○徐瑩

（沈陽藥科大學 遼寧 沈陽 110016）

淺議我國政府采購預算管理

○徐瑩

（沈陽藥科大學 遼寧 沈陽 110016）

作為總體部門預算的一部分，政府采購預算指的是政府行政部門依據(jù)當年任務編制及業(yè)務發(fā)展需求，經(jīng)統(tǒng)一采購程序?qū)徟ㄟ^后的年度采購計劃，集中反映了行政事業(yè)單位的業(yè)務范圍及資金收支規(guī)模。本文首先探討了完善我國政府采購預算管理的必要性，其次剖析了當前政府采購預算管理存在的主要問題，最后在此基礎上提出了有關(guān)的對策和建議。

政府采購 預算管理 制度建設

一、背景介紹

從國外發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗來看，在政府消費結(jié)構(gòu)和資金供應規(guī)模難以調(diào)整的前提下，只有合理分配資金預算，才能切實提升政府采購工作效率，從過程上持續(xù)完善采購預算的分配流程，才能順利推進政府采購管理工作的開展。

從近年來《政府采購工作要點》文件中可以看出，政府工作重心落在扎實開展政府采購宣傳和隊伍建設、健全政府采購法規(guī)體系完善管理制度、加強科學的預算計劃管理等工作上，反復強調(diào)預算的重要性。我國政府采購經(jīng)歷十幾年的發(fā)展雖已初見成效，但仍存在諸多亟待改進的薄弱環(huán)節(jié)。當前政府采購預算管理機制存在諸多缺陷、政府采購管理尚有待健全等一系列因素，導致近年來我國政府采購環(huán)節(jié)存在的貪污腐敗現(xiàn)象頻頻發(fā)生，媒體也相繼曝光了諸多案例。因此，探討如何完善政府采購預算管理機制有著十分重要的現(xiàn)實意義。

二、政府采購預算的內(nèi)涵

政府預算是指依據(jù)政府財政的年度收入支出規(guī)模結(jié)構(gòu)來計算和預測下一年度的收支情況，一般包含預算支出和預算收入兩部分。作為政府預算的重要組成部分，政府采購預算指的是政府采購部門依據(jù)政府年度財政收支，以行政任務和事業(yè)發(fā)展計劃為基準，遵循了一定的法律規(guī)章而編制的年度采購計劃。我國當前政府采購預算是規(guī)范財政分配活動的重要杠桿，也是調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟的必要工具，與政府財政相互影響、相互制約。政府采購預算反映了各級政府財政的實際執(zhí)行與支出計劃情況，是對財政預算的進一步補充，反映了事業(yè)單位政府采購項目的年度資金規(guī)劃、業(yè)務范圍及發(fā)展方向，是政府采購工作的前提，在很大程度上折射了市場需求，有利于優(yōu)化配置資源。

三、完善我國政府采購預算管理的必要性

首先，科學引導經(jīng)濟發(fā)展，促進政府經(jīng)濟宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮并保持財政收支平衡。制定和公開政府采購預算是對市場釋放的一種信號，有利于促進就業(yè)，引導社會經(jīng)濟發(fā)展。作為一種強大的購買力，政府采購能夠干預國家經(jīng)濟，規(guī)范市場經(jīng)濟行為，如經(jīng)濟過熱階段減少采購力度，可抑制經(jīng)濟過快發(fā)展，引導市場良性發(fā)展；科學編制各級政府采購預算，高效利用財政資金，有利于平衡國家財政收支。

其次，促進反腐倡廉工作的順利開展，強化政府監(jiān)管。近年來政府巧立名目進行非理性采購的現(xiàn)象頻現(xiàn)，嚴重影響執(zhí)政人員在人民群眾心中的形象，給社會樹立了不良形象，政府采購工作要點日益重視反腐倡廉。加強政府采購監(jiān)管，科學建立采購預算制度，加強執(zhí)行力度，有利于遏制無預算采購、高價采購、盲目采購等非理性現(xiàn)象。

再者，促進財政預算的合理編制?？茖W合理的政府采購預算需要綜合權(quán)衡公眾、投標企業(yè)、政府自身等各方利益，這有助于引導各部門作出正確的采購決策。我國財政預算編制體系較為落后，與現(xiàn)代財政資金收支存在一定程度的脫節(jié)，作為政府預算中相對透明的部分，政府采購預算可作為預算改革的切入點，逐步滲透至其他政府預算機制，完善政府采購預算管理制度有利于合理推進財政預算的編制。

最后，有助于采購成本控制并維護良好的市場競爭秩序。政府采購預算是政府通過自身行為引導市場的方式，公開公平的采購機制有利于引導市場公平競爭，調(diào)整市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。同時，有序的市場競爭反過來又能促進政府采購成本的降低，提升財政資金使用效率。

四、當前我國政府采購預算管理存在的主要問題

受長期以來計劃經(jīng)濟體制的不利影響，我國政府采購預算運用的編制方法往往傾向于簡單粗放，預算與實際采購出入較大。市場經(jīng)濟快速發(fā)展后，預算編制方法得到逐步完善，但采購預算的不完善仍然在一定程度上影響著我國預算的實際執(zhí)行，政府采購預算改革駐足不前。相較國外政府情況，我國編制采購預算的時間過短，無法將采購預算予以細化，盡管期間也需要領(lǐng)導層上報審批再予以下?lián)?，但流程趨于形式化，對預算編制提出的合理質(zhì)疑則是少之又少，使得我國政府采購預算編制過于簡單。同時，我國政府采購預算編制的計劃性也有待加強，缺乏預算計劃，易引發(fā)盲目預算問題，造成非理性預算現(xiàn)象。

一是采購隨意性較大，使得采購預算的嚴肅性有所削弱，實務中采購人員隨意增減預算或挪用預算，有的部門在初期收到采購資金后就立即申請增加預算，且一般可以得到審批，這就使得各部門從思想上不夠重視預算的編制，部門人員預算意識薄弱。

二是編制方法公開、公平及規(guī)范性有待加強。目前基數(shù)法是主要的預算編制方法，該方法使本年度預算取決于上一年度的預算基數(shù)加一定的增長幅度，而不是依據(jù)本年實際的發(fā)展需求，基數(shù)大的部門，獲取的采購資金將日益增加甚至超出部門需要，而基數(shù)小的部門則長期處于財政緊縮狀態(tài)，難以保障部門發(fā)展計劃的開展。長期使用基數(shù)法必將持續(xù)加劇財政收入壓力，一些長期無法獲得審批的專項可能挪用預算，從而造成預算管理混亂的狀況。

三是預算編制精準度不高，預算調(diào)整不及時?；鶖?shù)法一般不對已存在預算條目進行調(diào)整，而未全面考慮專項成立情況及人員調(diào)動實際；同時預算制定時間較晚，往往制定完成已過了預算參考的時機，采購過程過于隨意，缺乏相應的內(nèi)部控制機制，嚴重依賴于采購人員的綜合素養(yǎng)及道德水準。

此外，政府采購預算執(zhí)行缺乏監(jiān)督控制，年底突擊花錢現(xiàn)象普遍；采購成本控制體系存在諸多漏洞，導致采購價格虛高，招標機制缺乏競爭性；采購預算公眾監(jiān)督不足，預算制定各環(huán)節(jié)的監(jiān)督體系也存在諸多問題，使得暗箱操作事件頻繁發(fā)生，政府采購機制存在一定程度的失效。

五、持續(xù)健全我國政府采購預算制度的對策

1、引入編制循環(huán)系統(tǒng)，完善政府采購預算編制流程

政府采購應當更加規(guī)范、科學和透明，可參考美國政府采購預算編制流程編制采購預算決策，形成一個從決策、建立預算、評估決策、聽證會、采購執(zhí)行、采購審計到采購決算這樣一個循環(huán)系統(tǒng)。其中決策環(huán)節(jié)應本著效益最大化原則，以實際需要為起點，詳細列出采購明細，以盡量發(fā)揮其引導作用；結(jié)合市場調(diào)查和零基預算思路，從質(zhì)和量兩個維度，合理確定采購價格范圍，形成采購預算；而后由專業(yè)人員嚴格審查采購預算的科學合理性，確保預算反映各部門實際需求；進入聽證會環(huán)節(jié)主要是提升政府預算透明度，確保政府決策符合公眾利益；預算通過后進入執(zhí)行階段，執(zhí)行結(jié)果將直接反映預算的實用性；抽查或全面審計預算執(zhí)行情況，重點關(guān)注賬實相符，及時處理違規(guī)行為；根據(jù)審計結(jié)果做出年末財政決算，對預算情況進行分析比較，審查超支或未完成預算的原因，為下一年度的采購預算編制積累經(jīng)驗。

2、參考使用零基預算思想，完善政府采購預算編制方法

滾動預算是當前我國政府編制采購預算時所普遍應用的方法，它始終依賴上一年度預算數(shù)據(jù)，脫離政府需求，易與市場脫軌。采購預算應隨市場的變化而進行調(diào)整，運用零基預算方法編制的政府采購預算，有利于適應市場及政府的現(xiàn)實要求，促進成本約束，并有助于加強采購監(jiān)管。零基預算是以當年度市場發(fā)展情況及政府實際需求為依據(jù)而編制的預算計劃，它不受上一年度數(shù)據(jù)的影響，有利于發(fā)揮預算編制人員的主動性，減輕了各事業(yè)單位政府執(zhí)行預算的壓力，減少年底突擊花錢理財，可按單個項目的執(zhí)行情況對財政支出予以監(jiān)督，能夠靈活調(diào)整項目資金配置，提升財政資金使用效益。以零基預算思想編制采購預算計劃，要求本年度預算編制從零出發(fā)，在保留基本項目的基礎上逐項調(diào)整其他項目，使專項基金更能準確地發(fā)揮其用途，有利于促進政府財政資金結(jié)構(gòu)及運用的進一步優(yōu)化。

3、借鑒成本會計準則來編制政府采購預算

制定政府采購預算過程中可考慮引入成本會計準則思想，綜合權(quán)衡供應商成本核算內(nèi)容，使采購內(nèi)容的標準價格與實際成本更加透明，從而引導采購價格的制定，降低采購成本，提升財政資金使用效益。具體來說：一是應盡快出臺相應的法律規(guī)章，推出適合我國國情的成本會計準則，完善政府采購機制，規(guī)避市場競爭和產(chǎn)品價格的制定，避免投標企業(yè)的投機行為，同時這也使得政府制定的采購預算計劃更具透明度，有助于加強采購監(jiān)管力度，提升政府采購效益；二是在政府采購時投標產(chǎn)品成本核算過程中引入統(tǒng)一的成本會計準則，有利于規(guī)范供應商的合理成本，減少投標價格中的不確定因素；三是在制定政府采購預算前應全面獲悉供應商的成本指標，以確立采購基準價格及價格波動區(qū)間，保證采購價格的合理性。

4、持續(xù)健全政府采購預算編制內(nèi)部控制制度建設

企業(yè)內(nèi)部控制有利于保證資產(chǎn)的完整性，協(xié)助企業(yè)規(guī)避風險并促進管理效益的提升，政府采購部門可借鑒其控制制度，通過完善采購內(nèi)部控制體系以推動政府采購事業(yè)的順利進行。鑒于各級行政機關(guān)、檢察機關(guān)及各類事業(yè)單位是制定和執(zhí)行采購預算的主體，他們理應肩負起健全政府采購預算內(nèi)部控制的職責，從控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控等五個內(nèi)控要素入手，建立健全適應我國國情的采購預算內(nèi)部控制體系。

一般而言，健全的政府采購預算內(nèi)部控制體系應包含采購預算授權(quán)審批控制、不相容職務相分離控制、人員綜合素質(zhì)控制、服務及資產(chǎn)安全控制、內(nèi)部監(jiān)督控制、流程與制度控制等措施。其中完善委托控制體系要求明確規(guī)定委托公司在采購中的權(quán)責利，嚴禁委托單位徇私舞弊；崗位分離原則要求產(chǎn)品審查、談判、財務、質(zhì)檢等不同崗位應做到專崗專人；與供應商建立長效溝通機制，以應對產(chǎn)品售后服務問題；加強采購人員綜合素質(zhì)的培育，使之符合崗位要求；對采購的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督核查，按照采購法規(guī)有關(guān)規(guī)定公開招標采購全流程，切實做到政府采購的公平、公開及公正。

[1]王斯彰、孫才華、寧純：國外政府采購制度及其對我國的啟示[J].法學論叢，2012（6）.

（責任編輯：柯秋萍）