張麗

摘要：本文對(duì)美國(guó)、我國(guó)香港及臺(tái)灣地區(qū)的銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度進(jìn)行了總結(jié)分析，在此基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為我國(guó)民營(yíng)銀行準(zhǔn)入制度的建立提出了可行性建議。

關(guān)鍵詞：銀行準(zhǔn)入 民營(yíng)資本 啟示

7月5日，國(guó)務(wù)院發(fā)布“金十條”，特別指出鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，通過(guò)設(shè)立民營(yíng)銀行的方式進(jìn)一步激發(fā)民間資本活力，加大金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)力度。民營(yíng)銀行的設(shè)立事關(guān)地區(qū)金融穩(wěn)定，但我國(guó)現(xiàn)行的銀行準(zhǔn)入制度對(duì)民間資本的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、形式、經(jīng)營(yíng)范圍、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等缺乏相關(guān)實(shí)施細(xì)則，應(yīng)引起重視。美國(guó)、我國(guó)香港及臺(tái)灣地區(qū)的銀行業(yè)民間資本進(jìn)入較早，積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)有一定借鑒的意義。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度述評(píng)

（一）美國(guó)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度特點(diǎn)

美國(guó)的銀行按照其資產(chǎn)總額可以分為平均總資產(chǎn)不超過(guò)一億美元的小型投保銀行，平均總資產(chǎn)超過(guò)一億美元的中等規(guī)模的投保銀行和平均總資產(chǎn)超過(guò)10億美元或更多的大型投保銀行三類。

一是美國(guó)銀行的牌照管理執(zhí)行“雙重體制”。一類是在聯(lián)邦政府注冊(cè)的國(guó)民銀行。國(guó)民銀行的具體注冊(cè)審批機(jī)構(gòu)為財(cái)政部的貨幣監(jiān)理署，所有的國(guó)民銀行都是聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的會(huì)員銀行，必須將存款投保于聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）。這類銀行的資產(chǎn)規(guī)模都在10億美元以上，實(shí)力雄厚，受聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行監(jiān)管較為嚴(yán)格。一類是在州政府注冊(cè)的州銀行。州銀行根據(jù)各州法律建立，在所屬各州登記注冊(cè)，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)牌照。州銀行又分為州注冊(cè)的會(huì)員銀行和州注冊(cè)的非會(huì)員銀行。會(huì)員銀行受州銀行管理部門(mén)和聯(lián)邦儲(chǔ)備體系監(jiān)管；非會(huì)員銀行受州銀行管理部門(mén)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司監(jiān)管。

二是重視對(duì)新設(shè)立銀行發(fā)起者信譽(yù)、資本金水平、盈利前景的考察。監(jiān)管當(dāng)局把行長(zhǎng)的人選認(rèn)為是新銀行成敗的首要因素，如果發(fā)起者信譽(yù)不佳，監(jiān)管當(dāng)局會(huì)建議更換人選或拒絕其申請(qǐng)。要求新銀行的原始股東必須通過(guò)股本抵押的方式來(lái)規(guī)避未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。通常是提供足夠的啟動(dòng)資本（200—1000萬(wàn)美元之間）來(lái)支持幾年（通常3年），并且要預(yù)計(jì)出將來(lái)能夠達(dá)到的收益水平。

三是重視對(duì)新設(shè)立銀行的效應(yīng)評(píng)估。在決定是否授予新銀行牌照之前，監(jiān)管部門(mén)會(huì)對(duì)新設(shè)立銀行對(duì)本地區(qū)的影響進(jìn)行仔細(xì)評(píng)估，包括同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)情況、服務(wù)同質(zhì)問(wèn)題、銀行功能定位等方面。此外，監(jiān)管當(dāng)局還會(huì)在新銀行成立當(dāng)?shù)氐男侣剤?bào)刊上發(fā)布通告，在通告期內(nèi)，社區(qū)中的任何居民都有權(quán)對(duì)新銀行及其管理層發(fā)表意見(jiàn)、看法以及提出召開(kāi)公眾聽(tīng)證會(huì)的要求。

（二）香港地區(qū)銀行業(yè)牌照制度及特點(diǎn)

香港作為國(guó)際金融中心之一，銀行業(yè)十分發(fā)達(dá)，其中又以金融三級(jí)制的確立最富特色。根據(jù)香港《銀行業(yè)條例》，三類機(jī)構(gòu)的主要區(qū)別如下：

一是基于經(jīng)營(yíng)范圍劃分的牌照管理制度適當(dāng)放寬了銀行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)了民間資本的潛力。不同牌照的認(rèn)可機(jī)構(gòu)要求的資本金水平、財(cái)務(wù)、人力、風(fēng)險(xiǎn)管控能力不同，實(shí)現(xiàn)了差別化的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，滿足了不同層次民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的需求，促使香港銀行業(yè)的層次更分明、結(jié)構(gòu)更合理，確保了銀行業(yè)的合理競(jìng)爭(zhēng)和穩(wěn)健發(fā)展。

二是差別化經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管有利于競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管質(zhì)量。對(duì)不同經(jīng)營(yíng)范圍的銀行實(shí)行差別化的監(jiān)管，對(duì)從事廣泛業(yè)務(wù)、對(duì)金融業(yè)和社會(huì)影響較大的銀行進(jìn)行較嚴(yán)格的監(jiān)管，對(duì)業(yè)務(wù)面較窄、對(duì)金融業(yè)和社會(huì)影響較小的銀行進(jìn)行相對(duì)寬松的監(jiān)管，促使香港銀行業(yè)的層次更分明、結(jié)構(gòu)更合理，確保了銀行業(yè)的合理競(jìng)爭(zhēng)和穩(wěn)健發(fā)展。同時(shí)，監(jiān)管當(dāng)局定期檢查發(fā)牌準(zhǔn)則，確保準(zhǔn)則能適應(yīng)監(jiān)管環(huán)境的轉(zhuǎn)變，符合不斷變化的國(guó)際環(huán)境，保證監(jiān)管質(zhì)量。

（三）臺(tái)灣地區(qū)民營(yíng)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度變革經(jīng)驗(yàn)

一是臺(tái)灣地區(qū)民營(yíng)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的制度沿革。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在金融業(yè)放開(kāi)方面十分謹(jǐn)慎，特別是銀行業(yè)。金融業(yè)在臺(tái)灣屬于“特許行業(yè)”，像銀行、保險(xiǎn)和證券等單位的營(yíng)業(yè)執(zhí)照在1985年之前基本上處于“凍結(jié)”狀態(tài)，臺(tái)灣當(dāng)局以壟斷的方式控制整個(gè)臺(tái)灣的金融市場(chǎng)，金融機(jī)構(gòu)主體是一系列公營(yíng)行庫(kù)。1987年9月，臺(tái)灣當(dāng)局宣布全面開(kāi)放金融業(yè)，允許民間自由設(shè)立銀行等金融機(jī)構(gòu)。1990年4月，臺(tái)灣當(dāng)局公布《商業(yè)銀行設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)民營(yíng)銀行設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定：1.資本金要求高。注冊(cè)資本金為100億新臺(tái)幣，且只能設(shè)立總行、5家分行和一個(gè)儲(chǔ)蓄部。2.嚴(yán)格控制股權(quán)集中度。規(guī)定企業(yè)投資人持股比例不得超過(guò)15%，個(gè)人持股不得超過(guò)5%。3.嚴(yán)格限制業(yè)務(wù)范圍。規(guī)定新設(shè)銀行機(jī)構(gòu)主要以中小企業(yè)為服務(wù)對(duì)象，為中小企業(yè)提供中、長(zhǎng)期信用，協(xié)助其改善生產(chǎn)設(shè)備、財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)和健全經(jīng)營(yíng)管理。為強(qiáng)化這一規(guī)定，臺(tái)灣金融監(jiān)管“當(dāng)局”還設(shè)置了一項(xiàng)政策指標(biāo)，要求中小企業(yè)銀行對(duì)中小型企業(yè)放款的比率不得低于放款總額的70%。

二是臺(tái)灣地區(qū)民營(yíng)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的制度特點(diǎn)及教訓(xùn)。1.立法先行有積極促進(jìn)作用。臺(tái)灣在整個(gè)銀行業(yè)的民營(yíng)化改革過(guò)程中，立法扮演了重要角色。通過(guò)法律手段或政府行為對(duì)金融制度進(jìn)行強(qiáng)制性的矯正或安排，在一定程度上確實(shí)起到了明顯的促進(jìn)作用。2.開(kāi)放速度過(guò)快導(dǎo)致無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。1990年臺(tái)灣第一次就核準(zhǔn)了15家民營(yíng)銀行，使得島內(nèi)銀行數(shù)量短期內(nèi)急劇增加；且新設(shè)銀行金融產(chǎn)品同質(zhì)性較強(qiáng)，導(dǎo)致銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，以致出現(xiàn)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化、盈利能力下降、不良貸款率攀升、區(qū)域性銀行危機(jī)時(shí)有發(fā)生等突出問(wèn)題。3.新設(shè)銀行機(jī)構(gòu)與大集團(tuán)企業(yè)關(guān)系過(guò)于密切。設(shè)立新銀行機(jī)構(gòu)的高門(mén)檻倒逼民營(yíng)銀行的發(fā)起者求助于大企業(yè)，這從一開(kāi)始就造成了部分民營(yíng)銀行與大企業(yè)集團(tuán)關(guān)系過(guò)密，最初批準(zhǔn)的15家民營(yíng)銀行中只有1家沒(méi)有大企業(yè)或財(cái)團(tuán)背景。4.未建立相應(yīng)退出機(jī)制。臺(tái)灣在審批新的民營(yíng)銀行之前沒(méi)有設(shè)計(jì)好退出法規(guī)，導(dǎo)致了不合格民營(yíng)銀行退出機(jī)制不健全，帶來(lái)了嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于那些資不抵債的金融機(jī)構(gòu)，臺(tái)灣金融當(dāng)局往往采用“概括承受”的辦法來(lái)挽救，既由央行組織幾個(gè)比較好的銀行，集體參與救援。但是，如果問(wèn)題機(jī)構(gòu)較多，或者問(wèn)題機(jī)構(gòu)規(guī)模較大，不良貸款數(shù)額較高，采用“概括承受”的處置方法可能將正常金融機(jī)構(gòu)拖垮，最后導(dǎo)致系統(tǒng)性金融危機(jī)。

二、對(duì)我國(guó)民營(yíng)銀行準(zhǔn)入制度的啟示

（一）金融市場(chǎng)的開(kāi)放應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)。金融業(yè)的特殊性決定了自由化的過(guò)程必須是循序漸進(jìn)，臺(tái)灣教訓(xùn)說(shuō)明，對(duì)銀行民營(yíng)化問(wèn)題上態(tài)度應(yīng)是積極的，但步驟一定要謹(jǐn)慎。尤其是在監(jiān)管體制尚未完全理順、監(jiān)管水平有待加強(qiáng)和提高的情況下，銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的過(guò)度放開(kāi)會(huì)弱化審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)，誘發(fā)新的金融風(fēng)險(xiǎn)，危及金融穩(wěn)定。一是建議在審批民營(yíng)銀行的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)首先確定有限的牌照數(shù)量，然后，公開(kāi)申請(qǐng)并嚴(yán)格審批。例如，審批前先宣布，第一次審批5家銀行，接受申請(qǐng)之后，從中嚴(yán)格甄選實(shí)力最強(qiáng)的5家發(fā)放牌照，在運(yùn)行幾年之后根據(jù)金融市場(chǎng)的供給與需求狀況再考慮審批第二批，究竟批準(zhǔn)多少家銀行，要考慮發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀況。二是要考慮到本國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管能力，過(guò)度開(kāi)放只能對(duì)金融體系帶來(lái)更大沖擊。

（二）建立多級(jí)銀行牌照制，降低銀行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻。針對(duì)我國(guó)銀行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻高的現(xiàn)狀，建議借鑒香港和臺(tái)灣的做法，一是對(duì)現(xiàn)有的銀行體系進(jìn)行強(qiáng)制劃分或整合，建立多級(jí)銀行牌照制，適當(dāng)降低銀行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。例如對(duì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的民營(yíng)銀行發(fā)放限制性牌照，降低對(duì)其注冊(cè)資本金、人力、財(cái)務(wù)管理能力的要求，吸引更多的民間資本進(jìn)入銀行領(lǐng)域。二是配合國(guó)家支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，嚴(yán)格限制其業(yè)務(wù)范圍，解決當(dāng)前銀行信貸投向的結(jié)構(gòu)性矛盾，對(duì)各行信貸支持轄區(qū)中小企業(yè)設(shè)定考核指標(biāo)。例如，對(duì)持限制牌照的民營(yíng)銀行，規(guī)定新增貸款的70%必須用于支持中小企業(yè)；民營(yíng)銀行申請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)分支機(jī)構(gòu)時(shí)，將是否達(dá)標(biāo)將作為準(zhǔn)入的重要審核依據(jù)，同時(shí)銀行也應(yīng)就其如何進(jìn)一步滿足中小企業(yè)或農(nóng)村信貸需要做出說(shuō)明。

（三）堅(jiān)持“立法先行”，為民營(yíng)銀行的發(fā)展創(chuàng)造制度環(huán)境。臺(tái)灣采取“立法先行”的形式就是運(yùn)用法律所擁有的最終解釋權(quán)，在意識(shí)形態(tài)上為民營(yíng)銀行的發(fā)展打開(kāi)道路，起到減少各壟斷利益集團(tuán)的抵抗以及降低制度改革的摩擦成本的作用。建議修訂完善《商業(yè)銀行法》，對(duì)民營(yíng)銀行的設(shè)立增設(shè)專門(mén)章節(jié)、建立存款保險(xiǎn)制度、完善政府主導(dǎo)的中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，保障民間資本的合法權(quán)益。同時(shí)，建立健全民營(yíng)銀行退出機(jī)制，及時(shí)清退不合格的民營(yíng)銀行，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，保證良好的金融生態(tài)環(huán)境。

（四）擴(kuò)大審批參考事項(xiàng)范圍，嚴(yán)守金融穩(wěn)定底線。民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定全局，如若管控不當(dāng)易導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。建議合理運(yùn)用金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，擴(kuò)大民營(yíng)銀行設(shè)立審批事項(xiàng)范圍，全面掌握相關(guān)各方信息，充分了解銀行出資人的相關(guān)情況以及新銀行未來(lái)的發(fā)展方向，做好監(jiān)管工作?？山梃b美國(guó)做法，一是重視對(duì)新設(shè)銀行資質(zhì)的考察，如資本金要求、發(fā)起人信譽(yù)、人力財(cái)務(wù)管控能力等。二是對(duì)新設(shè)銀行進(jìn)入該地區(qū)的影響效果進(jìn)行評(píng)估，如同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)情況、功能定位區(qū)分等方面。同時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要定期調(diào)整發(fā)牌準(zhǔn)則，適應(yīng)監(jiān)管環(huán)境轉(zhuǎn)變的需要，保證進(jìn)入民營(yíng)銀行內(nèi)部的資金質(zhì)量。

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