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摘 要 當前我國正積極推進大學章程建設。比較研究我國大陸與港澳臺地區(qū)高校章程，對我國大陸高校的章程建設具有啟示意義。以《香港大學條例》、《澳門大學章程》、《臺灣大學組織規(guī)程》、《北京大學章程》四個文本為研究樣本，對歷史背景和現(xiàn)狀進行簡要闡述，在此基礎上，就文本體例與內外部關系的規(guī)定進行比較。分析我國大陸地區(qū)大學章程與港澳臺地區(qū)大學章程存在的差異及其原因，希望借此啟發(fā)目前我國內地眾多高校的章程制定工作。

關鍵詞 大學章程 比較研究 高等教育

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A

大學章程是由大學權力機構制定的治?？偩V領，在大學發(fā)展中起著重要的作用。2011年11月28日，教育部頒布了《高等學校章程制定暫行辦法》（第31號令），對我國高等學校章程的制定工作進行了詳盡的規(guī)范。2013年9月26日，教育部印發(fā)了《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃（2013-2015）》，要求到2015年底，教育部及中央部門所屬的114所高等學校，分批全部完成章程制定和核準工作。這些文件的相繼發(fā)布，推動了我國大學章程的制定和研究工作，也說明了我國大學章程的建設還處于起步階段。

鑒于此，本文以《北京大學章程》與《香港大學條例》、《澳門大學章程》、《臺灣大學組織規(guī)程》為樣本，就四所大學章程的文本體例、內外部關系進行比較。

1 研究樣本的背景介紹

香港大學于1911年3月在英國殖民統(tǒng)治之下成立。港大在成立之初，香港政府沿用英國大學管理制度，由香港立法局為香港大學制定條例，并將其納入香港的法例體系之中，通過大學條例對大學進行管理。每一個大學條例對應一個法例號，香港大學條例對應香港法例第1053號。該條例是香港的法例體系的組成部分。這開創(chuàng)了香港大學條例制定先河。香港大學條例既是大學管理制度，也是香港法律體系中的一部分，它享有很高的法律地位。1997年中國對香港恢復行使主權，《1911年大學條例》被1997年的《香港大學條例》代替?！断愀刍痉ā返?6條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)在原有教育制度的基礎上，自行制定有關教育的發(fā)展和改進的政策，包括教育體制和管理、教學語言、經(jīng)費分配、考試制度、學位制度和承認學歷等政策?！?/p>

澳門大學于1981年成立，前身為私立東亞大學。1988年由澳葡政府購入后改為公立大學，并于1991年9月16日公布第50/91/M號法令，制定大學章程，更名為澳門大學。后陸續(xù)通過第25/92/M號訓令、第470/99/M號訓令等對章程進行修改。2004年開始，澳門特區(qū)政府開始制定新的《高等教育制度》和《高等教育評審制度》，2006年2月27日，澳門特別行政區(qū)立法會通過第1/2006號法律即《澳門大學法律制度》，2006年4月19日公布《澳門大學章程》及附件第14/2006號行政命令。

“國立臺灣大學”（以下稱臺灣大學）前身為日據(jù)時期的臺北帝國大學，1945年更名為臺灣大學。1946年9月13日當時的國民政府教育部頒布高字第19406號指令通過了《臺灣大學組織規(guī)程》，至2014年10月20日，經(jīng)過近50次修訂，形成了現(xiàn)行的《臺灣大學組織規(guī)程》。

北京大學前身為1989年清政府創(chuàng)立的京師大學堂，是具有現(xiàn)代意義的中國第一所國立綜合性大學，清政府相繼頒布了三個“京師大學堂章程”。1920年教育部準予《國立北京大學現(xiàn)行章程》備案。1932年12月，北京大學頒行《國立北京大學組織大綱》。1947年，北京大學教授會通過新的《國立北京大學組織大綱》。1978年1月，北京大學召開教育工作會議，討論新的《北京大學工作條例（暫行草案討論稿）》。2006年12月，北京大學啟動編制《北京大學章程》。2014年10月8日教育部發(fā)布《高等學校章程核準書第24號》，《北京大學章程》正式發(fā)布、生效。

2 文本體例比較

香港大學的章程包括《香港大學條例》和《香港大學規(guī)程》，其中條例是總綱，規(guī)程是從更細的層面上規(guī)定學校的各項事務?！断愀鄞髮W條例》共16條，從整體上規(guī)定了香港大學的重大方面內容。條例的第13條是章程，由31條具體細則組成。

《澳門大學法律制度及章程》包括《澳門大學法律制度》《澳門大學章程》以及附件《第14/2006號行政命令》?！栋拈T大學法律制度》共14條，于2006年2月27日由澳門特別行政區(qū)立法會通過，經(jīng)行政長官簽署命令公布。2006年4月19日公布的《澳門大學章程》共六章56條?！兜?4/2006號行政命令》（共4條）屬于對個別條款的修改或補充條款。

《臺灣大學組織規(guī)程》共八章64條，還包括《‘國立臺灣大學學院、學系（科）、研究所及學位學程組織系統(tǒng)表》《‘國立臺灣大學及學院附設機構組織系統(tǒng)表》《‘國立臺灣大學及學院研究中心、館、所、委員會及專案小組系統(tǒng)表》等4個附表。

《北京大學章程》共九章56條。

對比四個大學章程的文本體例可以看到，共同之處在于章程文本所涉及的基本內容一致，包括總體性或者一般性規(guī)定。但四個章程的文本體例也存在較大的差異。第一、章程的名稱表述與文本格式不同。香港大學采用“條例”和“規(guī)程”相結合的方式，以“條例”為基本文件，“規(guī)程”為具體說明。澳門大學采用“法律制度”與“章程”同時存在，“法律制度”簡明扼要地對基本法律問題進行規(guī)定，“章程”對澳門大學的主要事項進行詳細說明。臺灣地區(qū)采用“組織規(guī)程”與附表相結合的方式。北京大學則簡單以“章程”命名。第二、詳簡程度與內容側重不同?！断愀鄞髮W條例》、《澳門大學章程》、《臺灣大學組織規(guī)程》內容更多，篇幅更長，文本也更具體詳細，更側重對大學和社會關系、決策治理結構、教授治校、學術機構等方面的詳盡規(guī)定，操作性強，《北京大學章程》相對更簡單宏觀，表述籠統(tǒng)，缺少具有可操作性的具體條款。

3 內外部關系的比較

大學章程基本調整兩個關系：外部關系與內部關系，外部關系主要是學校與政府的關系，內部關系主要是黨委、校長、學院、教師、學生之間的關系。endprint

3.1 大學與政府、社會的關系

《香港大學條例》的制定主體是政府，由香港立法局通過立法會制定?！断愀鄞髮W章程》第十五章規(guī)定，大學顧問委員成員中應當包括立法委員會中自身選舉產(chǎn)生的5名官員、常設評議委員會自身選舉產(chǎn)生的12名成員、大學補助委員會自身選舉產(chǎn)生的3名成員、香港中學津貼委員會自身選舉產(chǎn)生的3名成員，這些成員來自政府或社會組織。第十八章規(guī)定，校董會應當包括校監(jiān)任命的7個人，他們應是非大學學生或雇員，其中一人為主席，校董會任命的6人，應是非大學學生或雇員。

《澳門大學章程》由行政長官行使《澳門特別行政區(qū)基本法》第五十條（四）項規(guī)定的職權發(fā)布。章程第十二條規(guī)定，澳大的校監(jiān)為澳門特別行政區(qū)行政長官，校監(jiān)職權包括核準澳大的標志，并公布于《澳門特別行政區(qū)公報》，核準及頒授榮譽學位及其他榮譽名銜，主持所出席的各項由澳大舉辦的活動及儀式。行政長官在行使其監(jiān)督權時，有權作出任免大學議庭成員、任免澳門大學校長等行為。第十四條規(guī)定大學議庭由行政長官從社會賢達中委任的人士不少于二十名。章程第十七條規(guī)定了校董會的定義與組成，其成員包括社會文化司司長代表、高等教育輔助辦公室主任、教育暨青年局局長、財政局局長，及“被公認為有成就的人士十四至十六名，校董會的主席、副主席及司庫由行政長官從其中委任，主席的報酬由行政長官訂定。

《臺灣大學組織規(guī)程》由臺灣地區(qū)“教育部”發(fā)函公布實施。該規(guī)程第二章第一節(jié)規(guī)定，校長不受國籍法及就業(yè)服務法有關國籍及就業(yè)規(guī)定之限制，校長由校長遴選委員會產(chǎn)生，遴選委員會置委員21人，其中校務會議推選學校代表9人、學校推薦校友會代表及社會公正人士9人、教育部遴派代表3人組成。規(guī)程第七章“校園安全”中第五十九條規(guī)定，“除本大學駐衛(wèi)警察外，軍、警未經(jīng)校長委請或同意，不得進入校園，但追捕現(xiàn)行犯者，不在此限。”

《北京大學章程》由中華人民共和國教育部發(fā)文頒布。章程第一條規(guī)定“根據(jù)憲法、教育法和高等教育法，制定本章程”，第二條規(guī)定“學校是國家舉辦的、實施高等教育的非營利性事業(yè)單位法人。國家規(guī)定辦學規(guī)模，保障學校的辦學條件和辦學自主權。學校依法自主辦學，接受國家監(jiān)管和社會監(jiān)督”。章程第七章“校友及社會”下第四十五條規(guī)定，學校實行社會參與制度，堅持校務委員會校外委員制度，設立名譽校董，聘請對學校發(fā)展作出重大貢獻的社會杰出人士擔任，設立國籍咨詢委員會。第四十六條規(guī)定，成立北京大學教育基金會，接受社會捐贈。

以上為四個章程文本中涉及學校與政府、社會關系的主要表述。從這些表述中，我們可以看到，在大學與政府的關系中：首先，四所大學的章程均與政府有密切關系。其中《北京大學章程》與《臺灣大學組織規(guī)程》由政府頒布實施，《澳門大學章程》由特區(qū)行政長官頒布，而《香港大學條例》由香港特別行政區(qū)立法局立法會制定，本身即是香港法律的一部分。其次，章程所反映的大學與政府的關系程度不一。香港大學與特區(qū)政府的關系在章程中的體現(xiàn)除了章程由立法局制定、大學顧問委員會中包含立法委員等幾個方面，其他未再涉及。澳門大學主要由行政長官監(jiān)督，行政長官還參與學校重要人事任免、財政預算等宏觀方面的工作。特區(qū)部分行政部門負責人出任校董會成員?！杜_灣大學組織規(guī)程》規(guī)定在校長遴選委員會中三名委員由教育部委派，占全部委員的1/7。規(guī)程其他地方對學校與政府關系沒有明確涉及。北京大學雖然在章程中提出依法自主辦學，但也明確規(guī)定學校由國家舉辦，實行中國共產(chǎn)黨北京大學委員會領導下的校長負責制。

在大學與社會關系中，四所大學都比較重視與社會的聯(lián)系。香港大學、澳門大學、臺灣大學這三所學校在其大學章程中都明確規(guī)定了外部人員參與大學決策機構的名額、產(chǎn)生方式以及參與學校管理的方式和權限，并確定校友參與大學事務的權利。相比之下，《北京大學章程》僅僅在大學辦學自主權與校企合作方面做了相關規(guī)定，但是大學與（下轉第59頁）（上接第9頁）政府、社會關系的具體制度很少。

3.2 大學的決策治理機構

四個大學章程都著重規(guī)定了大學的決策機構和重大問題的決策程序?！断愀鄞髮W體例》規(guī)定：大學顧問委員會是香港大學最高管理機構，校董會是香港大學的執(zhí)行機構?！断愀鄞髮W章程》第十五至十九章對大學顧問委員會和校董會的成員的產(chǎn)生、規(guī)模及人員構成、大學顧問委員會與校董會的權力及權力實施有非常細致具體的規(guī)定。《澳門大學章程》規(guī)定校董會是澳門大學最高合議機關，負責制定澳大的發(fā)展方針及檢查其執(zhí)行，并促進澳大與社會的聯(lián)系。澳大章程對其校董會職權的描述達二十三條之多，包括從澳大的總體方針及發(fā)展計劃等重大問題到檢討及厘定澳大各項費用及手續(xù)費等具體細小事務?！杜_灣大學組織規(guī)程》規(guī)定臺灣大學設校務會議，議決校務重大事項，審議包括校務發(fā)展計劃與預算、組織規(guī)程及各種重要章則、教學單位等的合并與停辦及其他校內重要事項。規(guī)程從第三十六條至四十一條對校務會議的人員組成、人員的選舉產(chǎn)生、會議召開時間、審議事項進行了詳細說明。臺灣大學還設行政會議，校長任主席，議決規(guī)程所定事項及其他重要行政事項。《北京大學章程》規(guī)定，學校實行中國共產(chǎn)黨北京大學委員會領導下的校長負責制，校黨委統(tǒng)一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權。

4 總結

由此看來，與香港大學、澳門大學、臺灣大學三校章程的實質性規(guī)定相比，北京大學的章程以宣示性條款為主，主要模塊和具體條款描述模糊籠統(tǒng)，不具備指導性與可操作性。當前，我國高校正在積極開展章程的編制工作，如果該工作仍然以模仿、改編統(tǒng)一體例文本為主，最終所有高校章程將嚴重趨同，國家推行高校章程編制工作以推動依法治校的意圖勢必無法實現(xiàn)。

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