●特約通訊員 劉國永

整體支出績效評價的探索與完善
——對話海南省財政廳預(yù)算績效管理處處長何偉斌

●特約通訊員 劉國永

近年來，海南省財政廳圍繞年度工作重點和財政部關(guān)于推進(jìn)績效管理工作的有關(guān)要求，在實施市縣財政管理綜合評價和部門整體支出績效評價，探索基本支出績效評價試點，強化績效評價結(jié)果應(yīng)用，實施績效問責(zé)，建立完善績效管理智庫等方面開創(chuàng)性地開展工作，亮點頻現(xiàn)，成效明顯。相比財政部要求以及其他地區(qū)的做法，海南在很多地方可圈可點，尤其在整體支出績效評價方面，無論是綜合管理模式還是評價效果都走出了具有自己特色的道路，引起了國內(nèi)廣泛關(guān)注。為此，本刊特約通訊員劉國永博士專訪了海南省財政廳預(yù)算績效管理處處長何偉斌，特別就部門整體支出績效評價方面的特色進(jìn)行交流。

《財政監(jiān)督》：海南近幾年在預(yù)算績效管理方面取得了不錯的成績，請您介紹一下具體開展的情況。

何偉斌：總體來說，根據(jù)財政部推進(jìn)預(yù)算績效管理改革工作的統(tǒng)一部署，近年來，海南省緊緊圍繞“夯實基礎(chǔ)、創(chuàng)新機制、探索模式、建立體系”的工作目標(biāo)，積極推進(jìn)全省預(yù)算績效管理改革，開展了大量卓有成效的工作，努力打造績效財政。在財政部組織的縣級財政管理績效考核中，2013年和2014年我們連續(xù)兩年獲得綜合得分第一名，省級財政部門預(yù)算績效管理工作考核也連續(xù)兩年被財政部評為一等獎。

具體來說，我們的工作主要有以下幾個方面特征。

第一，海南的績效管理工作得到了省委、省政府以及省人大的高度重視和大力支持，政府的工作報告及重要會議多次強調(diào)預(yù)算績效管理的重要性，并對具體工作作出明確的指示。我廳劉平治廳長提出建設(shè)“民生、綠色、績效、活力、規(guī)范”五個財政的執(zhí)政理念，其中績效財政是核心，要求把績效理念貫穿于財政資金分配、管理、使用的全過程，形成覆蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)的績效管理體系，并多次對績效管理工作作出批示和部署。分管廳領(lǐng)導(dǎo)、廳黨組成員預(yù)算局吳一葵局長對績效管理工作也特別重視，要求建立預(yù)算績效評價結(jié)果反饋和運用管理機制，以評價結(jié)果為導(dǎo)向加強資金分配，將績效觀念和績效要求滲透到預(yù)算管理全過程，提高財政資金使用績效。我省預(yù)算績效管理工作相對還處于起步階段，沒有領(lǐng)導(dǎo)重視，很多工作是無法深入開展的。

第二，做好制度保障和頂層設(shè)計，理清各主體之間的職責(zé)關(guān)系。制度方面，我們首先提請省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好財政支出績效評價工作的通知》和《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的實施意見》，省財政廳先后研究制定了海南省財政支出績效評價實施意見、績效目標(biāo)管理操作指南、績效評價操作指南、部門整體支出方案、市縣財政支出管理評價方案等，為全省各地各部門開展規(guī)范的績效管理工作奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。同時，我們還研究制定了《預(yù)算績效管理財政內(nèi)部協(xié)調(diào)暫行辦法》，建立和完善財政內(nèi)部預(yù)算績效管理工作的協(xié)調(diào)、溝通機制，共同配合推動預(yù)算績效管理工作的開展。這些制度出臺不僅為規(guī)范預(yù)算績效管理提供了依據(jù)，也明晰了各主體參與績效評價的責(zé)任。

第三，以績效目標(biāo)為靈魂，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理。當(dāng)前財政設(shè)立的專項資金很多，是部門開展工作的重要抓手和服務(wù)社會的基礎(chǔ)。但是專項資金使用績效問題也比較多，很大程度上是由于專項資金申請預(yù)算時績效目標(biāo)缺失或者不明確，導(dǎo)致最終無法對績效進(jìn)行考核，更難以問責(zé)。因此，抓住績效目標(biāo)就是抓住了預(yù)算績效管理的核心和靈魂。近年來，我們要求省本級預(yù)算部門對資金規(guī)模達(dá)到100萬元以上的專項業(yè)務(wù)類和發(fā)展建設(shè)類項目申報績效目標(biāo)，若當(dāng)年沒有100萬元以上的項目，必須選擇一個項目設(shè)定績效目標(biāo)，實現(xiàn)了省直部門績效目標(biāo)管理全覆蓋。2013年我們共審核742個項目，涉及資金110億元；2014年共審核1542個項目，涉及資金282億元。有了目標(biāo)，績效跟蹤就有了方向和依據(jù)，我們根據(jù)績效運行監(jiān)控的關(guān)鍵點，研究設(shè)計《項目支出績效監(jiān)督分析表》，列示了16個監(jiān)控要點，要求預(yù)算單位在每個季度結(jié)束后圍繞“是否存在績效問題”展開自查，逐項分析填列，并于每個季度結(jié)束后20日內(nèi)報送省財政廳，省財政廳對未按時提交績效分析報告的單位或存在績效問題的項目開展重點檢查。依據(jù)績效目標(biāo)和跟蹤結(jié)果，項目單位開展自評價，財政部門可以在此基礎(chǔ)上開展重點評價。三年來，納入自評價的項目有1000多個，涉及資金350多億元。同時，我們省級財政開展的重點評價項目有32項，對于提升績效評價質(zhì)量和推進(jìn)市縣績效評價工作起到了示范作用。需要特別說明的是，除了開展專項資金預(yù)算績效管理，我們還開展了部門整體支出績效評價、市縣財政綜合管理績效評價，試點了基本支出績效評價和政策制度管理績效評價，績效評價覆蓋了所有的領(lǐng)域和內(nèi)容。

第四，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)宣傳，做好相關(guān)配套機制建設(shè)。對于預(yù)算績效管理的不同主體，我們采用不同形式的宣傳和培訓(xùn)，普及績效理念，推進(jìn)績效管理方法，同時在指標(biāo)庫、標(biāo)準(zhǔn)庫、專家?guī)斓冉ㄔO(shè)方面做了充分的積累，為科學(xué)開展評價奠定了重要基礎(chǔ)。

《財政監(jiān)督》：應(yīng)該說，部門整體支出績效是個難點，涉及到部門履責(zé)，現(xiàn)在中央提出政府職能轉(zhuǎn)變，政府不該管的要建立權(quán)力負(fù)面清單，在政府職能沒有充分理順的前提下，如何開展部門整體支出績效評價？

何偉斌：從重要性上看，部門整體支出績效評價比專項支出績效評價重要得多。專項資金畢竟是解決局部的問題，而部門整體支出真正切中部門責(zé)任的核心。部門績效上可以呼應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，下可以直接關(guān)切到每個專項績效。因此，做好部門整體支出績效評價，才是預(yù)算績效管理的核心。目前全國各地在這方面推進(jìn)都比較慢，并不是大家看不到這個重點，而是大家都知道其中的難處。我們海南全面開展部門整體支出績效評價，應(yīng)該說，也還是處于試點階段，今天我介紹的也是我們一些不成熟的想法和做法，我們還需要繼續(xù)探索和完善。

首先，我們對部門整體支出績效目標(biāo)進(jìn)行了界定。部門整體績效目標(biāo)不同于部門的戰(zhàn)略目標(biāo)、工作目標(biāo)和項目績效目標(biāo)，那么它處在一個什么位置？與其它目標(biāo)之間的關(guān)系又是什么？具體我通過下圖予以說明。

上圖展示的就是幾個目標(biāo)之間的關(guān)系，連接各目標(biāo)之間的一個重要概念“活動”，本質(zhì)是每年的工作計劃，也是省委省政府考核各部門單位的重要內(nèi)容。所有目標(biāo)的依據(jù)來源于中長期規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)，根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)明確部門的工作職責(zé)（工作目標(biāo)），工作目標(biāo)可以具體化為一項一項的活動（項目），而衡量工作目標(biāo)是否實現(xiàn)的評價依據(jù)是部門績效目標(biāo)，考察活動是否完成的評價依據(jù)是項目的績效目標(biāo)。這是一個有機整體，是把工作與績效納入一體化考量的重要架構(gòu)。工作和績效是項目促進(jìn)的，是部門管理的重要內(nèi)容和抓手。

其次，為了保障部門整體支出評價的順利開展，我們專門出臺了《部門整體支出績效評價方案》，該方案明確了評價的目標(biāo)、內(nèi)容和具體方法。特別是對具體評價的指標(biāo)體系進(jìn)行了細(xì)化，每個指標(biāo)的評分標(biāo)準(zhǔn)都進(jìn)行了規(guī)范。從指標(biāo)體系的適用性看，一方面以管理為導(dǎo)向，分別通過投入和過程兩個維度進(jìn)行考核和評價。投入部分重點從目標(biāo)設(shè)定和預(yù)算配置兩個方面進(jìn)行評價，考察了資源配置的合理性和科學(xué)性，這是開展評價的基礎(chǔ)；而過程方面則評價了預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理的正當(dāng)性和管理績效；另一方面評價部門的產(chǎn)出和效果，回答部門績效的本質(zhì)。從部門工作目標(biāo)出發(fā)、根據(jù)部門的項目完成情況和完成質(zhì)量以及產(chǎn)生的效率和效益，對部門整體支出績效進(jìn)行評價。這樣，兩個方面相互呼應(yīng)，把管理和績效有機地結(jié)合起來，既可以科學(xué)度量部門的績效，又可以反思部門的管理情況，從而回答計劃和活動的正當(dāng)性。

第三，根據(jù)我們的指標(biāo)體系，我們完全委托第三方中介機構(gòu)開展獨立評價。2013年選取省海洋與漁業(yè)廳和住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳開展了部門整體支出績效評價試點，2014年進(jìn)一步擴(kuò)大試點范圍，對省旅游委等36個部門實施評價試點，2015年將全面鋪開對省直部門的整體支出評價。

第四，加強對評價結(jié)果的應(yīng)用。通過在人民政府網(wǎng)上予以公開，促進(jìn)了預(yù)算編制和執(zhí)行部門增強責(zé)任的意識，努力提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量。今后我們將逐步根據(jù)評價結(jié)果建立約束和追責(zé)機制。

《財政監(jiān)督》：海南部門整體支出績效評價能夠取得部門配合和達(dá)成共識，一方面是因為認(rèn)識和定位準(zhǔn)確，另一方面是路徑設(shè)計比較科學(xué)。這對全國其他地方開展部門整體支出績效評價具有重要的借鑒意義，請您介紹一下相關(guān)經(jīng)驗。

何偉斌：關(guān)于市縣財政管理綜合評價，我們是按照財政部的要求開展的，而且評價的依據(jù)也是財政部的相關(guān)指標(biāo)體系。首先，研究財政部指標(biāo)體系，理解了評價的目的和要求，結(jié)合我省財政管理需要，對下一級政府建立績效責(zé)任體系。其次，加大輔導(dǎo)力度，通過數(shù)據(jù)解讀，引導(dǎo)市縣規(guī)范管理。最后，根據(jù)評價結(jié)果，啟動了問責(zé)機制。對市縣財政管理績效綜合評價結(jié)果排名后3位的市縣，由省財政廳約談市縣財政部門主要負(fù)責(zé)人，實施績效問責(zé)。這樣，我們的工作就引起了市縣的重視，也有效地推動了市縣的預(yù)算績效管理工作。■