李文彥

（中國(guó)電力科學(xué)研究院監(jiān)察審計(jì)部，北京 100192）

近年來(lái)，我國(guó)綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，科學(xué)技術(shù)研究越來(lái)越受到重視，研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入每年以超過(guò)20%的速度增長(zhǎng)。隨著國(guó)家科研投入的快速增長(zhǎng)，社會(huì)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用情況關(guān)注度不斷加大，科研管理監(jiān)督機(jī)制不完善等問(wèn)題益加凸現(xiàn)，截留、擠占、挪用、套取、侵吞科研資金等違法違規(guī)事件頻發(fā)，科研經(jīng)費(fèi)腐敗問(wèn)題日益嚴(yán)重。審計(jì)作為科研經(jīng)費(fèi)管理的重要一環(huán)，面對(duì)新形勢(shì)，如何從全局的角度開(kāi)展科研管理審計(jì)，發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防范職能，預(yù)防科研違法違規(guī)行為，促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)高效使用，是當(dāng)下亟待解決的問(wèn)題。

一、科研項(xiàng)目管理現(xiàn)狀

（一）科研人員認(rèn)識(shí)存在偏差

“課題制”是我國(guó)科研項(xiàng)目最常采用的管理模式。在“課題制”下，項(xiàng)目是最基本的管理單元，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人擁有科研項(xiàng)目實(shí)質(zhì)管控權(quán)和經(jīng)費(fèi)支配權(quán)?！罢n題制”在一定程度上有利于發(fā)揮科研人員的積極性和創(chuàng)造性，但也存在一定缺陷。科研人員大多是學(xué)術(shù)型人才，不熟悉科研管理制度，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的實(shí)質(zhì)認(rèn)識(shí)有偏差。“課題制”既賦予了項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的自主權(quán)，也包含了對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管責(zé)任。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是科研項(xiàng)目的直接責(zé)任人，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的真實(shí)性、合規(guī)性、相關(guān)性承擔(dān)法律責(zé)任。有些科研人員法律意識(shí)淡薄，在思想上一味要求擴(kuò)大自己擁有的經(jīng)費(fèi)自主支配權(quán)，淡化甚至忽視自己應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管責(zé)任。甚至還有些科研人員錯(cuò)誤地認(rèn)為自己爭(zhēng)取來(lái)的橫向科研經(jīng)費(fèi)就是自己的私有財(cái)產(chǎn)，抵制和規(guī)避財(cái)務(wù)部門(mén)的監(jiān)管。這種“無(wú)知者無(wú)畏”的心態(tài)導(dǎo)致虛列支出套取科研經(jīng)費(fèi)等違規(guī)情況嚴(yán)重。

（二）科研管理體制不健全

科研管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，項(xiàng)目承擔(dān)單位作為科研項(xiàng)目依托單位，擔(dān)負(fù)著管理主體責(zé)任，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施和經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。但實(shí)際工作中，項(xiàng)目承擔(dān)單位普遍存在“重申報(bào)、輕管理；重科研、輕財(cái)務(wù)”的情況，表現(xiàn)為重視項(xiàng)目的級(jí)別、數(shù)量、經(jīng)費(fèi)和成果，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收等過(guò)程的監(jiān)管關(guān)注不夠?？蒲泄芾聿块T(mén)主要扮演流程控制和輔助服務(wù)的角色，在工作中存在強(qiáng)化服務(wù)、弱化監(jiān)管的傾向，側(cè)重于提供立項(xiàng)申報(bào)、成果申報(bào)等服務(wù)，對(duì)管理制度建設(shè)和經(jīng)費(fèi)監(jiān)管重視不夠，造成管理制度不健全、監(jiān)管執(zhí)行不到位等問(wèn)題。甚至出于鼓勵(lì)科研的目的有意識(shí)地放松管理要求，對(duì)存在的問(wèn)題有時(shí)也“睜一只眼閉一只眼”。財(cái)務(wù)部門(mén)側(cè)重對(duì)科研經(jīng)費(fèi)支出合規(guī)性檢查，主要審核原始憑證是否真實(shí)合法、報(bào)銷手續(xù)是否完備，對(duì)經(jīng)費(fèi)的相關(guān)性和合理性則難以把關(guān)。審計(jì)部門(mén)側(cè)重科研經(jīng)費(fèi)決算審計(jì)，介入項(xiàng)目監(jiān)督滯后。上述管理部門(mén)都沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行及經(jīng)費(fèi)使用全過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)管，未能充分發(fā)揮事前事中的監(jiān)督職能。

（三）管理部門(mén)協(xié)同不夠

管理部門(mén)往往局限于職責(zé)分工，各管一塊，“自掃門(mén)前雪”，缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，信息不對(duì)稱、不共享，“信息孤島”現(xiàn)象較嚴(yán)重。因?yàn)榭蒲泄芾聿块T(mén)不了解經(jīng)費(fèi)管理，財(cái)務(wù)部門(mén)不熟悉項(xiàng)目管理，資產(chǎn)管理部門(mén)不掌握項(xiàng)目的資產(chǎn)狀況，各自為政的管理模式，導(dǎo)致項(xiàng)目管理、經(jīng)費(fèi)管理和資產(chǎn)管理相脫節(jié)，造成了管理上的“空白點(diǎn)”?？蒲泄芾聿块T(mén)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)、實(shí)施、結(jié)題驗(yàn)收及成果管理等，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的合理使用缺乏監(jiān)督。財(cái)務(wù)部門(mén)主要負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)的日常核算，不了解項(xiàng)目的運(yùn)行情況，還是停留在簡(jiǎn)單的會(huì)計(jì)處理層面。資產(chǎn)管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)單位資產(chǎn)的實(shí)物管理，但科研用儀器設(shè)備大多由項(xiàng)目組自行保管使用，資產(chǎn)管理部門(mén)往往對(duì)科研資產(chǎn)家底不清、情況不明，難以審核購(gòu)置科研設(shè)備的必要性，難以防止科研設(shè)備重復(fù)購(gòu)置，難以實(shí)現(xiàn)科研設(shè)備的充分共享，更難以按照國(guó)家政策要求實(shí)現(xiàn)重大科研設(shè)備對(duì)社會(huì)開(kāi)放。

二、科研項(xiàng)目審計(jì)存在的問(wèn)題

（一）審計(jì)滯后，未充分發(fā)揮監(jiān)督職能

目前，科研項(xiàng)目審計(jì)以事后審計(jì)為主，即在項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收時(shí)，對(duì)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行決算審計(jì)，基本不參與項(xiàng)目過(guò)程監(jiān)管。由于介入滯后，審計(jì)沒(méi)有充分發(fā)揮“事前控制”、“事中監(jiān)督”的職能和風(fēng)險(xiǎn)防范作用，無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)科研項(xiàng)目管理和經(jīng)費(fèi)使用中存在的風(fēng)險(xiǎn)和漏洞，提出相應(yīng)的解決辦法，保證科研經(jīng)費(fèi)的合規(guī)高效使用。有些問(wèn)題已形成既定事實(shí)，造成了無(wú)法挽回的損失和浪費(fèi)。

（二）審計(jì)范圍狹窄，審計(jì)方式單一

在審計(jì)范圍上，科研項(xiàng)目審計(jì)側(cè)重經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)收支審計(jì)，主要審查經(jīng)費(fèi)支出的真實(shí)性和合規(guī)性，不重視科研管理的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和經(jīng)費(fèi)使用效益監(jiān)督。在審計(jì)方式上，主要采用賬項(xiàng)基礎(chǔ)的審計(jì)模式，對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施等環(huán)節(jié)監(jiān)督不到位，對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的相關(guān)性、合理性關(guān)注度不夠。由于審計(jì)范圍狹窄，不夠全面，面對(duì)科研項(xiàng)目運(yùn)行中遇到的新情況、新問(wèn)題，審計(jì)部門(mén)在監(jiān)管方式和監(jiān)管手段上存在薄弱環(huán)節(jié)，審計(jì)監(jiān)督職能弱化。

（三）審計(jì)深度不夠，審計(jì)流于形式

科研機(jī)構(gòu)的審計(jì)人員主要來(lái)自財(cái)務(wù)、審計(jì)等專業(yè)，知識(shí)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，缺乏科研項(xiàng)目相關(guān)專業(yè)知識(shí)，對(duì)科研管理的專業(yè)判斷不足，影響了科研項(xiàng)目審計(jì)的權(quán)威性。審計(jì)深度不夠，主要還是停留在經(jīng)費(fèi)收支層面的檢查，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要集中在經(jīng)費(fèi)支出合規(guī)性、會(huì)計(jì)核算規(guī)范性等政策性、技術(shù)性層面，在管理層面對(duì)科研管理中存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)分析不夠，難以形成針對(duì)性強(qiáng)的管理建議書(shū)，難以通過(guò)審計(jì)推動(dòng)科研管理上層次、上水平。

三、科研項(xiàng)目審計(jì)新模式

（一）推進(jìn)審計(jì)轉(zhuǎn)型，提升審計(jì)層次

內(nèi)部審計(jì)是單位管理與控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在職能上應(yīng)該兼具管理和服務(wù)的雙重屬性，是兩者的統(tǒng)一體。推進(jìn)審計(jì)轉(zhuǎn)型，就是要在開(kāi)展科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)上開(kāi)展管理審計(jì)，從傳統(tǒng)的“查錯(cuò)防弊”轉(zhuǎn)向?yàn)閮?nèi)部管理服務(wù)，從內(nèi)部檢查和監(jiān)督向分析和評(píng)價(jià)方面轉(zhuǎn)變，把審計(jì)與服務(wù)融為一體，寓審計(jì)于服務(wù)之中。提升審計(jì)層次，就是要在審計(jì)工作模式上將審計(jì)關(guān)口前移，推動(dòng)審計(jì)范圍由事后向事前、事中延伸，構(gòu)建事前預(yù)防、事中管控和事后監(jiān)督相結(jié)合的全過(guò)程跟蹤審計(jì)模式。

（二）創(chuàng)新審計(jì)工作，優(yōu)化審計(jì)程序

管理審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)一種新的審計(jì)類別，是對(duì)經(jīng)濟(jì)管理行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查及評(píng)價(jià)并深入剖析的一種活動(dòng)。就科研項(xiàng)目審計(jì)而言，創(chuàng)新審計(jì)工作，重點(diǎn)是要落實(shí)管理審計(jì)理念，運(yùn)用審計(jì)調(diào)查、審計(jì)分析、業(yè)務(wù)核對(duì)、控制測(cè)試、內(nèi)控評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等技術(shù)提高審計(jì)效能，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督與管理評(píng)價(jià)促使科研項(xiàng)目管理沿著健康和增加價(jià)值的方向運(yùn)行。優(yōu)化審計(jì)程序就是要分階段有序開(kāi)展管理審計(jì)：在審前調(diào)查階段，認(rèn)真研究梳理現(xiàn)行科研管理制度，分類總結(jié)歸納，繪制管理業(yè)務(wù)流程圖，綜合考慮科研項(xiàng)目管理控制關(guān)鍵點(diǎn)編制審計(jì)方案；在審計(jì)實(shí)施階段，注重加強(qiáng)過(guò)程把控，采取與科研人員訪談和審計(jì)調(diào)查相結(jié)合的方式，重點(diǎn)檢查科研管理流程執(zhí)行情況及管理部門(mén)的履責(zé)情況，對(duì)科研業(yè)務(wù)總體管理水平進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)；在審計(jì)報(bào)告階段，全面復(fù)核審計(jì)結(jié)果，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，切實(shí)做到內(nèi)容完整、事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確、評(píng)價(jià)恰當(dāng)、建議可行。

（三）推動(dòng)內(nèi)控完善，發(fā)揮監(jiān)督服務(wù)新職能

內(nèi)部控制是科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部約束機(jī)制的主要內(nèi)容，對(duì)于保障運(yùn)轉(zhuǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)、提高效益具有重要意義。內(nèi)部控制體系不應(yīng)一成不變，應(yīng)隨著社會(huì)的發(fā)展和控制環(huán)境的變化而與時(shí)俱進(jìn)地改變，應(yīng)隨著人們對(duì)內(nèi)部控制規(guī)律的深入了解而不斷完善。在科研項(xiàng)目管理開(kāi)展之初開(kāi)展科研項(xiàng)目管理審計(jì)，有助于構(gòu)建必要的內(nèi)部控制體系；此后堅(jiān)持開(kāi)展科研項(xiàng)目管理審計(jì)，對(duì)現(xiàn)有內(nèi)部控制進(jìn)行評(píng)價(jià)，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并加以改進(jìn)，使其趨于健全有效。因此，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)要積極主動(dòng)將審計(jì)監(jiān)督融入科研管理體系，以防范管理風(fēng)險(xiǎn)為目的，以完善內(nèi)部控制為抓手，對(duì)科研管理內(nèi)部控制設(shè)計(jì)與運(yùn)行的有效性進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，從完善規(guī)章制度、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、堵塞管理漏洞等角度，提出切實(shí)可行的改進(jìn)措施及優(yōu)化建議。

（四）加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)督，打造“大監(jiān)督”格局

加強(qiáng)科研管理、財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門(mén)之間的溝通合作，共同梳理業(yè)務(wù)流程，共同查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，共同商議風(fēng)險(xiǎn)防控舉措，共同完善內(nèi)部控制制度，形成有效的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行全方位、全過(guò)程的管理。科研管理部門(mén)充分發(fā)揮項(xiàng)目管理職能，從預(yù)算編制開(kāi)始，充分考慮預(yù)算可執(zhí)行、可操作性，建立各部門(mén)共同參與的預(yù)算編制審核制度。財(cái)務(wù)部門(mén)發(fā)揮經(jīng)費(fèi)管理職能，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的動(dòng)態(tài)管理，嚴(yán)格項(xiàng)目合同、項(xiàng)目預(yù)算的審核，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)費(fèi)支出的相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)合理性以及預(yù)算的執(zhí)行情況。審計(jì)部門(mén)發(fā)揮管理服務(wù)職能，加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用過(guò)程的監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)對(duì)科研項(xiàng)目各階段全過(guò)程的有力管控。通過(guò)建立管理部門(mén)的聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，可以進(jìn)行有效的協(xié)同監(jiān)督，形成科研項(xiàng)目的閉環(huán)管理，避免“管理空白點(diǎn)”和“監(jiān)督盲點(diǎn)”。

[1]王亞榮.從審計(jì)視角探討高校科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀及改進(jìn)措施[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014(2):190-195.

[2]歐陽(yáng)卓平.高校科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)現(xiàn)狀及改進(jìn)措施探討[J].審計(jì)月刊，2011(2):26-27.

[3]劉 洋，馮義秀.全過(guò)程全體系全內(nèi)容科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)制度初探[J].商業(yè)會(huì)計(jì)，2012(21)：48-50.