●張 芬

財(cái)政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系

●張 芬

一、引言

中國的財(cái)政體制大概可以分為三個階段，第一階段是新中國成立到1978年改革開放以前，這個階段的主要特征是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，中央政府通過計(jì)劃決定經(jīng)濟(jì)的方方面面，在財(cái)政制度上體現(xiàn)出“統(tǒng)收統(tǒng)支”的高度集權(quán)特征。第二個階段是1979年至1994年，這個階段伴隨著中國的改革開放，在財(cái)政上實(shí)行分級包干的制度。第三個階段是1994年至今進(jìn)行的分稅制改革，分稅制改革明確了中央與地方的關(guān)系，在財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個方面進(jìn)行了財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分，形成了財(cái)權(quán)的上收與事權(quán)的下放。不同階段的稅收制度與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系是學(xué)術(shù)研究和經(jīng)濟(jì)實(shí)踐關(guān)注的重點(diǎn)。

從學(xué)術(shù)研究的情況來看，財(cái)政分權(quán)程度與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域研究的重點(diǎn)議題。但是，長期的學(xué)術(shù)研究并沒能就該問題達(dá)成一致意見：Oates(1993)、Bardhan(2002)、LinandLiu (2000)、張晏和龔六堂（2005）等研究認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)程度越高，經(jīng)濟(jì)增長越快，財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長具有促進(jìn)作用。與他們的研究不同，ZhangandZou(1998)、王文劍和覃成林（2008）、張芬等（2014）卻發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)程度與經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)的關(guān)系，財(cái)政分權(quán)程度越高，經(jīng)濟(jì)增速越慢。沈坤榮和付榮林（2005）還發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間呈現(xiàn)非線性關(guān)系。財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系現(xiàn)有文獻(xiàn)并未達(dá)成一致，需要進(jìn)一步討論。

本文采用1999-2010年數(shù)據(jù)分析了中國的財(cái)政分權(quán)程度與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：第一，從總體上來看，財(cái)政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)的關(guān)系；第二，中國地方政府錦標(biāo)賽的晉升機(jī)制和GDP考核目標(biāo)導(dǎo)致了中國經(jīng)濟(jì)在增長過程中出現(xiàn)了一定程度的偏差和低效；第三，為了GDP的增長，地方政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)存在較高的波動性，帶來了較大的風(fēng)險。

本文的研究對理解中國特色的政治機(jī)制和經(jīng)濟(jì)關(guān)系具有一定的作用，第一次通過實(shí)證的方式證明了地方政府以GDP為目標(biāo)的錦標(biāo)賽機(jī)制的存在，分析了地方政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長對經(jīng)濟(jì)的影響，這些結(jié)果對現(xiàn)階段通過簡政放權(quán)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長提供了學(xué)術(shù)支持，具有一定的價值。

二、中國財(cái)政分權(quán)、城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)增長的經(jīng)驗(yàn)分析

（一）分稅制與城鎮(zhèn)化的關(guān)系

與國外地方政府的角色不同，中國的地方政府是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量（周黎安等，2007），這種官員錦標(biāo)賽的晉升機(jī)制是以地方經(jīng)濟(jì)GDP為考核指標(biāo)的。那么，地方政府官員GDP錦標(biāo)賽就要求地方政府動用一切可動用的資源來投資、推動地方經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)權(quán)上收之后，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，地方政府推動經(jīng)濟(jì)增長的重點(diǎn)從扶持地方企業(yè)轉(zhuǎn)向了城鎮(zhèn)化，推動了第二產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。

圖1 土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化占比示意圖

從歐美國家來看，發(fā)達(dá)國家主要通過連續(xù)發(fā)展的模式來推進(jìn)城鎮(zhèn)化。與歐美發(fā)達(dá)國家不同，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在1994年之后，特別是2000年之后主要以內(nèi)部重組和跳躍式發(fā)展為主要推進(jìn)方式，這種方式集中體現(xiàn)為房地產(chǎn)建設(shè)高漲、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的建設(shè)、新城區(qū)建設(shè)等主要方式。這與歐美的城市化發(fā)展進(jìn)程具有明顯的不同。

從圖1中可以看出，我國城鎮(zhèn)人口占比從2003年的39.04%上升到2008年的48.32%；而建設(shè)用地占比從2003年的9.18%快速上升到9.91%。建設(shè)用地占比的增速（斜率）高于城市人口占比的增速（斜率）。這意味著在分稅制的財(cái)政體制下，地方政府通過城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，使得土地城鎮(zhèn)化速度高于人口城鎮(zhèn)化增速。

圖2 城鎮(zhèn)化、地方政府與土地升值之間的關(guān)系

在圖2中，本文描述了城鎮(zhèn)化過程中具有中國特色的機(jī)制。地方政府在GDP考核和官員晉升錦標(biāo)賽的機(jī)制下，地方政府官員最大的目標(biāo)是提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而投資是提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最快速的方法。地方政府通過投資的方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，在城鎮(zhèn)化的過程中，原有的土地不斷升值，帶動周邊的土地價格上漲，地方政府進(jìn)一步通過土地出讓的方式獲取收入，進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化。這就成為我國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的循環(huán)模式。

（二）分稅制條件下經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量問題

首先是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題。根據(jù)劉國光（2000）等文獻(xiàn)的論述，我國的消費(fèi)水平只占經(jīng)濟(jì)的15%左右，儲蓄率偏高。進(jìn)出口增量需要相應(yīng)的地理?xiàng)l件，并且受到國外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。政府購買和投資就成為地方政府拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要手段。在我國這種特殊的政治體制下，地方政府既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”，投資成為地方政府拉動GDP增長的重要手段。周黎安（2007）就指出，這種GDP錦標(biāo)賽機(jī)制導(dǎo)致了中國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，造成資源的浪費(fèi)和效率的低下。

其次是環(huán)境問題。環(huán)境污染現(xiàn)象在我國日益嚴(yán)重，特別是2008年4萬億投資以來導(dǎo)致的水污染、空氣污染等問題。例如：我國有36%的城市河段為劣5類水質(zhì)，喪失使用功能。我國國土上的荒漠化土地已占全國陸地總面積的27.3%，而且，荒漠化面積還在以每年2460平方公里的速度增長。我國每年遭受的強(qiáng)沙塵暴天氣由50年代的5次增加到了90年代的23次。

再次是收入不平等的問題。地方政府經(jīng)濟(jì)增長人為地形成了龐大的食利階層。這些階層實(shí)際上由政府官員和與政府官員利益攸關(guān)的群體構(gòu)成。通過地方政府的權(quán)利獲得信貸、財(cái)政等方面的資源，在房地產(chǎn)和基礎(chǔ)建設(shè)投資等多個領(lǐng)域形成了既得利益群體，導(dǎo)致收入分配的差距過大。

綜上所述，中國式的財(cái)政分權(quán)在GDP錦標(biāo)賽的機(jī)制下，為了提升GDP增長，地方政府會依靠城鎮(zhèn)化為代表的第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這會帶來經(jīng)濟(jì)效率的損失和質(zhì)量的下降。

三、中國財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證檢驗(yàn)

本文采用1999-2010年我國的宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)對財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系進(jìn)行檢驗(yàn)，數(shù)據(jù)來源于Wind數(shù)據(jù)庫。本文從經(jīng)濟(jì)增長的GDP錦標(biāo)賽機(jī)制的檢驗(yàn)、中國財(cái)政分權(quán)程度與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系和中國經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量三個方面對財(cái)政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行實(shí)證分析。

（一）GDP錦標(biāo)賽機(jī)制檢驗(yàn)

GDP錦標(biāo)賽機(jī)制是中國特色的聯(lián)邦財(cái)政。根據(jù)周黎安（2007）的論述，地方官員的晉升是與GDP的排名密切相關(guān)的。那么，在這種GDP錦標(biāo)賽機(jī)制下，競爭對手的GDP增長必然會促進(jìn)自己的經(jīng)濟(jì)增長。因此，本文設(shè)計(jì)如下模型來檢驗(yàn)這種機(jī)制：

在模型 1中，GrowthRateitGDP是指第省在第 t年的GDP增長率，GrowthRateit-1GDPpeer是除了本省之外，其他省市GDP增長率的平均值。如果中國經(jīng)濟(jì)體中存在著GDP錦標(biāo)賽的晉升機(jī)制，那么，其他省市GDP增長率越高，值越大，對本省經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用也越大，本省的GrowthRateitGDP值會升高，即β＞0。

表1 中國GDP錦標(biāo)賽機(jī)制檢驗(yàn)

除了βGrowthRateit-1GDPpeer變量之外，（1）式中還參照覃成林和王文劍（2008）等文獻(xiàn)對控制變量的選擇方法，選擇了本省上一期GDP增速（LagGDP）、投資率、人口增長率、稅收比率、進(jìn)出口比率和國有企業(yè)就業(yè)人數(shù)占比作為控制變量。在（1）式的右端，為了避免內(nèi)生性問題，本文將所有解釋變量滯后一期。由于各省市的資源稟賦等不同，本文估計(jì)的方法選擇固定效應(yīng)的面板數(shù)據(jù)模型。

在表1中，本文報告了面板數(shù)據(jù)估計(jì)的結(jié)果。在Model1中，可以發(fā)現(xiàn)，其他省市GDP的增速（peer_GDP）與本省GDP增速存在高度的正相關(guān)關(guān)系，回歸系數(shù)為0.670，t值13.43，非常顯著，并且這種解釋能力達(dá)到50.02%。這說明地方政府之間GDP競爭是非常激烈的。Model2-Model6是分別考慮本文加入的控制變量，觀察其他省市GDP的增速（peer_GDP）可以發(fā)現(xiàn)的估計(jì)系數(shù)和顯著性水平均不發(fā)生改變，結(jié)果具有較好的穩(wěn)定性。Model7加入了所有的變量，其他省市 GDP的增速（peer_GDP）的估計(jì)系數(shù)仍然為正，在1%的顯著性水平下顯著。這說明中國地方政府之間存在著激烈的GDP錦標(biāo)賽競爭。

（二）財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系

本文參照張芬等（2014）對財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的檢驗(yàn)結(jié)果，選擇地方財(cái)政收入占比（RR）、人均預(yù)算內(nèi)外財(cái)政總收入指標(biāo) （DCper,all1）、人均預(yù)算內(nèi)本級財(cái)政收入指標(biāo)（DCper,rev）、人均預(yù)算內(nèi)本級財(cái)政支出平均指標(biāo)（DCper, ave）、人均扣除凈轉(zhuǎn)移支付財(cái)政支出指標(biāo)（DCper,net）和扣除凈轉(zhuǎn)移支付財(cái)政支出指標(biāo)（DCnet），從收入和支出兩個角度來刻畫財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系。

參照AkaiandSakata(2002)、張晏和龔六堂（2005）、龔峰和雷欣（2010）等文獻(xiàn)的做法，本文采用的是固定效應(yīng)的面板數(shù)據(jù)回歸模型進(jìn)行回歸。被解釋變量是各省市的實(shí)際GDP增長率，解釋變量包括滯后一期的GDP實(shí)際增長率（GDP(-1)）、固定資產(chǎn)投資率（I）、進(jìn)出口總額占比（NX）、人口自然增長率（POP）、宏觀稅負(fù)水平（TAX）、國有企業(yè)職工占比（SOU）。這些控制變量的選擇也與張晏和龔六堂（2005）、龔峰和雷欣（2010）的選擇一致。為了避免內(nèi)生性問題，本文在模型的設(shè)定上將解釋變量滯后一期，得到表2。

在表2中，固定資產(chǎn)投資率（I）與經(jīng)濟(jì)增長之間也呈現(xiàn)正向的關(guān)系，結(jié)果與張晏和龔六堂（2005）、龔峰和雷欣（2010）的結(jié)果也一致。人口自然增長率（POP）與經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)的關(guān)系，與龔峰和雷欣（2010）估計(jì)的結(jié)果一致。但是，與張晏和龔六堂 （2005）、龔峰和雷欣（2010）不同，對于國有企業(yè)職工占比（SOU）與經(jīng)濟(jì)增長，本文得出正相關(guān)的關(guān)系，這意味著1999-2010年這個經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)，國有化的程度與經(jīng)濟(jì)增長水平是呈現(xiàn)同向變化的，也反映出了與1995-2001年 （張晏和龔六堂，2005）經(jīng)濟(jì)周期的較大差異，反映了“國進(jìn)民退”的現(xiàn)實(shí)。宏觀稅負(fù)（TAX）并不顯著，稅收與經(jīng)濟(jì)之間關(guān)系不明顯。

從表2的第14行開始就是本文討論的財(cái)政分權(quán)程度與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系。從財(cái)政收入分權(quán)的角度來看，RR、DCper,all1、DCper,rev與經(jīng)濟(jì)增長率都呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)的關(guān)系，地方財(cái)政收入占比（RR）的估計(jì)結(jié)果和系數(shù)與龔峰和雷欣（2010）的結(jié)果一致。從財(cái)政支出分權(quán)的角度來看，DCper,ave、DCper,net、DCnet與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系也呈現(xiàn)出負(fù)向的關(guān)系，與財(cái)政收入分權(quán)的表現(xiàn)一致。

財(cái)政分權(quán)程度與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系文獻(xiàn)中存在著兩種看法：第一種看法是基于信息不對稱的角度，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府比中央政府更了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況和需求，財(cái)政分權(quán)能夠使地方政府更好地運(yùn)用自己的財(cái)政資源解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題。財(cái)政分權(quán)與地方經(jīng)濟(jì)增長之間應(yīng)該呈現(xiàn)正相關(guān)的關(guān)系 （張晏和龔六堂，2005）。第二種看法是基于委托代理的角度，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府官員的激勵目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)并不一致，特別是在中國以官員錦標(biāo)賽和GDP考核的激勵機(jī)制下（周黎安，2007），財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致地方政府官員為了發(fā)展短期的經(jīng)濟(jì)而犧牲長遠(yuǎn)的利益，還會導(dǎo)致大量的腐敗和尋租行為，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“攫取之手”（王文劍和覃成林，2008），財(cái)政分權(quán)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)負(fù)向的關(guān)系。本文的研究結(jié)果支持了“攫取之手”假說，也支持了第二節(jié)中分析的結(jié)論。

（三）財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的影響

本文參考周業(yè)安和章泉（2008）的做法，選擇經(jīng)濟(jì)增長的波動率作為經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的衡量指標(biāo)。如果經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量較高，經(jīng)濟(jì)增速是平穩(wěn)的，那么波動率較小，并且不會受到財(cái)政分權(quán)程度的影響，反之則意味著財(cái)政分權(quán)會加劇經(jīng)濟(jì)的波動。關(guān)于經(jīng)濟(jì)波動率的估計(jì)，與周業(yè)安和章泉（2008）的做法相同，本文選用（2）式進(jìn)行滾動估計(jì)：

然后將（2）式的σi,t,t+5替換（1）式中的GrowthRateitGDP得到（3）式

對于（3）式本文同樣采用固定效應(yīng)的Panel模型進(jìn)行估計(jì)。如果財(cái)政分權(quán)加劇了經(jīng)濟(jì)波動，那么（3）式的回歸系數(shù)會大于0，即：β＞0。

在表3中，本文發(fā)現(xiàn)，除了地方財(cái)政收入占比（RR）回歸系數(shù)為不顯著為負(fù)之外，其他財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)回歸系數(shù)均為正，并且顯著。這說明中國式的財(cái)政分權(quán)加劇了經(jīng)濟(jì)的波動，這與本文第二節(jié)中的預(yù)期一致。對比文獻(xiàn)周業(yè)安和章泉（2008）的結(jié)果，也可以發(fā)現(xiàn)中國式財(cái)政分權(quán)加劇波動的結(jié)果得到了相應(yīng)的驗(yàn)證。這意味著在地方官員GDP錦標(biāo)賽的競爭機(jī)制下，由于地方政府的短視行為，會利用手中的資源進(jìn)行短期效益投資，加劇經(jīng)濟(jì)波動。

四、結(jié)論

本文采用1999-2010年的數(shù)據(jù)對財(cái)政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系進(jìn)行了深入的討論。本文發(fā)現(xiàn)，在地方政府官員GDP錦標(biāo)賽的機(jī)制下，財(cái)政分權(quán)降低了地方政府的稅收收入，而支出責(zé)任并沒有相應(yīng)降低。為了獲得相應(yīng)的資源，提高GDP增速，地方政府通過城鎮(zhèn)化作為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。本文通過數(shù)據(jù)驗(yàn)證了地方政府GDP錦標(biāo)賽機(jī)制的存在性，在此基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)程度在1999-2010年之間與經(jīng)濟(jì)增速呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)的關(guān)系，并且還會加劇經(jīng)濟(jì)波動。除此之外，本文還發(fā)現(xiàn)稅收水平不僅降低經(jīng)濟(jì)增速，還會加劇經(jīng)濟(jì)波動?！?/p>

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

表3 財(cái)政分權(quán)與GDP增速之間的關(guān)系