肖俊彥

編者按：成都市龍泉驛區(qū)大蘭村整村成建制轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，其引人注目之處是農(nóng)民“帶著財(cái)產(chǎn)”進(jìn)城，即購(gòu)買(mǎi)城市商品住房、社保資金及搬遷等費(fèi)用，政府、村集體組織、農(nóng)民均無(wú)支出，所需資金來(lái)源于以宅基地為主體的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤置換產(chǎn)生的級(jí)差地租收益，同時(shí)，農(nóng)民還繼續(xù)享有農(nóng)村集體土地權(quán)益。

農(nóng)村居民成建制整體“農(nóng)轉(zhuǎn)市”將很可能是我國(guó)農(nóng)民市民化的一條重要途徑;農(nóng)民“帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城”成為市民是可能的并具有現(xiàn)實(shí)條件，同時(shí)，在土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、土地市場(chǎng)交易收益分配、占補(bǔ)耕地質(zhì)量不平衡、進(jìn)城農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)管等方面也需要政策、法律做出重大調(diào)整。

一、整村山區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民

成都市龍泉驛區(qū)萬(wàn)興鄉(xiāng)大蘭村位于該區(qū)龍泉山脈深處，幅員面積9.25平方公里，農(nóng)地1.38萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)戶468戶、1646人，自然條件艱苦，經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難。龍泉驛區(qū)黨委、政府深入進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，力圖破解長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元體制矛盾和“三農(nóng)”難點(diǎn)問(wèn)題，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，于2007—2010年分期將大蘭村整村農(nóng)民搬遷下山進(jìn)城轉(zhuǎn)為城市居民（以下稱(chēng)“農(nóng)轉(zhuǎn)市”）。幾年的實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)攸h委、政府提出的“三充分一持續(xù)”目標(biāo)：

——實(shí)現(xiàn)了充分安居。大蘭村村民的新居，分布在龍泉驛的4處商品房小區(qū)內(nèi)。1646名農(nóng)民免費(fèi)獲得人均35平方米的城市商品住房，平均每戶擁有1.5套住房，實(shí)現(xiàn)了居住方式的轉(zhuǎn)變。按目前價(jià)格，大蘭村村民人均住房?jī)糍Y產(chǎn)15萬(wàn)元以上。

——實(shí)現(xiàn)了充分就業(yè)。近850名可就業(yè)勞動(dòng)力中，800多人已在本地就業(yè)，就業(yè)率達(dá)95%：包括工資、集體分紅、社保在內(nèi)，年人均純收入從2007年的4120元增加到2012年的1.55萬(wàn)元，比移民前增長(zhǎng)了2.8倍，高于該年龍泉區(qū)農(nóng)村居民人均純收入12554元。

——實(shí)現(xiàn)了充分保障。投入0.7億元為符合條件的1607人購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保障基金;2012年，男60歲、女50歲以上按月領(lǐng)取1000元以上的養(yǎng)老金。

——實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。為移民無(wú)償配置人均10平方米的商鋪?zhàn)鳛榛旧畋Ｕ?，并委托大蘭村股份合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、按股分紅;全村農(nóng)地出租年租金300萬(wàn)元;2008年底，大蘭村成立了農(nóng)民股份合作社，大蘭村民以每人1.5萬(wàn)元現(xiàn)金、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（包括自留地、自留山、林權(quán)）、農(nóng)村宅基地使用權(quán)入股。目前合作社擁有村民2469萬(wàn)股金、大蘭村9.25平方公里土地、16460平方米（每個(gè)村民10平方米）的商鋪，僅股金和商鋪價(jià)值就超過(guò)1億元。

享受市民待遇的大蘭村村民，同時(shí)還擁有該村農(nóng)村集體土地權(quán)益，可以說(shuō)是“帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城”的新型市民。

二、整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”的動(dòng)因與背景

龍泉驛區(qū)地處成都平原東緣，面積559平方公里，2008年末常住人口60萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口35萬(wàn)人，約占總?cè)丝诘?8%。龍泉驛區(qū)平壩地區(qū)緊臨成都中心市區(qū)，交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，是成都市正在實(shí)施的城市化主體區(qū)域。但其東部山區(qū)主要由松散的頁(yè)巖組成，山體破碎，蓄不住水，6萬(wàn)農(nóng)民面臨“出行難、飲水難、就醫(yī)難、上學(xué)難”等諸多難題。其中部分山區(qū)群眾由于缺水干旱，靠天吃飯，收入微薄。

作為龍泉驛區(qū)最為偏遠(yuǎn)的山區(qū)村，大蘭村極度干旱，村里人吃水經(jīng)?？空密?chē)送。2006年大旱，村里1萬(wàn)多畝土地顆粒無(wú)收。更為致命的是，龍泉山區(qū)滑坡塌方等災(zāi)害頻發(fā)，進(jìn)入汛期，該村平均降雨量最高曾達(dá)500余毫米，暴雨引發(fā)的山體滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。群眾生命財(cái)產(chǎn)飽受威脅，防災(zāi)困擾山區(qū)干部群眾。當(dāng)?shù)乩习傩站幜藗€(gè)順口溜，說(shuō)大蘭村“雨也難，旱也難，不雨不旱依然難”，稱(chēng)其為“大難村”。2007年，大蘭村人均純收入僅3600元/人左右，遠(yuǎn)低于龍泉驛區(qū)農(nóng)民人均純收入7255元的水平。

龍泉驛區(qū)曾經(jīng)對(duì)東部山區(qū)實(shí)施組團(tuán)幫扶工作，增加投入，但收效并不顯著，難以從根本上提高農(nóng)民的家庭收入和生活質(zhì)量，反而造成了不少經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)。同時(shí)，龍泉驛區(qū)也是成都（國(guó)家）經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)所在地，工商業(yè)用地十分緊張。為徹底改變農(nóng)民生活與恢復(fù)自然生態(tài)、解決高新開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地，龍泉驛區(qū)委、政府抓住成都市作為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革試驗(yàn)區(qū)和2008年“5.12”地震災(zāi)后重建的機(jī)遇，在發(fā)展觀念上發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，“與其進(jìn)村愚公移山，不如移民下山進(jìn)城”，經(jīng)過(guò)國(guó)家相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，設(shè)立“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)災(zāi)后重建富民惠民生態(tài)移民綜合實(shí)驗(yàn)”項(xiàng)目，引入市場(chǎng)資金參與土地綜合整治，對(duì)該村實(shí)施“生態(tài)移民”，“動(dòng)地、動(dòng)房、動(dòng)人”三結(jié)合，依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，激活農(nóng)村土地資源價(jià)值，讓山區(qū)農(nóng)民分享土地級(jí)差地租紅利成為城市居民，從根本上轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式，同時(shí)將宅基地整理還耕，山坡地退果還林，全面恢復(fù)自然生態(tài)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

三、整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”工程的實(shí)施

龍泉驛區(qū)大蘭村整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”模式有三大突出之點(diǎn)：一是大蘭村整村農(nóng)民“帶著財(cái)產(chǎn)”進(jìn)城。盡管大蘭村整村農(nóng)民流轉(zhuǎn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、自留地（山）使用權(quán)、林地使用權(quán)，但依然保留其所有者權(quán)益，出讓的只是宅基地使用權(quán)，并利用出讓宅基地收入重置了較為可靠的城市生活就業(yè)基礎(chǔ)，可以說(shuō)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)入城。二是在大蘭村生態(tài)移民過(guò)程中，政府、村集體組織、農(nóng)民都無(wú)需資金投入，所需資金來(lái)源于以宅基地為主體的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤置換的級(jí)差地租收益。三是引入公司支付前期整村農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)市”的費(fèi)用，而后利用開(kāi)發(fā)的耕地指標(biāo)掛牌拍賣(mài)所得資金來(lái)獲得補(bǔ)償與收益。大蘭村整理出宅基地363畝，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)置換拍賣(mài)獲得10.8億元，其中，支付大蘭村整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”費(fèi)用投入4.1億元，其余歸地方政府和銀河公司所有。當(dāng)?shù)卣J(rèn)為，這是“政府不負(fù)債、農(nóng)民不出錢(qián)、企業(yè)不虧本”共贏模式。

整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”工程的實(shí)施主要涉及4個(gè)利益主體：大蘭村農(nóng)民、萬(wàn)興鄉(xiāng)政府、大蘭村農(nóng)民股份合作社、大蘭村銀河富民投資有限公司。四者在其中的角色如下：

（一）大蘭村農(nóng)民

1、填寫(xiě)《“參與大蘭村銀河統(tǒng)籌城鄉(xiāng)災(zāi)后重建生態(tài)移民富民惠民實(shí)踐”入社申請(qǐng)書(shū)》，承諾“自愿長(zhǎng)久放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（包括自留山、林權(quán)）、集體建設(shè)用地使用權(quán)（包括房屋所有權(quán)）和大蘭村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份”，并以1.5萬(wàn)元/人及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)和集體林地使用權(quán)入股大蘭農(nóng)民股份合作社。

2、同意成立大蘭村農(nóng)民股份合作社，并入股成為股東。

3、填寫(xiě)《入社申請(qǐng)書(shū)》后，即可辦理手續(xù)轉(zhuǎn)為龍泉驛區(qū)市民，享受市民待遇。

4、接受貨幣補(bǔ)償。大體上，每戶農(nóng)戶獲得的拆遷費(fèi)和各類(lèi)補(bǔ)償約8—10萬(wàn)元，包括：補(bǔ)助裝修費(fèi)7000元/人、搬家費(fèi)200元/戶、征地費(fèi)（林地）6000元/畝、（草地）4000—4500元/畝，40歲以下18歲以上的男子就業(yè)費(fèi)2萬(wàn)元/人，30歲以下18歲以上婦女就業(yè)費(fèi)8000元/人，18歲以下未成年人1萬(wàn)元/人。

5、接受房屋補(bǔ)償。每人免費(fèi)35平方米城市商品住房和人均10平方米的商鋪，具體由大蘭村銀河富民投資有限公司辦理。

（二）萬(wàn)興鄉(xiāng)政府

1、萬(wàn)興鄉(xiāng)政府代管大蘭村所有土地資源，受“大蘭村農(nóng)民股份合作社”委托與銀河公司進(jìn)行交易談判，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)原大蘭村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并協(xié)調(diào)、監(jiān)督整個(gè)實(shí)施過(guò)程的公開(kāi)、公正，確保農(nóng)民的合法權(quán)益。

2、協(xié)助區(qū)國(guó)土部門(mén)對(duì)銀河公司的耕地項(xiàng)目工程驗(yàn)收并確權(quán)辦證，依法征收耕地占用補(bǔ)償費(fèi)，確認(rèn)新增耕地指標(biāo)和批準(zhǔn)異地流轉(zhuǎn)，同意在土地市場(chǎng)拍賣(mài)交易。

3、繼續(xù)對(duì)移民后的大蘭村“兩委”、“大蘭村農(nóng)民股份合作社”進(jìn)行管理、監(jiān)督。

（三）大蘭村農(nóng)民股份合作社

1、按照自愿加入的原則，全體村民入股建立，形成整村農(nóng)民的集體土地產(chǎn)權(quán)代表和交易談判主體。

2、與銀河公司進(jìn)行土地轉(zhuǎn)換為耕地的指標(biāo)“期貨”交易，確定房屋、搬遷補(bǔ)助、社保繳費(fèi)以及商鋪資產(chǎn)入股等收益的交易協(xié)議。

3、移民后繼續(xù)擔(dān)任履約談判主體和商鋪資產(chǎn)、入股資金與集體土地的集體法人代表，確保集體資產(chǎn)保值升值，并進(jìn)行分紅。

（四）大蘭村銀河富民投資有限公司

1、由大蘭村農(nóng)民股份合作社、四川省銀河投資股份有限公司、成都布羅森生態(tài)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司、成都市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司，以1∶3∶3∶3的比例出資成立具備獨(dú)立法人資格的“成都大蘭村銀河富民投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“銀河公司”），作為“大蘭村銀河城鄉(xiāng)災(zāi)后重建富民惠民生態(tài)移民綜合實(shí)驗(yàn)”項(xiàng)目運(yùn)作主體。實(shí)際以四川省銀河投資股份有限公司為主投資和運(yùn)作。

2、銀河公司投入前期資金4億多元，按照政策標(biāo)準(zhǔn)制定補(bǔ)償安置辦法，對(duì)大蘭村農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置，并操作實(shí)施整村移民進(jìn)城工程。

3、銀河公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)原大蘭村土地資源，進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)。取得土地綜合整理項(xiàng)目主體資格，按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行宅基地等集體建設(shè)用地整理和土地復(fù)耕。2010年4月完成宅基地復(fù)墾驗(yàn)收，面積363畝。

4、銀河公司取得新增耕地指標(biāo)的拍賣(mài)收益，用以收入支付移民和農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的有關(guān)投入及獲取必要利潤(rùn)。大體上，政府按照15%年息對(duì)銀河公司的投入予以回報(bào)。

四、整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”模式特點(diǎn)分析

（一）與農(nóng)民個(gè)體分散成為城鎮(zhèn)居民模式比較

大蘭村村民擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和城鎮(zhèn)社區(qū)的成員雙重身份，享受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和城鎮(zhèn)社區(qū)的雙重福利待遇，農(nóng)民除了不再擁有宅基地使用權(quán)之外，依然擁有其他土地的承包權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了“帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城”，是“帶著土地進(jìn)城”的新型市民。農(nóng)民個(gè)體分散自愿成為城鎮(zhèn)居民，需要自己負(fù)擔(dān)城市住房、社保等支出，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)退還承包土地與宅基地，不再是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

（二）與農(nóng)村居民集中居住模式比較

相同之處是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村“兩委”依然存在，居民享有村集體土地所有者權(quán)益。不同之處是，在“農(nóng)村居民集中居住”模式下，農(nóng)村居民新的居住地點(diǎn)仍位于該村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)基本在本行政轄區(qū)內(nèi)，農(nóng)民大多數(shù)還保持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，一般只有部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);在大蘭村整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”模式下，大蘭村村民則徹底異地遷居成為城市居民，全體流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)，不再擁有宅基地使用權(quán)，其新成立的集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)不僅包括土地、貨幣、房產(chǎn)，而且還跨越城鄉(xiāng)空間分布。

（三）與傳統(tǒng)生態(tài)移民模式比較

傳統(tǒng)“生態(tài)移民”工程安置地往往以農(nóng)村地區(qū)為主，移民后村民保留原村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，生產(chǎn)以農(nóng)業(yè)為主，由財(cái)政資金補(bǔ)貼移民并建設(shè)新定居點(diǎn)，所需安置土地由政府與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體協(xié)商后以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确绞浇鉀Q。而大蘭村整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”模式則為市場(chǎng)化運(yùn)作的移民安置，以宅基地使用權(quán)拍賣(mài)收益作為運(yùn)作資金來(lái)源，農(nóng)民則徹底“脫農(nóng)”轉(zhuǎn)變成身份，其生活生產(chǎn)方式完全市民化。

（四）與征地失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變模式比較

政府征用農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，以往對(duì)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償常常不足以支付農(nóng)民生活就業(yè)重置費(fèi)用，經(jīng)常引發(fā)失地農(nóng)民上訪;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的耕地被全部征用的，依法撤銷(xiāo)該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建制，原有農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶。而大蘭村整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”時(shí)土地未被政府征用，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作拍賣(mài)宅基地使用權(quán)來(lái)解決農(nóng)民進(jìn)入城市的安置費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償較高，同時(shí)農(nóng)民還保有其它土地的所有權(quán)益，仍然是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。

五、啟示與問(wèn)題

大蘭村整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”模式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民成建制整體“農(nóng)轉(zhuǎn)市”的人口城鎮(zhèn)化，形成了政府、企業(yè)、農(nóng)民三方共贏的局面，對(duì)于我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的有效路徑進(jìn)行了大膽而有益的探索。

啟示一：農(nóng)村居民成建制整體“農(nóng)轉(zhuǎn)市”很可能是我國(guó)農(nóng)民市民化的一條重要途徑。主要原因有四：其一，長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)城鄉(xiāng)分割的“大二元”格局中，各個(gè)行政轄區(qū)之間也存在嚴(yán)重分割的許多“小二元”格局，最突出的是財(cái)政福利資源不能輕易被外來(lái)人口分享，外來(lái)農(nóng)民工成為異地城市居民的準(zhǔn)入條件異常苛刻，農(nóng)民跨區(qū)域變?yōu)槭忻窀怕蕵O低，這也是當(dāng)前農(nóng)民市民化遇到的重大障礙。農(nóng)民就地成建制的市民化則恰好避開(kāi)了異地市民化的“小二元”格局障礙。其二，隨著我國(guó)農(nóng)村土地價(jià)值的上升與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，已經(jīng)很難再說(shuō)服許多農(nóng)民僅僅接受貨幣補(bǔ)償放棄土地權(quán)益，農(nóng)民需要以獲得城鎮(zhèn)居民待遇來(lái)確保失去土地的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。其三，隨著我國(guó)耕地越來(lái)越緊張，城市建設(shè)用地供給將越來(lái)越多地采取城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤方式，整理宅基地、集體建設(shè)用地進(jìn)行置換比較現(xiàn)實(shí)，目前土地政策、制度走勢(shì)也將逐漸允許農(nóng)民分其級(jí)差地租，而成建制整體“農(nóng)轉(zhuǎn)市”才能夠使其成為現(xiàn)實(shí)。其四，從管理服務(wù)的角度看，農(nóng)村居民成建制整體“農(nóng)轉(zhuǎn)市”有利于農(nóng)村土地的現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)與環(huán)境優(yōu)化，有利于政府對(duì)農(nóng)民在城市的居住、就業(yè)、就學(xué)、社保等方面的安置、管理和服務(wù)。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地成建制的市民化要具備諸多條件，不能盲目進(jìn)行。

啟示二：農(nóng)民“帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城”成為市民是可能的并且具有現(xiàn)實(shí)條件。農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城至少有兩重含義，一是農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民不應(yīng)該是充當(dāng)?shù)褪杖腚A層或者救濟(jì)對(duì)象，而應(yīng)當(dāng)擁有大多數(shù)城市居民那樣的財(cái)產(chǎn)條件;二是今后除了國(guó)家重大項(xiàng)目占用之外，農(nóng)村集體所有的土地一般采取出租方式提供給非農(nóng)用地者，農(nóng)民在“農(nóng)轉(zhuǎn)市”后仍然享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)包括土地流轉(zhuǎn)收益在內(nèi)的權(quán)益。大蘭村整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”模式表明，只有整村建制“農(nóng)轉(zhuǎn)市”才便于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)（包括土地）的保有、升值、經(jīng)營(yíng)、分配，而農(nóng)民個(gè)體分散“農(nóng)轉(zhuǎn)市”，顯然沒(méi)有力量保有農(nóng)村集體資產(chǎn)。

大蘭村整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”實(shí)踐證明，土地級(jí)差地租能夠成為農(nóng)民變市民的主要經(jīng)濟(jì)保障。地處偏遠(yuǎn)山區(qū)的大蘭村整理出的宅基地通過(guò)增減掛鉤成為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地置換地，實(shí)現(xiàn)每畝300萬(wàn)元收益，為整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”提供了充足的資金來(lái)源，實(shí)現(xiàn)了“政府不負(fù)債、農(nóng)民不出錢(qián)、企業(yè)不虧本”的三贏局面。這說(shuō)明，只要承認(rèn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)屬性，允許進(jìn)行合法交易，農(nóng)民就有了成為市民的充足資本來(lái)源，或者說(shuō)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展就具有吸引外部資本投入的內(nèi)生條件。

啟示三：農(nóng)民市民化的成本將會(huì)越來(lái)越高，推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要政府做出更大努力。大蘭村整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”過(guò)程完整地展示了當(dāng)前農(nóng)民市民化所需的一次性全部成本，大體人均25萬(wàn)元，其中，住房8.75萬(wàn)元，社保4.1萬(wàn)元，店鋪2.5萬(wàn)元，各種補(bǔ)償補(bǔ)助8—10萬(wàn)元，全部從拍賣(mài)整理后的宅基地收入中支付。這筆支出發(fā)生在2007—2009年，其后各種費(fèi)用都大幅度上升。如商品房2007年當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)2500元，而2010年以后上漲到每平方米4000元以上，購(gòu)房費(fèi)用大幅度增加。同時(shí)，社?；鹄U納金額也在大幅度上漲。當(dāng)?shù)馗刹抗浪?，目前按照大蘭整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”模式，安置一個(gè)農(nóng)民需要一次性成本約35萬(wàn)元。

盡管大蘭村整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”模式目前運(yùn)行平穩(wěn)，但仍然存在著明顯未決的問(wèn)題：

（一）土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題

大蘭村農(nóng)民填寫(xiě)的入社申請(qǐng)書(shū)本身也有瑕疵，既承諾“雙放棄”，也說(shuō)是“入股”，反映出大蘭村集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題沒(méi)有解決，還會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題和矛盾。在座談中，當(dāng)問(wèn)到原大蘭村的土地所有權(quán)歸誰(shuí)，區(qū)鄉(xiāng)干部認(rèn)為歸鄉(xiāng)政府，農(nóng)民則認(rèn)為仍然歸自己;當(dāng)談到最近政府要征地修公路時(shí)，農(nóng)民說(shuō)應(yīng)該給他們補(bǔ)償，區(qū)鄉(xiāng)干部則覺(jué)得不應(yīng)該。

按照有關(guān)法律規(guī)定，大蘭村村民成為龍泉區(qū)的市民后，大蘭村村民的承包地、宅基地就應(yīng)該退給村集體經(jīng)濟(jì)組織。但現(xiàn)在面對(duì)的問(wèn)題是：大蘭村整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”，按說(shuō)全部村民都該退還承包地、宅基地，村集體經(jīng)濟(jì)組織就不復(fù)存在，村民即使要退還也沒(méi)有接受主體;如果大蘭村村民繼續(xù)擁有承包地、宅基地，于現(xiàn)行法律不符;如果轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有，歸鄉(xiāng)政府所有或代管，又沒(méi)有法律依據(jù)。對(duì)此，需要在法律上做重大修改。

（二）土地市場(chǎng)交易收益分配問(wèn)題

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，龍泉區(qū)黨委、政府對(duì)大蘭村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償比較寬松，“讓利于民”的配置取向使土地資源利用效率都得到了全面提高，農(nóng)民真正獲得起碼應(yīng)有的土地財(cái)產(chǎn)收益。這是很難得的。但也應(yīng)當(dāng)看到，在其運(yùn)作過(guò)程中，農(nóng)民未能完全行使處置自己土地所有者權(quán)利，拍賣(mài)土地收益中全體農(nóng)民所得總計(jì)不足40%，與農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)市”后的生活所需不相稱(chēng)。一般情況下，“農(nóng)轉(zhuǎn)市”村民的收入水平在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期會(huì)處于中下水平。即如大蘭村村民，“農(nóng)轉(zhuǎn)市”后收入大幅度增長(zhǎng)，2012年達(dá)到1.55萬(wàn)元，但與龍泉區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入2.4萬(wàn)元相比，差距十分明顯。今后，國(guó)家應(yīng)該規(guī)定，由于類(lèi)似情況的公益性，土地收益大部分應(yīng)當(dāng)歸“農(nóng)轉(zhuǎn)市”村民所有，以使他們的家底盡可能厚實(shí)，確保他們有尊嚴(yán)地在城市生活。

（三）占補(bǔ)耕地的質(zhì)量不平衡問(wèn)題

目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地占用耕地補(bǔ)償實(shí)行“占一補(bǔ)一”的政策，座談中基層干部對(duì)此深為擔(dān)憂。“占一補(bǔ)一”使耕地?cái)?shù)量平衡，沒(méi)有充分考慮土地質(zhì)量平衡問(wèn)題。以大蘭村貧瘠耕地一對(duì)一代替城區(qū)周邊良田，顯然很不利于確保農(nóng)產(chǎn)品供給能力。在我國(guó)前一段時(shí)期的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中，大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地已經(jīng)被征用為非農(nóng)用地，今后必須采取強(qiáng)硬措施提高占補(bǔ)平衡標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)土地質(zhì)量等級(jí)實(shí)行占一補(bǔ)二或者補(bǔ)三。

（四）政府對(duì)進(jìn)城農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)管問(wèn)題

大蘭村整村“農(nóng)轉(zhuǎn)市”后，其村民居住、就業(yè)相對(duì)分散，其集體經(jīng)濟(jì)組織的的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)方式與在農(nóng)村也有很大區(qū)別，怎樣保障其資產(chǎn)增值保值、社員權(quán)利有效實(shí)現(xiàn)、減少返貧和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是一個(gè)嶄新課題。政府應(yīng)指定專(zhuān)業(yè)部門(mén)，制定相應(yīng)法規(guī)，加強(qiáng)指導(dǎo)、監(jiān)督其健康有效運(yùn)行。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員、副巡視員）