●李 鼎

關(guān)于新預(yù)算法的幾點(diǎn)思考

●李 鼎

新預(yù)算法的頒布和實(shí)施，是我國(guó)深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的里程碑事件，具有深遠(yuǎn)的意義。

一、用什么角度來看新預(yù)算法的意義

站在全面深化改革全局角度橫向看。所謂不識(shí)廬山真面目，只緣身在此山中，如果僅僅專注于預(yù)算法的內(nèi)容和內(nèi)涵，就難以真正理解新預(yù)算法的深遠(yuǎn)意義。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），將深化財(cái)稅體制改革單獨(dú)設(shè)立一章進(jìn)行了闡述，并首次將“財(cái)政”定義為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，可見財(cái)稅體制改革工作在我國(guó)全面深化改革全局的重要性?！稕Q定》分17、18、19三節(jié)從預(yù)算管理制度、稅收制度、事權(quán)和支出責(zé)任，指明了深化財(cái)稅體制改革的三大任務(wù)。其中，預(yù)算管理制度改革排在第一位，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在回答財(cái)稅體制改革的路線圖和時(shí)間表時(shí)也指出，“預(yù)算管理制度改革是基礎(chǔ)，要先行”。因此，從宏觀上看，新預(yù)算法是深化財(cái)稅體制改革的基礎(chǔ)，是突破口，而財(cái)稅體制改革又是我國(guó)全面深化改革大局的先行軍。新預(yù)算法的頒布，不僅僅是一部法律的重新修訂，更吹響了財(cái)稅體制改革的沖鋒號(hào)，意味著我們已經(jīng)置身于全面深化改革的進(jìn)程之中。

站在歷史進(jìn)程的角度縱向看。新中國(guó)成立到現(xiàn)在，我國(guó)財(cái)政體制主要經(jīng)歷了四段時(shí)期三次變革，即：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的統(tǒng)收統(tǒng)支制度，1978年改革開放到1994年期間的大包干制度，1994年分稅制改革至當(dāng)下的深化財(cái)稅體制改革，新預(yù)算法頒布后的新時(shí)期。預(yù)算是財(cái)政的核心，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，如果說94年的分稅制保證了我國(guó)20年的高速發(fā)展，建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)稅體制基礎(chǔ)，那么，現(xiàn)在的預(yù)算管理制度改革，就是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的新階段，新預(yù)算法的頒布和執(zhí)行的意義，已經(jīng)不僅僅局限于一些條款的修改，一些內(nèi)容的增加，而是財(cái)政體制和財(cái)政理念的一種變革，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、全面深化改革歷史新時(shí)期的一種必然要求。若干年后回過頭來看，新預(yù)算法的頒布必然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一座里程碑。

二、怎么理解全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度

新預(yù)算法的第一條指出，要建立健全“全面規(guī)范、公開透明”的預(yù)算制度。這也是十八屆三中全會(huì)決定提出的要求。新預(yù)算法共11章101條，內(nèi)容豐富，亮點(diǎn)很多，但“全面規(guī)范、公開透明”這8個(gè)字，實(shí)際是新預(yù)算法最顯著特征的集中表述，具有豐富的內(nèi)涵。

“全面”體現(xiàn)在：一是所有的財(cái)政資金都要納入預(yù)算管理，沒有了預(yù)算外資金的提法。二是原先不屬于財(cái)政資金的地方政府性債務(wù)及或有債務(wù)，也要通過政府債券的形式，逐步納入到預(yù)算監(jiān)管的范圍內(nèi)，做到預(yù)算管理無死角。三是實(shí)現(xiàn)四本預(yù)算制度，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社?；痤A(yù)算都納入到全口徑預(yù)算中來。四是建立跨年度預(yù)算調(diào)整機(jī)制，更加全面地體現(xiàn)了預(yù)算的周期性、波動(dòng)性和長(zhǎng)期屬性。

“規(guī)范”體現(xiàn)在：從中央到地方各級(jí)政府，政府的支出都必須以已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，沒有依據(jù)不得支出，強(qiáng)化預(yù)算的硬約束，防止原先財(cái)政支出的隨意性和開口子；預(yù)算的編制、執(zhí)行，都要按規(guī)定的收支分類科目進(jìn)行，體現(xiàn)預(yù)算的嚴(yán)謹(jǐn)性、統(tǒng)一性、規(guī)范性。對(duì)違規(guī)行為，規(guī)定了相應(yīng)的明確的處罰條款，追究違規(guī)單位和違規(guī)人員的責(zé)任，保證預(yù)算法的嚴(yán)肅性和可執(zhí)行性。

“公開透明”體現(xiàn)在：除開涉密的信息外，所有使用財(cái)政資金的各級(jí)政府以及部門，都要公開預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告及報(bào)表，并且老百姓關(guān)心的三公經(jīng)費(fèi)、民生支出、政府采購(gòu)等重要事項(xiàng)，都要公開并進(jìn)行說明，從而實(shí)現(xiàn)透明預(yù)算，陽光預(yù)算。

因此，新預(yù)算法，通過“全面規(guī)范、公開透明”來概括其最重要的特征，是十分精確到位的。

三、新預(yù)算法與專員辦工作的聯(lián)系

預(yù)算是財(cái)政的核心，專員辦的工作轉(zhuǎn)移并嵌入到財(cái)政主體工作之中，實(shí)際就是嵌入預(yù)算管理的主體工作之中。專員辦的業(yè)務(wù)，過去側(cè)重于事后監(jiān)督，而現(xiàn)在是全面嵌入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督全過程之中。對(duì)于專員辦監(jiān)督檢查處來說，雖然是保留的唯一對(duì)口部監(jiān)督檢查局的業(yè)務(wù)處室，但這并不與服務(wù)于預(yù)算管理工作相矛盾，相反，監(jiān)督檢查工作應(yīng)該和預(yù)算管理是一個(gè)整體，朝著同一個(gè)方向前進(jìn)。預(yù)算管理的職能主要涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督，而監(jiān)督是

預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的重要保障，監(jiān)督檢查工作可以寓于預(yù)、決算編制之中，看預(yù)算編制是否科學(xué)、合規(guī)，是否復(fù)合既定程序，也可以體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行情況的過程之中，比如預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，執(zhí)行的績(jī)效，執(zhí)行的合規(guī)性，當(dāng)然，監(jiān)督檢查還可以用于發(fā)現(xiàn)違反預(yù)算法、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為?？傊骂A(yù)算法賦予專員辦更大的一個(gè)舞臺(tái)，而監(jiān)督檢查工作，在這個(gè)舞臺(tái)上，大有可為?！?/p>