李平

PPP模式在湖南應用和實踐研究

李平

(湖南外貿(mào)職業(yè)學院)

當前財政部在全國多地力推PPP模式，湖南省已列為試點省份。本文通過對湖南省應用PPP模式情況的調(diào)查與分析，從法規(guī)制度建設、管理機構(gòu)及機制建設、總量控制管理、人才培養(yǎng)等四個方面，對PPP模式在湖南的應用提出建議。

PPP模式湖南應用研究

一、PPP模式在湖南應用和實踐現(xiàn)狀

2003年前后在全國掀起了引入非政府投資的浪潮。湖南在這一輪投資浪潮中，也不甘落后,先后在城市公共交通、污水處理、公路、橋梁、市政設施、垃圾處理和城市綠化等公用事業(yè)當中引入非政府投資，如BT、BOT、PPP模式。2014年7～8月筆者對湖南省應用PPP的情況進行了調(diào)查,并重點對長沙、株洲兩個地區(qū)應用PPP模式的企業(yè)進行了調(diào)研。總體來看，湖南省對PPP模式中BOT模式的運用較早較多，雖然在實踐應用中存在不少問題，但為改善湖南省的城市基礎設施建設、公路建設、污水處理等作出了巨大貢獻，對推動湖南省的經(jīng)濟建設取到了很大的作用。在調(diào)研中完全符合PPP模式本質(zhì)特征，并體現(xiàn)公私合作、利潤共享、風險共擔的項目很少，大部分是類PPP模式項目，在應用與實踐中還存在著諸多的問題，尚需要進一步完善和改進。從調(diào)研總體情況來看，目前湖南PPP模式的應用現(xiàn)狀如下：

（一）PPP模式應用領域

在湖南PPP模式主要應用的領域有：廢棄物處理、污水處理、生活垃圾處理、公路建設、醫(yī)院建設、會展中心建設，城市道路建設等。本次重點調(diào)查的6個項目中，有3個屬于公用事業(yè)領域，如醫(yī)療廢棄物處理項目、污水處理項目、生活垃圾處理項目；有2個屬于交通運輸建設領域，如道路建設項目、城市軌道建設項目；有1個屬于會展服務領域，如會展中心項目。

（二）PPP模式項目建設投資規(guī)模

從項目投資額來看，湖南省各PPP項目投資額大小不一。在重點調(diào)查的6個項目中最小的為1 691萬元，最大的為57.8億；從建設規(guī)模來看，各PPP項目規(guī)模差異較大。如廢棄物處理項目，從每天幾噸的醫(yī)療廢物，到幾十噸的生活垃圾，甚至到十幾萬噸的污水處理。交通基礎設施建設有一兩公里的道路建設項目，也有一二十公里的軌道交通建設項目，各項目占地面積從幾十畝到幾百畝不等。

（三）各PPP項目的投資范式

在湖南PPP模式應用的主要范式仍是BOT模式，在調(diào)研中比較符合PPP模式本質(zhì)特性的是株洲市醫(yī)療廢物集中處置項目。該項目國家財政資助863萬元，占股權的51%，民營資本自籌資金828萬元，占股權的49%。列入PPP模式試點的項目有長沙磁浮工程項目、長沙國際會展中心項目、株洲城市生活垃圾焚燒發(fā)電項目、株洲東環(huán)北路二期項目，屬于BOT模式的有株洲市污水處理項目。

（四）PPP模式營運方式

在湖南PPP模式現(xiàn)有項目基本都是采取成立專門的項目公司進行營運方式。在具體的操作上，有的采取通過項目公司投資建設營運一體的方式，投資建設后長期營運，承擔投資風險，獲取投資收益，如株洲市醫(yī)療廢物集中處置項目、株洲城市生活垃圾焚燒發(fā)電項目、長沙國際會展中心項目和長沙磁浮工程項目；有的采用傳統(tǒng)的BOT形式，在特許經(jīng)營期收回成本，獲取一定收益，特許經(jīng)營期滿后交給政府，如株洲市污水處理項目；有的采用設立基金方式，通過基金對項目公司投資，建成后項目收益除小部分提留外，大部分返回給基金，如株洲東環(huán)北路二期項目。

（五）PPP模式收益及分配方式

在湖南應用PPP模式項目收益來源都比較單一。在調(diào)研中,除株洲東環(huán)北路二期項目是配套土地開發(fā)收益外，大部分是單一的提供公共服務收益，如票務收入、處置收入、場館收入、售電收入等。根據(jù)運作方式的不同，收益分配方式也不同。有采用通過項目公司投資建設運營一體，然后根據(jù)《公司法》進行收益分配；有采用BOT方式在特許經(jīng)營期內(nèi)收益歸企業(yè)，特許經(jīng)營期后歸政府；有采用設立基金方式，然后根據(jù)基金收益方案向基金投資人和管理者分配。

二、PPP模式在湖南應用和實踐中存在的問題及原因

由于PPP模式在湖南省應用和實踐的時間不長，且現(xiàn)階段國家和省政府尚沒有成文的關于PPP應用的法律法規(guī)和政策文件,因此在實際操作中也產(chǎn)生了一系列問題，從調(diào)研情況來看，湖南省PPP在實踐中存在的問題主要表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）PPP模式法規(guī)制度建設及管理問題

1.缺乏適用于PPP模式的法律法規(guī)及相關政策

在調(diào)研中大部分企業(yè)反映由于缺乏國家和省政府層面關于PPP應用的法律法規(guī)或政策文件，以至于在PPP項目的實際操作過程中，有意參與項目投資的企業(yè)不知如何操作，希望在省政府層面盡快出臺支持PPP模式的政策，并規(guī)范招標文件和合同文本。

2.缺乏PPP模式管理機構(gòu)及有效的監(jiān)管機制

由于政府沒有專門的PPP項目信息平臺，很多投資人無法獲得PPP投資的相關信息，有一部分投資企業(yè)對PPP模式及其管理都不甚了解。如在調(diào)研中，許多PPP項目的投資者反映，由于缺乏政府在PPP方面的指導，他們的工作常常是無頭緒，有問題不知道要找誰，希望得到政府層面的協(xié)調(diào)和指導。其次是PPP項目招標程序和招標規(guī)則欠規(guī)范，拉郎配現(xiàn)象嚴重，第三是缺乏有效的監(jiān)管機制，政府在PPP項目上的管理能力不強。

（二）PPP模式項目營運過程中的問題

1.PPP模式缺乏融資政策

當前湖南省PPP項目在建設過程中存在的最大問題就是融資困難。在對長沙、株洲兩個地區(qū)調(diào)研的6個PPP項目中，有5個PPP項目的融資都存在困難。之所以面臨融資瓶頸問題，一是缺乏政府對PPP模式項目支持的融資政策,二是PPP項目投資大、時間長，銀行出于風險考慮，不愿貸款給投資企業(yè)。

2.PPP模式項目資本金不足

從對長沙、株洲6個PPP項目的調(diào)查來看,有5個項目的資本金數(shù)額都偏低，且比例結(jié)構(gòu)不合理。如株洲市污水處理項目，投資總額為5.5億元，項目公司注冊資本僅1.32億元，只占投資額的24%；長沙國際會展中心項目，投資總額為57.8億元，項目公司注冊資本僅7億元，只占投資額的12%左右；長沙磁浮工程項目，投資總額為41.95億元，項目公司注冊資本僅12.8億元，只占投資額的30%左右。這一問題已嚴重影響湖南省PPP項目的應用與實踐。

3.PPP模式缺乏動態(tài)調(diào)價機制

湖南省PPP建設項目在營運過程中，存在的另一個大問題就是缺乏動態(tài)調(diào)價機制。以株洲市醫(yī)療廢物集中處置項目為例，該項目從2006年建成運行至今已8年，處置收費標準一直維持不變,而近幾年來運輸成本、人工成本不斷上升,項目運行極為艱難。因此如何完善PPP項目定價調(diào)價機制，做到既確保私營投資商有穩(wěn)定的微利，又確保公眾利益不受損害是湖南省應用PPP模式急待解決的問題。

（三）PPP模式項目缺乏指導性收費政策

從調(diào)研的情況來看，湖南省的PPP項目在收益政策方面，存在的主要問題是項目沒有統(tǒng)一可參照的收費標準，各PPP項目之間價格混亂，在調(diào)研中有的PPP項目投資企業(yè)提出建議,希望政府能針對PPP項目的經(jīng)營價格或收益水平提供政策性指導意見，防止惡性競爭，以保證PPP項目的正常運行和服務質(zhì)量。

（四）PPP模式缺乏管理人才

從湖南省調(diào)研情況來看，PPP項目的論證、可行性研究以及招標等前期工作主要由政府完成，在實踐中由于缺少一批既熟悉PPP模式，又懂經(jīng)濟、法律、財務及合同管理的復合型專業(yè)人員，常常在項目前期論證、測算、合同審定以及價格制定時，把關不嚴、定價不合理，給PPP項目的營運及管理帶來諸多不便，甚至影響到了政府誠信。因此迅速培養(yǎng)一批熟悉PPP項目管理的專業(yè)人員是當前政府層面急切需要解決的問題。

三、國內(nèi)應用和實踐PPP模式的經(jīng)驗及啟示

在調(diào)研中也有一些PPP項目的做法對湖南省PPP的應用很有啟示。一個是株洲市醫(yī)療廢棄物集中處置項目。該項目2004年開工，2006年開始運營，總投資額1691萬元，政府投資863萬元，占51%，民營資本投資828萬元，占49%，特許經(jīng)營期為10年。運行8年來，該項目廢棄物質(zhì)量處理結(jié)果完全達到合同約定的要求。其值得借鑒的經(jīng)驗主要有三個方面：一是合作范式采取了PPP模式，政府投資控股；二是建立了有效的監(jiān)管機制，如推行市場化運作實行公開招標，合同規(guī)范審定嚴格；三是建立了全過程質(zhì)量監(jiān)管制度和全環(huán)節(jié)監(jiān)控制度等；如政府選派專人（市環(huán)保局委派工程師）全過程參與PPP項目，并且管理人員相對穩(wěn)定。另一個是泉州刺桐大橋建設項目。該大橋是國內(nèi)首個PPP項目，總投資額2.5億元，其中民營企業(yè)投入3 600萬元，政府投入2 400萬元，不足部分各投資方負責籌措，大橋收費所得在償還債務后其盈余按投資比例分配，特許經(jīng)營期為30年。大橋自1997年通車以來，通行收入由1997年的2 371萬元增至2006年的8 100萬元。2006年政府相繼修建了6座大橋，分流了車流量，2013年該大橋的通行收入降至4 200萬元，此時政府和民企的合作伙伴關系漸生裂痕。分析并總結(jié)其原因，一是缺乏經(jīng)驗，對市場的變化和發(fā)展估計不足，風險防范意識不強，合同協(xié)議過于簡單；二是缺乏動態(tài)管理機制，合作雙方?jīng)]能認識到PPP也是一種管理模式，政府和民間資本在合作以后的時期內(nèi)更需要的是一種風險共擔的動態(tài)合作，需要有一個長效的動態(tài)管理機制來進行維護。

PPP既是一種合同式的投資方式，更是一種公私伙伴長期合作關系，因此在PPP實踐中政府和民間資本一定要形成一種動態(tài)的合作伙伴關系，這樣才能保持良好的持續(xù)發(fā)展態(tài)式。為此湖南省在應用PPP中一定要認真總結(jié)經(jīng)驗防止類似情況發(fā)生。

四、PPP模式在湖南應用和實踐的幾點建議

筆者對PPP在湖南省應用中存在問題和困難以及在調(diào)研中收集到的各種建議進行了認真的分析，在借鑒國內(nèi)外PPP成功運作經(jīng)驗的基礎上，對PPP模式在湖南省的應用和實踐有如下建議：

（一）要盡早制定PPP投資管理辦法和支持PPP項目的融資政策

PPP既是一種合同式的投資方式，也是一種公私長期合作關系，建立穩(wěn)定的政策環(huán)境和法律法規(guī)，是實現(xiàn)誠信政府，吸引社會資本的關鍵。從湖南省的PPP實踐來看，目前已出臺的管理條例和政府文件主要是針對BT項目或BOT項目，而不是針對PPP模式制定的，因此，在國家層面還沒有出臺PPP管理辦法和法規(guī)的情況下，建議省政府盡快組織專門的人員，認真總結(jié)湖南省在應用BT、BOT中的經(jīng)驗，科學地制定PPP投資管理辦法或政策，構(gòu)建既有利于維護政府誠信和利益，又有利于鼓勵和引導社會資本參與PPP建設的政策制度環(huán)境。

PPP項目建設周期長、投資回收慢，項目企業(yè)承擔風險大，建議政府要盡快制定有利于PPP項目企業(yè)投資的融資政策和財稅優(yōu)惠政策，以吸引更多的社會資本。

（二）要盡快建立PPP管理機構(gòu)和構(gòu)建有效的PPP管理機制

1.建立PPP管理機構(gòu)。從國際經(jīng)驗看，英國、澳大利亞、加拿大等國的財政部門都專門設立了PPP管理機構(gòu)，負責推動PPP模式發(fā)展，履行研究設計、項目儲備、融資支持、招投標管理、爭議協(xié)調(diào)等職責。從湖南省開展PPP的實踐來看，缺乏PPP管理機構(gòu)的指導和協(xié)調(diào)是各項目投資企業(yè)反映最多的問題。因此建議盡快在省財政廳設立PPP管理部門，負責對全省的PPP實踐工作進行指導，以利于PPP模式在湖南省的應用；其次是要出臺相關政策和采取措施，大力發(fā)展民間PPP咨詢機構(gòu)，為投資者提供更專業(yè)的社會化咨詢服務。

2.建立PPP模式動態(tài)定價機制。建立合理的動態(tài)價格調(diào)整機制，對推動PPP模式的實施至關重要。在項目營運過程中，要保證市場主體的合理營利，確保項目投資人能夠在微利條件下有長期穩(wěn)定的投資回報。建議由PPP管理機構(gòu)或物價部門牽頭，構(gòu)建PPP模式動態(tài)價格機制，定期由物價部門對PPP項目成本及財務收支進行審核，并根據(jù)項目運營成本的實際情況啟用價格機制對價格進行相應調(diào)整。

3.盡快構(gòu)建有效的PPP監(jiān)管機制。有效的PPP監(jiān)管機制是湖南應用PPP成功的一個關鍵。因此，建議省政府要盡快出臺對PPP項目實行監(jiān)管的規(guī)范性文件，特別是要盡快建立以下三個方面監(jiān)管機制：一是要建立科學的選擇機制。在PPP項目招標時，一定要遵循市場化、規(guī)范化原則，要明確PPP合作伙伴基本條件，要規(guī)范招標程序和招投標文件；二是要建立科學的監(jiān)管機制。PPP項目在建設和營運期，要對項目運作、服務質(zhì)量等進行全過程監(jiān)管，以確保項目建設和運營達到預期效果；三是要建立橫向監(jiān)督機制。要進一步加強同級人大及審計部門對PPP項目的第三方監(jiān)督。

（三）要對PPP項目實行總量控制和分類管理

從國際經(jīng)驗來看，開展PPP成熟的國家其PPP項目的投資額一般占全部公共投資的15%。結(jié)合湖南省的實際情況，建議在PPP的應用中，要充分考慮湖南省中長期經(jīng)濟的發(fā)展需要，根據(jù)經(jīng)濟總量和財政收入總量，科學選取PPP項目，實行總量控制，防止一哄而上。其次是對PPP項目實行分類管控。對涉及國計民生的重要PPP項目，政府要從嚴管控，實行政府控股；對不涉及國計民生的PPP項目，如大型會展中心項目、旅游景點開發(fā)等項目，政府在實行PPP模式時可以在所有權比例方面讓投資企業(yè)占有較大股權比例，以吸引更多項目投資者。

（四）要加大對PPP模式的宣傳力度

PPP模式在國內(nèi)是首次試點運行，目前社會和企業(yè)對PPP模式了解不多，為了提高社會公眾對PPP模式的認可度和熟知度，構(gòu)建適宜湖南省PPP模式發(fā)展的制度環(huán)境。建議政府要科學地制定湖南省PPP模式推動方案，有計劃、有步驟的開展宣傳，使各部門及社會各界對PPP模式有完整的認識，從而為湖南省PPP項目的實踐和發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。具體實施建議：一是要加強社會輿論引導，建立政府層面的PPP模式信息平臺，通過各種媒體進行宣傳；二是要開展多種形式的PPP實務培訓、PPP研討交流和PPP應用研究等，及時總結(jié)經(jīng)驗，更好地指導湖南省PPP的應用和實踐，促進全省PPP模式的健康發(fā)展。

（五）要加快對PPP人才的培養(yǎng)步伐

湖南省是PPP模式在國內(nèi)第一批試點運行省份，目前社會和企業(yè)對PPP模式缺乏了解，熟悉PPP模式的專業(yè)人員極少，企業(yè)在實際運行中遇到許多疑難問題都無法解決，因此對推進湖南省PPP模式的應用很不利，因此，建議政府要盡早建立PPP模式專業(yè)人才庫,有計劃、有步驟地開展各種形式的PPP業(yè)務培訓、PPP應用研討和PPP經(jīng)驗交流，培養(yǎng)既熟悉PPP模式，又懂經(jīng)濟、法律、財務、合同管理的專業(yè)人員，以提高政府在PPP項目上的管理能力，為PPP模式在湖南省的應用和發(fā)展提供復合型技術人才。其次是要大力發(fā)展PPP模式社會咨詢專業(yè)機構(gòu)，通過社會化的市場運作，發(fā)揮其在培養(yǎng)PPP專業(yè)人才上的輔助作用。

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