孫英娟，金喜在，呂康銀

(1.東北師范大學(xué) 商學(xué)院，吉林 長春 130117； 2.長春師范大學(xué) 計(jì)算機(jī)科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，吉林 長春130032)

中國共產(chǎn)黨十七屆五中全會(huì)提出“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”?！叭健笔屈h中央高瞻遠(yuǎn)矚、審時(shí)度勢，站在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展的高度制定的重大戰(zhàn)略任務(wù)。而實(shí)現(xiàn)三化離不開農(nóng)民的市民化，農(nóng)民市民化過程將貫穿于三化實(shí)現(xiàn)的始終。

農(nóng)民市民化是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的一個(gè)有效路徑。如果增加一個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的邊際收益不如將這個(gè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，那么我們就稱這個(gè)勞動(dòng)力為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化即是如何更好地配置農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問題。大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力加入第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，有利于推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程和城市快速發(fā)展。[1，2]城鎮(zhèn)化是伴隨城鎮(zhèn)人口不斷增加、城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模不斷擴(kuò)大的過程。近年來我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)主要是依靠在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)業(yè)戶籍人口來推動(dòng)的。[3]大量農(nóng)民離開土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也必將促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；图s化。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也得到了空前的發(fā)展。因此，從這個(gè)意義上說，農(nóng)民市民化是三化的核心,只有將那些適合市民化的農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民才能有效解決我國城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后的問題。

但是，影響農(nóng)民市民化的因素很多，這也決定了農(nóng)民市民化是一個(gè)長期的過程。基于2013年全國范圍內(nèi)的實(shí)地調(diào)研，我們認(rèn)為制約這一過程的主要障礙因素有城市就業(yè)、基本公共服務(wù)、土地利益情結(jié)、思想認(rèn)識(shí)、農(nóng)民自身素質(zhì)等，而主導(dǎo)因素為政府的規(guī)劃和指導(dǎo)。

一、城市就業(yè)：影響農(nóng)民市民化的基本經(jīng)濟(jì)因素

城市就業(yè)是影響農(nóng)民市民化的基本經(jīng)濟(jì)因素，也是制約農(nóng)民市民化的首要因素。所謂就業(yè)，是指以獲取合法收入為目的而相對(duì)穩(wěn)定地從事某種工作的狀態(tài)。勞動(dòng)就業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)任何一個(gè)人生存和發(fā)展的基本手段。市場經(jīng)濟(jì)以其獨(dú)特的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式造就了不同于以往時(shí)代的調(diào)節(jié)勞動(dòng)就業(yè)行為與布局的方式和途徑。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的不斷提高，大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力需要向城市轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造更多的城市就業(yè)機(jī)會(huì)是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的前提，而城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r則成為其吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力的決定因素。農(nóng)民市民化意味著他們將離開賴以生存的土地，對(duì)于他們來說能夠在城市就業(yè)是其立命之本。然而，我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)了城市就業(yè)容量不足以滿足就業(yè)需求的嚴(yán)峻矛盾，進(jìn)而限制了農(nóng)民在城市穩(wěn)定就業(yè)和獲取收入。因此，我們需要找到城市吸納就業(yè)不足的原因，從而有的放矢地解決進(jìn)城農(nóng)民在城市就業(yè)所面臨的問題。

目前，我國勞動(dòng)力就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均國民收入水平的提高， 勞動(dòng)力在產(chǎn)業(yè)中的分布存在著此消彼長的演進(jìn)規(guī)律，也就是勞動(dòng)力在第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)之間依次流動(dòng)。自改革開放以來，我國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的比重從70.5%降至38.1%，下降了32.4 個(gè)百分點(diǎn)；第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的比重從17.3%上升到27.8%，上升了10.5 個(gè)百分點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的比重由12.2%上升到34.1%，上升了21.9 個(gè)百分點(diǎn)，勞動(dòng)力不斷由第一產(chǎn)業(yè)流向第二、三產(chǎn)業(yè)。[4]但是，我國就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然不合理，主要表現(xiàn)為第一產(chǎn)業(yè)所占就業(yè)比重過高，而第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)所占比重偏低。因此，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，將有利于提高城市就業(yè)吸納能力。

不同類型的城市在擴(kuò)大新增就業(yè)能力方面也存在較大的差別，一些大中型城市集聚了大量的就業(yè)崗位，甚至有的行業(yè)出現(xiàn)崗位過剩；然而在一些小城市，尤其是內(nèi)陸地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)的小城市，就業(yè)吸納能力則相對(duì)較弱。隨著國有企業(yè)改革力度的加大，城市內(nèi)部原本就存在嚴(yán)重的失業(yè)問題，即城市原住居民也面臨著嚴(yán)峻的就業(yè)形勢，這無疑擠壓了進(jìn)城農(nóng)民在城市的就業(yè)空間，進(jìn)而成為其轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦闹卮笞璧K。

如何因地制宜地?cái)U(kuò)大城市就業(yè)是推動(dòng)農(nóng)民市民化需要長期規(guī)劃的問題。為此，優(yōu)化就業(yè)環(huán)境，為農(nóng)民市民化創(chuàng)造有利條件，應(yīng)引起全社會(huì)的高度關(guān)注。特別是政府部門，應(yīng)將農(nóng)民市民化作為長期的系統(tǒng)性工程有計(jì)劃、有步驟地穩(wěn)步推進(jìn)。應(yīng)大力支持和鼓勵(lì)市場前景好、競爭力強(qiáng)、吸納就業(yè)能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展，不僅要重視大型企業(yè)的發(fā)展，更要適應(yīng)國情，著眼于農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，為作為就業(yè)主要載體的民營中小企業(yè)及其產(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展提供和創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境。近年來，我國大力支持小微企業(yè)的發(fā)展已經(jīng)取得了一定的效果，在我國GDP增速放緩的背景下就業(yè)率卻有所提高。應(yīng)從財(cái)政、稅收、金融、社會(huì)保障、行業(yè)準(zhǔn)入、專項(xiàng)資金扶持等方面繼續(xù)加大對(duì)民營中小企業(yè)發(fā)展的支持力度，為其提供全方位的政策性優(yōu)惠，鼓勵(lì)其擴(kuò)展就業(yè)門路、拓寬就業(yè)渠道，為農(nóng)民市民化搭建廣闊的平臺(tái)。同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，要充分考慮就業(yè)問題，正確處理發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，重視發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)中的勞動(dòng)密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)有很強(qiáng)的吸收勞動(dòng)力的能力，是吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)的主渠道，各級(jí)政府在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)時(shí)應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)配置、合理布局，在大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，不可輕易放棄勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。

二、城市公共服務(wù)：影響農(nóng)民市民化的社會(huì)環(huán)境因素

就業(yè)解決了進(jìn)城農(nóng)民的基本生存問題，但是一些必要的基本公共服務(wù)仍是阻礙其市民化的重要因素。其中最重要的因素包括子女教育問題、基本住房問題、基本醫(yī)療和養(yǎng)老問題。首先是子女教育問題。孩子是父母的希望，但是在子女受教育問題上，許多剛剛市民化的農(nóng)民卻面臨著十分尷尬的境地。因?yàn)樗麄冎械暮艽笠徊糠秩瞬]有城市戶口，而城市的公立學(xué)校實(shí)行劃片招生，即主要按照學(xué)生戶籍歸屬地確定招生對(duì)象，由此將許許多多的農(nóng)民工子女排除在公立學(xué)校教育體系之外。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國6億城鎮(zhèn)人口中，戶籍仍留在農(nóng)村的占27%左右。教育部2009年發(fā)布的一項(xiàng)研究顯示，農(nóng)民工隨遷子女在公辦小學(xué)就讀的比例為：北京63%，上海49%，而廣州僅為34.6%。戶籍問題不解決，將嚴(yán)重影響這部分農(nóng)民工最終融入城市生活。因此，市民化后農(nóng)民的子女獲得與其他市民平等的教育權(quán)利非常重要。其次是基本住房問題。衣食住行是人類生存的基本需要，居住尤其重要。中國人極為重視安居問題，視其為事業(yè)發(fā)展和生活安定的基本保障，也是衡量進(jìn)城農(nóng)民是否在城市里站穩(wěn)腳跟的重要標(biāo)志。沒有自己的住房，進(jìn)城農(nóng)民在城市里就缺乏心理上的安全感和歸屬感，往往漂浮和游離于城鄉(xiāng)之間，在社會(huì)評(píng)價(jià)上通常被歸類為“在城里工作的鄉(xiāng)下人”。因此，解決進(jìn)城農(nóng)民的居住問題就顯得極為重要，是其實(shí)現(xiàn)市民化的基礎(chǔ)條件之一。然而，高昂的房價(jià)與農(nóng)民工微薄收入之間的巨大的反差成為了進(jìn)城農(nóng)民獲得自有住房的重大障礙。為此，一方面，國家應(yīng)大力開發(fā)和建設(shè)面向進(jìn)城農(nóng)民群體的保障性住房；另一方面，應(yīng)在信貸政策上為進(jìn)城農(nóng)民在城市購房提供更多的照顧和優(yōu)惠，或者為其制定特殊的信貸政策，支持進(jìn)城農(nóng)民在城市安家生根、安居樂業(yè)。再次是基本醫(yī)療和養(yǎng)老保障問題。近年來，我國包括基本醫(yī)療和養(yǎng)老保障在內(nèi)的社會(huì)保障體系建設(shè)取得了巨大的成就，向著病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的目標(biāo)前進(jìn)了大大的一步。然而，當(dāng)前的社會(huì)保障體制機(jī)制仍然存在一些突出問題，還不能完全適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)要求，還不能完全滿足人民群眾對(duì)于社會(huì)保障體系建設(shè)的迫切期待，特別是還不能完全適應(yīng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)新形勢的客觀需要。在進(jìn)城農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老問題上，一方面，保障水平較低，難以有效保障這一群體的就醫(yī)和養(yǎng)老需求。如當(dāng)前居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國居民月人均領(lǐng)取養(yǎng)老金水平僅為90元。另一方面，現(xiàn)行的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)也有待進(jìn)一步完善。如養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，現(xiàn)階段中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出過度“碎片化”的現(xiàn)象。如一位農(nóng)村居民，先參加了農(nóng)村計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)，土地被征后參加了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，過段時(shí)間進(jìn)城打工，又參加了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)開始試點(diǎn)后又參加了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，后來在企業(yè)找到一份穩(wěn)定的工作，又參加了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，后又通過招考進(jìn)入事業(yè)單位，又參加了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，這樣該居民要進(jìn)行五次養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移。[5]如何整合現(xiàn)行制度，消除制度之間的不公平性，確保保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)和制度的可持續(xù)發(fā)展，不僅需要戰(zhàn)略層面的頂層設(shè)計(jì)，還需要操作層面的具體政策措施和實(shí)施辦法。醫(yī)療和養(yǎng)老保障問題不解決，就無法完全消除農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市市民的后顧之憂，農(nóng)民市民化就難以順利推進(jìn)。因此，改革基本醫(yī)療和養(yǎng)老保障體制，進(jìn)一步完善醫(yī)療和養(yǎng)老保障制度與機(jī)制，使包括進(jìn)城農(nóng)民在內(nèi)的全體國民享受到均等的基本公共服務(wù)，是有效推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程的政策保障。此外，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬較多，在城市功能、公共事業(yè)、管理體制等方面還存在諸多問題，這些因素也影響了進(jìn)城農(nóng)民在城市就業(yè)的意愿，成為農(nóng)民市民化的制約因素。因此，政府部門應(yīng)從大局著眼、從細(xì)微入手，為廣大農(nóng)民進(jìn)城提供有利的條件、創(chuàng)造適宜的環(huán)境，使他們?cè)诔鞘欣锷畹糜匈|(zhì)量、有尊嚴(yán)、有奔頭，有歸屬感、幸福感和成就感。

三、土地情結(jié)和思想意識(shí)：影響農(nóng)民市民化的心理與觀念因素

對(duì)于農(nóng)民來說，土地是他們的根，農(nóng)民對(duì)土地有一種天然和本能的依賴和眷戀。離開了土地，這些世世代代以土地為立命之本的農(nóng)民就會(huì)感到生活無保障、前途無定數(shù)，就會(huì)產(chǎn)生巨大的失落感和危機(jī)感。這種土地情結(jié)是很大一部分農(nóng)民不愿離鄉(xiāng)離土轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦闹匾睦碚系K。此外，農(nóng)村的生活成本低、種地不需要太多的技能，而城市的工作和生活節(jié)奏較快，更需要面對(duì)嚴(yán)峻、復(fù)雜的競爭環(huán)境；進(jìn)城后將遠(yuǎn)離原來在農(nóng)村形成的以地緣、血緣關(guān)系為紐帶的社交網(wǎng)絡(luò)，往往產(chǎn)生孤獨(dú)感和自卑感；自身固有的文化素質(zhì)和技術(shù)水平低下、長期形成的思想觀念和行為方式與城市環(huán)境格格不入等等，使一部分農(nóng)民患上了一定程度的“城市恐懼癥”，也是相當(dāng)一部分農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻竦牟豢珊鲆暤脑颉?/p>

如何使農(nóng)民愿意離開農(nóng)村、放棄土地，真正喚起其內(nèi)心深處向往城市的內(nèi)在思想動(dòng)力？當(dāng)然是城市展現(xiàn)給他們的生活前景更美好：在城市能夠更好地生存和發(fā)展。從調(diào)研結(jié)果我們可以看出，如果能夠妥善處理好進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)、子女教育和基本公共服務(wù)問題，大多數(shù)農(nóng)民還是愿意離開農(nóng)村到城市工作、生活的。為了消除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂，我們也可以嘗試改革和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民部分土地權(quán)利，讓他們帶著資本進(jìn)城。可以從如下幾個(gè)方面著手：推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革；分離土地權(quán)利，改變土地流轉(zhuǎn)方式；創(chuàng)新土地征用和補(bǔ)償方式；完善土地監(jiān)管機(jī)制。[6]

按照社會(huì)心理學(xué)的觀點(diǎn)，社會(huì)心理受到他人行為、客觀社會(huì)背景的影響，總是不斷地接受并內(nèi)化來自社會(huì)生活環(huán)境、他人行為方式的沖擊和影響。由于固有的城市市民和轉(zhuǎn)化為市民的農(nóng)民或農(nóng)民工之間工作分工的差異，長期以來兩個(gè)群體之間的利益差距較大，尤其在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的條件下這種差距表現(xiàn)得更加顯化和激烈。利益差別的存在，往往會(huì)給所處弱勢的剛剛市民化的農(nóng)民或農(nóng)民工一方帶來心理上不平衡的內(nèi)心體驗(yàn)，嚴(yán)重影響農(nóng)民市民化意愿。因此，成功的市民化范例是農(nóng)民市民化的重要推動(dòng)力量。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，如果家鄉(xiāng)有人在城市生活得很好，其親友及鄉(xiāng)鄰就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的前去投奔的想法和意愿。成功的市民化群體可以帶來引導(dǎo)、示范和擴(kuò)散效應(yīng)。如果我們能夠讓越來越多的農(nóng)民體會(huì)到轉(zhuǎn)化為市民后的優(yōu)越，市民化的進(jìn)程必定會(huì)加速，從而使更多的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村解放出來。

四、文明與文化修養(yǎng)：影響農(nóng)民市民化的自身素質(zhì)因素

在長期的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民與市民兩個(gè)群體基于各自的生產(chǎn)方式和社會(huì)環(huán)境，并由于受教育程度和文化熏陶的差異，形成了迥異的思想觀念、思維定勢及行為方式，許多農(nóng)民長期形成的封閉、落后、狹隘的思想意識(shí)、行為方式和生活習(xí)慣與現(xiàn)代城市文明不相適應(yīng)。這種自身素質(zhì)方面的較大差異，也是決定進(jìn)城農(nóng)民在城市就業(yè)及其能否真正融入城市社會(huì)的重要影響因素。其典型表現(xiàn)有：法制觀念淡薄，自由散漫，我行我素；缺少主人翁意識(shí)，以自我為中心，漠視城市公共事務(wù)；語言不文雅，舉止不文明，行為不檢點(diǎn)，等等。農(nóng)民的思想觀念和行為方式的改變，進(jìn)而適應(yīng)市民化轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，有賴于其綜合素質(zhì)的全面提高。教育程度是勞動(dòng)力市場上甄別個(gè)體素質(zhì)的一個(gè)強(qiáng)信號(hào)，科學(xué)文化素質(zhì)低是農(nóng)民市民化首先面臨的挑戰(zhàn)。在美國，同一年齡群體中，一個(gè)人是否接受過高中以上教育是推測遷移可能性的主要因素。其他條件相同，一個(gè)人獲得的教育水平越高，遷移的可能性也越大。中國也是如此。目前，我國農(nóng)村受教育程度普遍低于城市，農(nóng)民最終能否成為城市居民，與他們所具有的文化水平和受教育程度關(guān)系極大。其中，職業(yè)技能素質(zhì)是農(nóng)民能否在城市就業(yè)的決定性因素。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新興產(chǎn)業(yè)的興起，社會(huì)對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)的要求也越來越高，因而缺乏專業(yè)技能的進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)越來越少，直接影響農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。相關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，2010年我國城市勞動(dòng)力市場對(duì)高中及以上文化程度勞動(dòng)力需求量占總需求的60.2%，而對(duì)初中及以下文化程度的勞動(dòng)力需求量僅占總需求的39.8%。[7]因此，政府應(yīng)強(qiáng)化主體意識(shí)，一方面，以職教院校和成教院校為依托，開展面向進(jìn)城農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)教育；另一方面，組織、引導(dǎo)和鼓勵(lì)各類官辦及民辦的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)。同時(shí)，還應(yīng)采取農(nóng)民喜聞樂見的各種方式，通過輿論宣傳、文藝演出、社區(qū)輔導(dǎo)、同鄉(xiāng)聯(lián)誼、工會(huì)活動(dòng)等形式，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育、法制觀念教育、社會(huì)公德教育、公民基本道德規(guī)范教育、職業(yè)道德教育等，以提高進(jìn)城農(nóng)民的道德文明素質(zhì)。[8]

五、政府的規(guī)劃和指導(dǎo)：有效推進(jìn)農(nóng)民市民化的主導(dǎo)因素

政府可運(yùn)用宏觀調(diào)控手段有效推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程。政府的宏觀調(diào)控是指政府運(yùn)用一系列調(diào)節(jié)方式和手段使微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入到宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的行為和過程。政府在國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中是否發(fā)揮積極的調(diào)節(jié)作用，是區(qū)分傳統(tǒng)的自由市場經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的重要標(biāo)志。在推動(dòng)我國農(nóng)民市民化的進(jìn)程中，政府的規(guī)劃和指導(dǎo)具有決定性的作用，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化主導(dǎo)因素。

1.完善市民化相關(guān)制度。

我國現(xiàn)行制度的缺陷和不足嚴(yán)重地阻礙了農(nóng)民市民化的進(jìn)程。當(dāng)前的戶籍管理制度已成為制約農(nóng)民市民化進(jìn)程的制度基礎(chǔ)，因此，需要改革現(xiàn)行的戶籍制度，破除城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，給予進(jìn)城農(nóng)民與城市市民相同的身份待遇，從而為農(nóng)民市民化掃清道路。在此基礎(chǔ)上，改革和完善與戶籍制度相關(guān)的一系列制度，包括就業(yè)制度、教育制度、社會(huì)保障制度等，構(gòu)建推進(jìn)農(nóng)民市民化的制度保障體系。[9]其中，建立健全城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度是重中之重。應(yīng)從市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律出發(fā)，破除城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)力就業(yè)體制，實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場化就業(yè)機(jī)制。此外，與土地相關(guān)的制度也是阻礙農(nóng)民市民化的重要因素。需要完善現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度。對(duì)農(nóng)民進(jìn)城后自愿退出的承包地和宅基地可以考慮采取置換、回購、流轉(zhuǎn)等政策。農(nóng)民進(jìn)城落戶后，放棄承包地、宅基地與否，要按照農(nóng)民意愿進(jìn)行，不能把放棄承包地和宅基地當(dāng)作農(nóng)民進(jìn)城落戶的前提條件,更不能強(qiáng)制農(nóng)民退地。對(duì)于那些自愿退出承包地和宅基地的農(nóng)民，可以采取提供免費(fèi)培訓(xùn)、土地?fù)Q社保、子女免費(fèi)義務(wù)教育、廉租房或給予住房補(bǔ)貼、享受城鎮(zhèn)最低生活保障等政策措施，作為對(duì)農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地的鼓勵(lì)。在城市化進(jìn)程中，如何保障農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵犯，如何合理設(shè)計(jì)、改革創(chuàng)新、依法保障進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)益，是當(dāng)前亟待解決問題，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展必須重點(diǎn)研究的課題。

2.保護(hù)市民化農(nóng)民的權(quán)利。

農(nóng)民即使進(jìn)城了，也應(yīng)有權(quán)享受集體財(cái)產(chǎn)的收益。為了促進(jìn)農(nóng)民向市民平穩(wěn)過渡，應(yīng)采取特定政策，保證集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員無論何種身份、身處何地，都能享受其應(yīng)得的收益。同時(shí)，應(yīng)賦予市民化的農(nóng)民平等的市民資格、平等的城市規(guī)劃參與權(quán)、平等的城市建設(shè)權(quán)及平等的土地市場交易權(quán)等。

3.加大財(cái)政支持力度。

農(nóng)民市民化過程需要大量的資金投入。隨著國家及城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央和地方財(cái)政承擔(dān)農(nóng)民市民化的有關(guān)成本已成為必然。中央和地方政府需要合作供給農(nóng)民市民化的公共社會(huì)成本。中央政府應(yīng)站在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的戰(zhàn)略高度，采取積極有效的政策措施，對(duì)于公共性的教育、培訓(xùn)、基礎(chǔ)性社會(huì)保障等承擔(dān)必要的責(zé)任，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，增加與民生及農(nóng)民市民化相關(guān)的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投入，共同解決農(nóng)民進(jìn)城的基本公共產(chǎn)品供給問題。政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)由建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)化。

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