”甚至多宅的多余宅基地使用權(quán)及其房屋也大量閑置，土地資源的浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)成為增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和解決資源浪費(fèi)的重要途徑。但是“宅基地使用權(quán)制度不僅關(guān)系到當(dāng)代農(nóng)民的居住安全和財(cái)產(chǎn)利益，更對(duì)后代的影響甚巨，同時(shí)負(fù)載了農(nóng)民基本生存的私人權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家糧食安全等重大公共利益?！盵2]宅基地使用權(quán)需要流轉(zhuǎn)，然而流轉(zhuǎn)必須需設(shè)置一定的條件。

二、權(quán)屬清晰

（一）所有權(quán)屬于集體

憲法第10條第二款后段規(guī)定了“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。宅基地集體所有是憲法的基本原則，不能改變。土地管理法第八條第二款也規(guī)定宅基地集體所有。宅基地的所有權(quán)屬性的強(qiáng)調(diào)不僅僅是因?yàn)槠湓跉v史發(fā)展中已經(jīng)逐漸被認(rèn)可為社會(huì)主義所有制形態(tài)的基本內(nèi)容之一，還因其關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的切實(shí)權(quán)益。在宅基地收回、征收、征用、置換等方面，集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)主體，應(yīng)當(dāng)享有其作為所有權(quán)主體的相應(yīng)權(quán)益，可以因公益收回宅基地使用權(quán)，在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中也應(yīng)當(dāng)享有利益分配權(quán)。在宅基地被侵害時(shí)，應(yīng)當(dāng)享有作為所有權(quán)人的權(quán)利，這也是集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的重要法律基礎(chǔ)。

（二）宅基地使用權(quán)為具有完整權(quán)能的用益物權(quán)

物權(quán)法第三編“用益物權(quán)”編設(shè)專章第十三章專門就宅基地使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的法律性質(zhì)已經(jīng)不再存有爭(zhēng)議。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇。憲法第十三條規(guī)定了私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的原則和對(duì)私有財(cái)產(chǎn)征收或征用的公共利益和補(bǔ)償性要求。農(nóng)民的宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。合法財(cái)產(chǎn)的完整權(quán)能，應(yīng)當(dāng)包括流轉(zhuǎn)的自由，除非涉及到公共利益，不應(yīng)當(dāng)受到限制，如果限制，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

（三）登記

宅基地使用權(quán)及其房屋的確權(quán)登記是宅基地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)的重要前提。不動(dòng)產(chǎn)登記能夠確定權(quán)利的具體內(nèi)容，并能夠起到公示公信的效力。宅基地使用權(quán)及房屋的登記能夠保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性和安全性。

1.宅基地使用權(quán)及房屋應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民合法取得

土地管理法和各省市行政規(guī)章等都對(duì)宅基地使用權(quán)的原始取得作出了具體明確的規(guī)定。宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在滿足申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的條件后向集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行申請(qǐng)，然后經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)而取得。宅基地使用權(quán)占用耕地的，需要履行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的手續(xù)。對(duì)于不滿足申請(qǐng)條件及未經(jīng)批準(zhǔn)的或者非法占用耕地的，在登記的時(shí)候，如果可以補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)的，經(jīng)過(guò)補(bǔ)辦可以允許依法登記。如果不滿足申請(qǐng)條件，則不應(yīng)登記。對(duì)于非法的宅基地使用權(quán)及其上的房屋，宅基地使用權(quán)由集體收回，其上的房屋應(yīng)當(dāng)由土地管理部門責(zé)令農(nóng)民拆除。

2.面積

土地資源作為一種稀缺資源，在我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量巨大，人均土地面積稀少，為了保護(hù)耕地面積和糧食安全，同時(shí)也由于宅基地使用權(quán)是由農(nóng)民無(wú)償申請(qǐng)取得，因而宅基地使用權(quán)面積各省市都有嚴(yán)格的限制。

對(duì)于超標(biāo)的宅基地使用權(quán)，在登記時(shí)應(yīng)當(dāng)將超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的面積予以備注，強(qiáng)制農(nóng)民繳納相應(yīng)的土地使用費(fèi)用之后，由農(nóng)民取得此部分的使用權(quán)。但是需要注意的時(shí)，宅基地使用權(quán)面積應(yīng)當(dāng)考慮到農(nóng)戶所擁有的人口數(shù)目和歷史情況。比如在申請(qǐng)宅基地使用權(quán)時(shí)，農(nóng)戶未分家因而擁有較多人口，后來(lái)因家庭成員去世或者分戶以至于宅基地面積超標(biāo)。這一部分就不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制農(nóng)戶繳納使用費(fèi)，而應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)的登記。而至于在申請(qǐng)時(shí)超標(biāo)，但是后來(lái)卻因?yàn)槿丝谠黾佣蠘?biāo)準(zhǔn)的，如果以后分戶，則分戶的時(shí)候應(yīng)當(dāng)要求繳納超標(biāo)面積的土地使用費(fèi)，如果不分戶則不需繳納使用費(fèi)?？偠灾娣e是否超標(biāo)要以申請(qǐng)之時(shí)的情形為標(biāo)準(zhǔn)，以保障居住和保障公平為原則。

3.期限

宅基地使用權(quán)依照當(dāng)前的法律政策是可以長(zhǎng)期擁有的，并未設(shè)置時(shí)限。作為登記，則必須要設(shè)定期限，否則宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)就會(huì)產(chǎn)生權(quán)利的不清晰，尤其是向集體經(jīng)濟(jì)組織以外流轉(zhuǎn)時(shí)。從宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)講，宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，用益物權(quán)都是有時(shí)間限制的，所有權(quán)才是無(wú)期限的。從宅基地使用權(quán)的原始取得的無(wú)償性、身份性和居住保障性而言，宅基地使用權(quán)是以使用權(quán)人未喪失民事權(quán)利能力，即使用權(quán)人生存，為條件的。參照城市居民商品房使用建設(shè)用地使用權(quán)的期限為70年，到期可以自動(dòng)續(xù)期，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的使用期限也可設(shè)為70年，到期如果使用權(quán)人還生存，允許無(wú)償自動(dòng)續(xù)期。如果在期限屆滿之前死亡，則允許宅基地使用權(quán)在剩余期限內(nèi)和房屋一并作為繼承權(quán)客體。

4.尊重歷史和現(xiàn)實(shí)

客觀地看，有些農(nóng)民的宅基地使用權(quán)卻不是無(wú)償取得的，在前面也曾經(jīng)提到，主要包括三部分：第一，祖宅。宅基地是由祖上親屬購(gòu)買，并在其上建房居住，并不是由集體無(wú)償提供的。雖然經(jīng)歷過(guò)土地改革、社會(huì)主義改造和人民公社運(yùn)動(dòng)，宅基地的所有權(quán)已經(jīng)收歸集體，但是宅基地的使用權(quán)卻仍然歸其所有。第二，有償購(gòu)買。這又包括兩部分，一部分是在宅基地管制寬松時(shí)期有償購(gòu)買的宅基地使用權(quán)及其上的房屋，既包括城鎮(zhèn)居民，也包括農(nóng)村居民；一部分是在宅基地資源十分緊張、難以通過(guò)申請(qǐng)取得情形下，有償購(gòu)買宅基地使用權(quán)及房屋。第三，對(duì)不適宜居住的水坑、沼澤等進(jìn)行改造而形成宅基地。

這部分宅基地使用權(quán)的登記、轉(zhuǎn)讓等應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。登記的面積可以適當(dāng)放寬，超標(biāo)面積的使用費(fèi)可以適當(dāng)降低，轉(zhuǎn)讓的時(shí)候應(yīng)當(dāng)將主要收益歸農(nóng)民個(gè)人，集體在收回的時(shí)候應(yīng)當(dāng)給予較多的補(bǔ)償，這樣才符合公平。

三、宅基地使用費(fèi)制度

宅基地使用權(quán)設(shè)立的無(wú)償性與宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)之間存在著緊張關(guān)系：如果允許無(wú)償取得的宅基地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)，就會(huì)產(chǎn)生搭便車的現(xiàn)象，引發(fā)惡性侵占耕地開發(fā)宅基地以牟取不合法利益的不良后果；同時(shí)也有違公平觀念。有學(xué)者就明確承認(rèn)完全放開宅基地流轉(zhuǎn)有可能促使農(nóng)民占地，從而造成不停地占地然后再流轉(zhuǎn)出去的惡劣后果。[3]

所以，需要在宅基地使用權(quán)的無(wú)償取得與有償流轉(zhuǎn)之間設(shè)置一個(gè)制度使得二者的關(guān)系得以平衡，并符合公平觀念。宅基地使用費(fèi)制度應(yīng)該可以有效地解決此問(wèn)題。所謂宅基地使用費(fèi)，并不是指宅基地原始取得的時(shí)候需要繳納相關(guān)費(fèi)用，而是指在宅基地使用權(quán)向不符合福利保障功能的民事主體流轉(zhuǎn)時(shí)，該主體需要向集體繳納使用費(fèi)。具體來(lái)講，主要包括兩種情形。

第一，農(nóng)民將其無(wú)償設(shè)立取得的宅基地使用權(quán)及其上的房屋贈(zèng)與、買賣時(shí)的受讓方或者宅基地使用權(quán)及其上的房屋作為抵押物被拍賣、變賣時(shí)的受讓方是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員，此時(shí)取得宅基地使用權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)向集體繳納宅基地使用費(fèi)。

第二，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員存在一戶多宅現(xiàn)象的，對(duì)超過(guò)登記剩余期限的多余的宅基地使用權(quán)有兩種處理措施：一是由集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行收回，對(duì)其上的房屋進(jìn)行一定程度的補(bǔ)償；二是由房屋所有權(quán)人繳納一定的使用費(fèi)，使得房屋所有人可以在合同約定的時(shí)期內(nèi)繼續(xù)擁有宅基地使用權(quán)。

對(duì)于續(xù)期費(fèi)用的問(wèn)題，需要區(qū)別城鄉(xiāng)居民，即如果屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，即戶口和社會(huì)保障都在本集體的，期滿后仍然具有民事權(quán)利能力的，自動(dòng)、無(wú)償續(xù)期。而城市居民，則到期后，需要申請(qǐng)且繳納宅基地使用費(fèi)。這樣，農(nóng)民的權(quán)益就可以得到保障，宅基地增值收益就可以為集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民所分享。

四、符合對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的行政管制

（一）耕地保護(hù)

土地管理法第一條就明確了保護(hù)耕地的基本原則。耕地保護(hù)對(duì)于維護(hù)糧食安全乃至國(guó)防安全都具有十分重要的價(jià)值。黨和國(guó)家的政策也一直把耕地保護(hù)作為土地政策的重要內(nèi)容。耕地保護(hù)的重要性毋庸置疑。

耕地保護(hù)包括數(shù)量保護(hù)和質(zhì)量保護(hù)兩個(gè)重要方面。耕地的數(shù)量保護(hù)主要包括：耕地轉(zhuǎn)非耕地的嚴(yán)格審批制度；占用耕地的補(bǔ)償制度；基本農(nóng)田保護(hù)制度；耕地開發(fā)、復(fù)墾、整理制度。耕地的質(zhì)量保護(hù)主要包括：防止水土流失、耕地沙化、鹽堿化、貧瘠化等；耕地環(huán)境保護(hù)等。

宅基地和耕地具有十分密切的關(guān)系：宅基地的增量主要來(lái)自于耕地；閑置的宅基地也可以復(fù)墾為耕地。如果允許耕地任意地轉(zhuǎn)化為宅基地，則耕地的數(shù)量就會(huì)減少。而鼓勵(lì)宅基地退出、有償流轉(zhuǎn)等就會(huì)促進(jìn)宅基地的存量的高效利用，甚至可以將宅基地復(fù)墾為耕地、增加耕地的數(shù)量。

因而，在耕地保護(hù)上，第一，應(yīng)該嚴(yán)格耕地轉(zhuǎn)化為宅基地的審批制度，可以實(shí)行定期、定額開放宅基地分配的制度，比如根據(jù)地方的實(shí)際需求和耕地?cái)?shù)量，每20年開放2畝耕地轉(zhuǎn)化為宅基地。第二，應(yīng)當(dāng)提高閑置宅基地的利用率，存量利用完才能尋求增量。第三，對(duì)可以申請(qǐng)宅基地的農(nóng)戶作出明確的界定，杜絕非法占用耕地的現(xiàn)象。

（二）用途管制

雖然依照土地管理法第四條的規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于建設(shè)用地，只要符合建設(shè)用地的用途管制和規(guī)劃就可以了。但是宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民的居住保障，如果在宅基地上建設(shè)費(fèi)居住用房，包括商場(chǎng)或者工業(yè)建筑等，則整個(gè)宅基地的存量就會(huì)不斷減少。比如，某農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織原有宅基地100畝，但是流轉(zhuǎn)出10畝，如果這流轉(zhuǎn)出的10畝宅基地被用做了工業(yè)建筑，則宅基地總的存量就只有90畝。一旦有新的申請(qǐng)宅基地需求，工業(yè)建筑無(wú)法用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)，則必然要占用耕地。因而，在許多學(xué)者的論述中，宅基地使用上的用途變更都是宅基地使用權(quán)被集體收回的重要事由。因而，如果不符合用途管制的，可以在履行通知改正程序而仍不改變用途的，由集體所有權(quán)主體對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行收回，使宅基地使用權(quán)歸于消滅。

同時(shí)，按照資本的特性，將宅基地開發(fā)為非居住用地的欲望是十分強(qiáng)烈的，住宅的收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于建設(shè)工廠的收益率。如果不加用途管制，則大量的宅基地就要面臨被轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地的命運(yùn)，農(nóng)村居民的居住保障和耕地保護(hù)就難以實(shí)現(xiàn)。因而胡存智認(rèn)為用途管制是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村宅基地管理制度改革的要求的重要原則之一。

五、結(jié)論

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)于保障農(nóng)民權(quán)益具有重要價(jià)值，但是不應(yīng)該完全放任。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)設(shè)置一定的條件。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)本身作為一種民事行為，應(yīng)當(dāng)遵循意思自治的基本原則。但是民事行為也應(yīng)當(dāng)受到公法的合理管制。這樣，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)才能在宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值之間實(shí)現(xiàn)平衡。

[1] 中央黨校地廳級(jí)班(第52期)農(nóng)村改革發(fā)展支部第三課題小組.因地制宜推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)[J].理論前沿，2009(12).

[2] 陳小君，蔣省三.宅基地使用權(quán)制度：規(guī)范解析、實(shí)踐挑戰(zhàn)及其立法回應(yīng)[J].管理世界，2010(10).

[3] 劉守英.最需要突破的就是宅基地制度[J].新世紀(jì)周刊，2013(32).

[4]胡存智.宅基地改革方向是擴(kuò)大權(quán)能而非自由買賣[J].國(guó)土資源，2014(1).