熊冬洋

耕地是一種最基本而又寶貴的農(nóng)業(yè)生態(tài)資源，其質(zhì)量的好壞直接影響國家糧食安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。不言而喻，保護耕地質(zhì)量對于社會的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展意義重大。目前我國耕地質(zhì)量總體情況并不樂觀，從2009年12月24日國土資源部發(fā)布的《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》可知，我國中等地、低等地的面積分別占到全國耕地評定總面積的50.64%、16.71%，而優(yōu)等地只占2.67%，生產(chǎn)能力大于1000公斤/畝的耕地僅占6.09%。誠然，近年來，為保護和提高耕地質(zhì)量，中央和地方各級政府都通過國土資源管理部門積極開展加大土地整治力度、加強基本農(nóng)田建設等方面的工作，也取得了一定的成績。但我國耕地質(zhì)量總體狀況不佳、耕地后備資源不足的現(xiàn)實并沒有得到根本改變，耕地質(zhì)量保護任務依然十分嚴峻。當前在影響耕地質(zhì)量的諸多因素中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的對耕地的污染和城鎮(zhèn)化過程中對優(yōu)質(zhì)耕地的占用是導致耕地整體質(zhì)量進一步下降的兩大主要因素，而現(xiàn)行的財稅政策在一定程度上對農(nóng)業(yè)污染的控制起到逆向調(diào)節(jié)作用，同時也更易引發(fā)城鎮(zhèn)化耕地占補平衡過程中“占優(yōu)補劣”情況的發(fā)生。因此，進一步完善現(xiàn)行財稅政策就成為有效保護和提升耕地質(zhì)量的必然選擇和重要途徑。

一、對耕地質(zhì)量概念的理解

耕地質(zhì)量問題是當今社會關注的熱點問題，但迄今為止，人們關于耕地質(zhì)量概念的理解還不盡相同。李丹等[1]認為耕地質(zhì)量包括主要由土壤肥力與水資源保證率構成的本底質(zhì)量、耕地土壤環(huán)境和水環(huán)境等受污染程度決定的健康質(zhì)量，以及耕地的區(qū)位條件和對耕地的投入水平?jīng)Q定的經(jīng)濟質(zhì)量三部分構成。劉友兆等[2]認為耕地質(zhì)量是構成耕地的各種自然因素和環(huán)境條件狀況的總和，表現(xiàn)為耕地產(chǎn)能的大小、耕地環(huán)境的好壞以及耕地產(chǎn)品質(zhì)量的高低。張雷娜等[3]認為耕地質(zhì)量是個多層次的概念，其首先表現(xiàn)為由土壤條件和灌溉、排水、道路等土地基礎設施條件決定的生產(chǎn)能力；另外，農(nóng)業(yè)科技水平、土地形態(tài)及農(nóng)田管理狀況等也是影響耕地質(zhì)量的重要因素。趙登輝等[4]認為，耕地質(zhì)量是耕地的綜合屬性，耕地肥力和耕地位置是決定耕地質(zhì)量的兩個主要因素。 陳百明等[5]認為耕地質(zhì)量是指特定用途的土地質(zhì)量,是耕地維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)揮凈化環(huán)境以及保障生物健康等各方面能力的集中體現(xiàn)。 在綜合上述不同學者的觀點的基礎上，結合近年來我國耕地質(zhì)量建設的實踐，筆者認為，耕地質(zhì)量是指由耕地的各種自然條件以及相關設施的投入、工程的建設、科技的應用和管理的加強等多因素決定的，耕地滿足農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面的明確和隱含能力的總和。這些能力主要表現(xiàn)在兩個方面：一是耕地被用來種植農(nóng)作物所具有的持續(xù)穩(wěn)定的產(chǎn)出能力和產(chǎn)品質(zhì)量；二是耕地在保護土壤、防風固沙、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)微氣候、凈化環(huán)境以及產(chǎn)生和維系生物多樣性等方面的能力。[6]前者我們稱之為耕地的經(jīng)濟質(zhì)量，后者我們稱之為耕地的生態(tài)質(zhì)量。根據(jù)耕地產(chǎn)出能力和耕地產(chǎn)品質(zhì)量的影響因素，耕地經(jīng)濟質(zhì)量可視為耕地土壤質(zhì)量、耕地區(qū)位環(huán)境質(zhì)量、耕地的吻合性質(zhì)量和耕地管理質(zhì)量的綜合體現(xiàn)。其中耕地土壤質(zhì)量主要指土壤肥力的大小和土壤的健康狀況，是耕地質(zhì)量的基礎；耕地區(qū)位環(huán)境質(zhì)量是指耕地所處地理位置的氣候條件、地形、地貌、地質(zhì)、水文環(huán)境以及離城市的遠近等；耕地的吻合性質(zhì)量是指耕地與所種植農(nóng)作物品種的適應度，是影響耕地經(jīng)濟產(chǎn)出效益的關鍵因素；耕地管理質(zhì)量是指人類活動對耕地的影響程度，一般用耕地的平整化、水利化和機械化水平等來反映。[7]相對耕地經(jīng)濟質(zhì)量能通過耕地產(chǎn)出能力直接體現(xiàn)不同的是，耕地生態(tài)質(zhì)量的變化更具有潛隱性，這也正是耕地生態(tài)質(zhì)量長期被人們忽視的原因之一。在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境面臨嚴重挑戰(zhàn)的當今，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，我們在強調(diào)耕地經(jīng)濟質(zhì)量的同時，更要關注耕地的生態(tài)質(zhì)量。

二、影響我國耕地質(zhì)量的兩大主要因素

(一)農(nóng)業(yè)污染

當前，因化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用物資的不合理使用所導致的農(nóng)業(yè)污染是影響耕地質(zhì)量的一個重要因素。首先，我國是一個化肥使用強度很大的國家，不足世界10%的耕地的化肥使用量卻超過了世界總用量的1/3。盡管近幾年我們倡導低碳農(nóng)業(yè)，但化肥使用量不斷增加的態(tài)勢并沒有得到明顯控制。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2009～2013年5年中，化肥的使用量分別是5404.35萬噸、5561.68萬噸、5704.24萬噸、5838.85萬噸和5911.86萬噸，平均每年增用量仍然達到100萬噸以上?；实拇罅渴褂脤е挛覈赝寥郎疃人峄?、土壤結構被破壞、土壤板結、物理性變差、重金屬污染加重、營養(yǎng)元素有效吸收率下降以及有機質(zhì)的合成與分解受到影響等諸多問題。并且，化肥的用肥結構也不合理。在農(nóng)戶使用的化肥中，氮肥的使用比重一直較高,而磷肥、鉀肥等的使用量相對偏低, 從而直接影響土壤肥力狀況和耕地質(zhì)量。

同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)藥的使用過量、噴灑方法不當而導致農(nóng)藥利用率較低等問題也較為突出。通常情況下農(nóng)藥利用率僅為30%左右,另外大約70%不是殘留在土壤中，就是流進水中或散發(fā)到空氣中，從而對耕地的土壤環(huán)境和水環(huán)境造成污染。這不僅對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全構成嚴重威脅，而且還導致某些生物種類減少，生物多樣性降低，使得耕地生態(tài)系統(tǒng)的結構不同程度地遭受破壞，穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和抗逆能力等降低，最終破壞耕地生態(tài)系統(tǒng)平衡。毋庸置疑，化肥、農(nóng)藥的不合理使用導致的污染直接影響耕地的土壤質(zhì)量和耕地的生態(tài)質(zhì)量。另外，難以降解農(nóng)膜的過量使用導致的白色污染，以及秸稈焚燒、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生的畜禽糞便不合理排放等引起的污染也對耕地質(zhì)量造成不良影響。

(二)城鎮(zhèn)化建設對優(yōu)質(zhì)耕地的占用

城鎮(zhèn)化作為中國未來經(jīng)濟增長的主要動力之一，是推進我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然選擇和重要途徑。但城鎮(zhèn)化過程也是農(nóng)用耕地不斷被轉(zhuǎn)化成非農(nóng)建設用地的過程，與保護耕地存在一定矛盾。為緩解城鎮(zhèn)發(fā)展占地與耕地保護之間的矛盾，早在1997年我國就提出并實施了耕地占補平衡制度，要求占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?。的確，耕地占補平衡制度的實施在一定程度上減輕了因城鎮(zhèn)化建設占地帶來的耕地保障壓力。但現(xiàn)實是，耕地占補平衡更多地表現(xiàn)在數(shù)量上的平衡，而不是質(zhì)量上的平衡，像“占優(yōu)補劣”這種破壞耕地質(zhì)量的做法至今仍較普遍。基于降低投資成本，充分利用現(xiàn)有的基礎設施、方便生產(chǎn)等方面的考慮，占地單位選擇的建設用地往往是那些交通便利、土壤肥沃、區(qū)位條件較好的城市郊區(qū)或交通干線兩側的優(yōu)質(zhì)耕地，而補充的耕地卻大多是位于土地后備資源相對豐富，而區(qū)位條件和產(chǎn)出水平等耕地質(zhì)量特性明顯不如占用耕地的偏遠地區(qū)[8]，這正是導致我國耕地質(zhì)量整體下降的重要原因之一。即便我們現(xiàn)在在操作程序上實行“先補后占、以補定占”的倒逼機制來確定建設占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量等別，但由于各級政府之間信息的不對稱，以及涉地相關部門缺少聯(lián)動和溝通，尤其是受土地財政和GDP傾向的利益驅(qū)使，為使城鎮(zhèn)化建設用地得到滿足，本該依法負有耕地保護責任的地方政府，有時反而成為主導、支持或默許耕地占補平衡中“占優(yōu)補劣”發(fā)生的主體[9]，從而使得“占優(yōu)補劣”失范行為難以得到有效遏制。

三、導致城鎮(zhèn)化占用優(yōu)質(zhì)耕地和農(nóng)業(yè)污染加重的財稅政策原因

(一)耕地占用稅的設計一定程度上助推城鎮(zhèn)化建設占用優(yōu)質(zhì)耕地

耕地占用稅是國家對非農(nóng)建設過程中的耕地占用行為進行調(diào)控的一種主要經(jīng)濟手段，其形成的稅收收入也是國家開墾新耕地，改造現(xiàn)有中低產(chǎn)田和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等提升耕地質(zhì)量舉措的重要資金保障。目前的耕地占用稅仍然以納稅人實際占用的耕地面積為計稅依據(jù)，采取從量定額一次性征收的計征方式，征收稅額的多少與耕地的質(zhì)量等級沒有直接聯(lián)系。這意味著，納稅人占用等級質(zhì)量不同的相同面積耕地所需承擔的法定名義稅收相同。但一般而言，占用優(yōu)質(zhì)耕地所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益相對較高，所以優(yōu)質(zhì)耕地占用者的實際稅負水平相比劣質(zhì)耕地占用者反而更低。這不僅不符合稅收的公平原則，而且在利益的驅(qū)動下，會在一定程度上助推耕地占補平衡中“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象的發(fā)生，最終導致優(yōu)質(zhì)耕地數(shù)量的進一步減少。并且，耕地占用稅的單位稅額也是按當?shù)厝司孛娣e來確定的，而與這個地方的耕地質(zhì)量好壞沒有關系。人均耕地面積越少的地方，無論該地耕地質(zhì)量等級如何，其設定的耕地占用稅單位稅額就越高。誠然，這對于控制占用人均耕地面積較少地區(qū)的耕地具有一定作用，但同樣不利于抑制“占優(yōu)補劣”情況的發(fā)生。同時，在這種計征方式下，隨著各地經(jīng)濟的不斷發(fā)展和耕地市場價格的上升，如果單位稅額不作調(diào)整，占用同樣面積的耕地所上交的耕地占用稅和由此形成的財政收入名義上不會發(fā)生變化，但相對整體經(jīng)濟水平和物價水平而言，兩者都是下降的。目前，耕地占用稅與快速上升的耕地價格相比明顯偏低。2013年中國國土資源公報數(shù)據(jù)顯示，2013年四季度末，全國105個主要城市中，占地比例較高的商服、住宅的地價分別是6306元/平方米、5033元/平方米，而耕地占用稅的單位稅額最高檔次是對人均耕地不超過1畝的縣域所規(guī)定的標準：10元～50元/平方米。即便是占用基本農(nóng)田，計稅標準提高50%，平均的單位稅額也只有45元/平方米，其僅占商服地價、住宅地價的0.71%和0.89%。顯然，如此低的稅負水平使耕地占用稅難以對耕地的不當占用起到抑制作用，也不利于耕地污染防治和耕地質(zhì)量提升所需資金的籌集。因此，現(xiàn)行的耕地占用稅在較大程度上形成了對耕地質(zhì)量保護的逆向調(diào)節(jié)。而且，如果聯(lián)系我國 83個50萬人口以上的經(jīng)濟發(fā)展最強勁、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化走在前列的大中城市，有73個分布在國土資源部圈定的51片優(yōu)質(zhì)耕地集中分布區(qū)域的耕地質(zhì)量空間結構的現(xiàn)實情況來看[10]，這種逆向調(diào)節(jié)將更加突出。

(二)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策對農(nóng)業(yè)污染控制具有一定的逆向調(diào)節(jié)效果

農(nóng)業(yè)補貼是各國支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和促進農(nóng)民增收的常用手段。對于我國這樣一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國來講，糧食安全和提高農(nóng)民收入始終是關系到國家社會穩(wěn)定的頭等大事，因而我國大都以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收為目的而設計的農(nóng)業(yè)補貼政策有其應有之義。但正如聯(lián)合國糧農(nóng)組織前副總干事何昌垂認為的：中國一些現(xiàn)行的糧食安全政策是基于與經(jīng)濟發(fā)展進程中單純追求 GDP 總量一脈相承的糧食安全理念設計的，存在不可持續(xù)性。[11]現(xiàn)行主要以追求糧食總量安全為目的的農(nóng)業(yè)補貼政策在促進糧食產(chǎn)量增加的同時，也帶來了農(nóng)業(yè)污染的進一步加劇，從而影響耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。例如，為減少農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，國家針對農(nóng)民種糧給予的農(nóng)資綜合補貼在一定程度上更加促使了化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用物資的使用，從而進一步加重了破壞耕地質(zhì)量的農(nóng)業(yè)面源污染。再譬如，國家按農(nóng)戶實際種糧面積給予農(nóng)民的直接補貼，盡管有助于國家糧食產(chǎn)量短期的增加，但同時也會帶來農(nóng)業(yè)種植結構較為單一和失衡的后果。這既會影響耕地生態(tài)系統(tǒng)中生物的多樣性，也會影響耕地種植的適應性，最終影響耕地的生態(tài)質(zhì)量和耕地的吻合性質(zhì)量。誠然，近些年來，隨著農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的日益惡化和耕地質(zhì)量的下降，中央和地方各級政府也出臺了一些與保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和耕地質(zhì)量相關的補貼政策，如針對農(nóng)作物秸稈還田、氣化等資源化利用的補貼政策，針對生態(tài)脆弱地區(qū)和草原、森林、濕地生態(tài)保護的退耕還林工程和草原生態(tài)保護的補助獎勵政策等。但有關控制農(nóng)業(yè)污染，保護耕地質(zhì)量的農(nóng)業(yè)補貼政策整體上仍顯不足：為抑制化肥過量使用而鼓勵農(nóng)民增施有機肥的農(nóng)業(yè)補貼政策的實施范圍還不夠廣，補貼力度也不夠大；為減少耕地過度利用，鼓勵農(nóng)民耕地休耕，從而培養(yǎng)耕地肥力的政策幾乎是空白；像針對草原、森林、濕地生態(tài)保護的補貼政策那樣具有專門針對性的耕地保護與質(zhì)量提升的補貼政策也較缺乏?？梢哉f，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策的不足是影響耕地質(zhì)量的一個重要原因。

(三)耕地質(zhì)量建設資金投入不足且使用結構不合理

正如上述，當前我國耕地質(zhì)量總體不高的情況并未改變，耕地質(zhì)量建設可謂任重而道遠。近年來，各級政府對耕地建設和保護投入了不少資金，但與資金需求之間仍存在較大缺口。經(jīng)測算，按當?shù)卣Y金的投入水平，不少地方僅完成當?shù)刂械彤a(chǎn)田的改造就至少需要四五十年，對于中低產(chǎn)田多的地區(qū)甚至要100年以上才能完成。[12]可以說，資金投入不足是制約耕地質(zhì)量建設速度和水平的一個關鍵因素。同時，有限的耕地質(zhì)量建設資金還存在使用結構不合理而導致使用綜合效果低下的情況。盡管國家一再強調(diào)耕地保護和建設要從過去的注重數(shù)量保護向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)并重轉(zhuǎn)化，但有的地方政府在耕地建設和保護工作中“重數(shù)量、輕質(zhì)量”的思想依舊存在，以至于在土地整理和以中低產(chǎn)田改造為主的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目的規(guī)劃設計和資金使用計劃中，更多考慮的是能快速顯現(xiàn)成效和政績的有效耕地面積的增大和地塊平整，以及其他耕地外部環(huán)境建設，如硬底化排灌渠道的修建、機耕路的修筑、農(nóng)業(yè)基礎設施的安裝等一定程度上能提高耕地管理質(zhì)量的投入，而對于像增施有機肥、秸稈還田、科學施肥等有關土壤肥力的培育、防治農(nóng)田污染，以及耕地質(zhì)量監(jiān)測等與提高土壤質(zhì)量和耕地生態(tài)質(zhì)量相關的投入?yún)s較少。另外，與耕地質(zhì)量保護不無關系的對農(nóng)民的教育培訓方面的投入也不多，導致農(nóng)民的整體素質(zhì)并未得到明顯提高。這不僅不利于增強農(nóng)民保護耕地質(zhì)量的意識，也使農(nóng)民缺乏保護耕地的技術和方法，從而影響耕地質(zhì)量保護和建設的進程。

四、保護我國耕地質(zhì)量的財稅政策建議

(一)改變耕地占用稅的計征方式和計稅標準

經(jīng)濟決定稅收，稅收反作用于經(jīng)濟，稅收水平只有和經(jīng)濟保持一定的適應性才能發(fā)揮好調(diào)控作用。為避免因現(xiàn)行耕地占用稅采取從量定額征收而導致占用耕地，尤其是占用優(yōu)質(zhì)耕地所承擔的稅負水平明顯偏低帶來的逆向選擇問題，鼓勵城鎮(zhèn)化建設中不占或盡量少占優(yōu)質(zhì)耕地，我們應改變現(xiàn)行耕地占用稅的計征方式，變從量定額征收為從價定率征收，使稅負水平與較大程度反映耕地質(zhì)量等級和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的耕地價格掛鉤，從而更能體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)耕地資源的稀缺性。倘若繼續(xù)維持從量定額征收，應進一步提高現(xiàn)行的單位稅額，使稅負水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，從而增強耕地占用稅的調(diào)控功能。同時，由于我國耕地質(zhì)量空間布局高低不均，不同地方的耕地質(zhì)量存在較大差異，各個地方對耕地質(zhì)量保護程度的要求也不盡相同，所以在確定耕地占用稅的單位稅額時，不能簡單地僅以各地人均耕地面積為依據(jù)，也應考慮各地已被評定的耕地等別和質(zhì)量情況，使耕地占用稅的單位稅額隨耕地質(zhì)量等級的提高而增加，以體現(xiàn)對優(yōu)質(zhì)耕地的保護。另外值得一提的是，對于由于考慮到土地管理部門和稅務機關的管理難度及征收成本等因素，目前還沒有被納入耕地占用稅計稅依據(jù)的所占耕地周邊已被隱性占用的地塊，可視耕地質(zhì)量評價標準的完善情況以及耕地監(jiān)測水平和稅收征管水平的高低，適時考慮根據(jù)這類地塊的受損面積大小和地塊質(zhì)量的破壞程度來確定一個適當比例的面積納入計稅依據(jù)進行征收，用以對被破壞耕地進行必要的經(jīng)濟和生態(tài)補償。這不僅符合稅收公平原則，也更有利于規(guī)范耕地占用者的行為，促使其占前做到合理規(guī)劃和設計，占后高效低碳建設和經(jīng)營，盡量減少對耕地的污染和破壞，從而更好地保護耕地質(zhì)量和農(nóng)民的利益。

(二)進一步增設有利于耕地質(zhì)量保護的農(nóng)業(yè)補貼政策

一般而言，微觀經(jīng)濟主體的生產(chǎn)經(jīng)營方式往往具有路徑依賴，理性的微觀經(jīng)濟主體只有受到來自外部市場的壓力或者政府的激勵約束等，才愿意改變原有的生產(chǎn)模式和經(jīng)營方式。為改變現(xiàn)行農(nóng)民粗放型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，減少化肥、農(nóng)藥等化學品對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞和耕地的污染，更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)補貼對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和耕地質(zhì)量保護的作用，從而逐步達到耕地生態(tài)保護和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的雙重目標，在進一步完善現(xiàn)行以增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量為主要目的的農(nóng)業(yè)補貼政策的同時，必須重視增加有利于耕地生態(tài)質(zhì)量保護的綠色農(nóng)業(yè)補貼項目，確保農(nóng)民因保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和耕地生態(tài)質(zhì)量而增加的成本能夠得到合理的補償，從而提高農(nóng)戶參與耕地生態(tài)質(zhì)量保護的積極性。為此，遵照中央精神，在繼續(xù)實行種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼等政策的同時，一定要注重各種農(nóng)業(yè)補貼結構的優(yōu)化，提高補貼的綜合效果。例如，對農(nóng)資的綜合補貼應視所用農(nóng)資的特性，尤其是低碳效果的不同，實行差別化補貼，鼓勵農(nóng)民使用無污染或污染程度小的農(nóng)資，重點增加對農(nóng)民使用有機肥、高效低毒農(nóng)藥、生物農(nóng)藥、易降解農(nóng)膜以及節(jié)能減排型農(nóng)業(yè)機械等的補貼。此外，為避免對耕地的過度利用，更好地保持土壤質(zhì)量、恢復地力，應根據(jù)耕地質(zhì)量的監(jiān)測結果并結合各地的光、熱、水、土、氣等自然條件和我國的農(nóng)業(yè)科技水平，實施區(qū)域差別化的農(nóng)田休耕補貼政策。財政在對休耕地修復和養(yǎng)護管理投入給予資金支持的同時，也應對參與土地休耕保護的農(nóng)民提供一定的糧食和現(xiàn)金補貼，確保其收入和生活水平不因農(nóng)田休耕而降低。

(三)提高耕地質(zhì)量建設資金使用效果

鑒于我國耕地質(zhì)量保護和建設資金需求較大，為給中央和地方各級政府財政加大對耕地質(zhì)量建設的投入提供穩(wěn)定持續(xù)的資金保障，應每年按合理比例從土地出讓金、耕地占用稅、新增建設用地有償使用費和耕地開墾費中提取建立耕地質(zhì)量保護與建設專項基金。同時，為了形成多元化的耕地質(zhì)量建設投資主體，充實耕地質(zhì)量建設的資金來源，應注意提高財政資金的使用效果，通過改變財政資金的使用方式，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，注重運用稅收減免、貸款貼息、投入補償、風險損失補償?shù)榷喾N直接或間接的補貼方式積極引導和調(diào)動社會民間資金參與耕地質(zhì)量建設。尤其是要探索創(chuàng)新金融機構和農(nóng)戶支持耕地質(zhì)量建設的方式，引導銀行信貸資金和農(nóng)民的資金投入到耕地質(zhì)量建設當中。此外，要進一步優(yōu)化耕地質(zhì)量建設資金使用方向，在耕地質(zhì)量保護和建設中，不僅要重視耕地外在環(huán)境的建設，如土地平整化、路溝渠工程布局和其他農(nóng)業(yè)基礎設施的投入，更要注重耕地內(nèi)在質(zhì)量的維護，特別是土壤質(zhì)量的保護和耕地生態(tài)質(zhì)量的提升。當前中央和地方財政應重點對“沃土工程”和“移土培肥”等重大工程的推進、測土配方施肥實施范圍的擴大、農(nóng)民秸稈還田、綠肥種植、有機肥的增施、農(nóng)田景觀生態(tài)效應的增強、已退化和污染耕地的生態(tài)修復與改造，以及耕地質(zhì)量的動態(tài)調(diào)查與監(jiān)測等方面給予資金支持。同時，為充分發(fā)揮好農(nóng)民這個經(jīng)營和保護耕地的主體在耕地質(zhì)量建設中的作用，應進一步加大財政對農(nóng)民培訓和農(nóng)業(yè)科技推廣的支持力度，特別是要著力提高農(nóng)民實行低碳農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術水平，減少農(nóng)業(yè)面源污染對耕地質(zhì)量的影響。

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