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[摘 要]

上海市長寧區(qū)的群眾工作以“凝聚力工程”為載體，探索和實(shí)踐了多種基層民主協(xié)商的新模式。進(jìn)一步推進(jìn)基層協(xié)商民主，要在增強(qiáng)基層協(xié)商民主制度重要性認(rèn)識的基礎(chǔ)上，完善和規(guī)范基層協(xié)商民主制度的機(jī)制、制度，處理好協(xié)商民主與群眾工作其他方法的關(guān)系以及協(xié)商民主與票決民主之間的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]

基層協(xié)商民主；群眾工作；票決民主

[中圖分類號] A252 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）01-0036-03

伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，中國的改革開放和社會轉(zhuǎn)型對經(jīng)濟(jì)資源配置方式、社會政治生活、社會價值觀念和社會組織形式等產(chǎn)生了重大影響，社會各階層進(jìn)行了重組重構(gòu)，導(dǎo)致社會利益主體和人們思想觀念多元化，黨的群眾工作面臨新挑戰(zhàn)。在這一形勢與背景下，上海市長寧區(qū)在大力推進(jìn)基層民主政治建設(shè)過程中緊密結(jié)合“凝聚力工程”，有效地開展了基層協(xié)商民主的實(shí)踐，取得了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

一、上海市長寧區(qū)做好黨的群眾工作，發(fā)展基層協(xié)商民主的實(shí)踐

“基層協(xié)商民主”是指城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、基層自治組織和公民，就政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活領(lǐng)域的重大問題，進(jìn)行平等、自由的對話、溝通，使各方了解并尊重彼此的立場、觀點(diǎn)和訴求，從而在公共利益最大化的前提下，尋求并達(dá)成各方可以接受的共識并形成法律或決策付諸實(shí)施。根據(jù)這一定義，社區(qū)居民議事會、民主懇談會，就某一決策所召開的座談會、聽證會等近年來群眾工作中常見的工作載體均屬于基層協(xié)商民主的范疇。

（一）長寧區(qū)做好黨的群眾工作，發(fā)展基層協(xié)商民主的做法?；鶎訁f(xié)商民主是黨的群眾工作的載體之一，發(fā)展基層協(xié)商民主有利于推進(jìn)黨的群眾工作。長寧區(qū)的群眾工作以“凝聚力工程”為載體，實(shí)踐和探索了居民議事會、民主懇談會等多種形式的基層民主協(xié)商。

第一，居民議事會。居民議事會在一些地方被稱為社區(qū)協(xié)商會議，或者被稱為社區(qū)咨詢會，但它們本質(zhì)上都屬于社區(qū)協(xié)商民主的模式。居民議事會是由社區(qū)居民代表大會選舉的以民主議事、民主監(jiān)督等為主要職能的社區(qū)自治組織。居民議事會一般由社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人、居委會干部、駐區(qū)單位代表、社區(qū)居民代表組成，他們對涉及社區(qū)的道路交通，綠化美化、物業(yè)管理、社會秩序、規(guī)劃設(shè)計(jì)等與社區(qū)共同利益密切相關(guān)，群眾普遍關(guān)心的問題進(jìn)行充分的對話、交流和協(xié)商。長寧區(qū)在2009年成功創(chuàng)建新華街道新華居委會葫蘆緣議家社、華陽街道華一居委會“1+6議事會”兩個“居委會自治家園”的基礎(chǔ)上，在全區(qū)深入推廣居委會自治家園模式，進(jìn)一步宣傳區(qū)內(nèi)居民自治典型，以點(diǎn)帶面、引領(lǐng)全區(qū)基層協(xié)商民主建設(shè)。全區(qū)涌現(xiàn)出虹橋社區(qū)虹儲自治家園、新華社區(qū)葫蘆緣議家社、華陽社區(qū)華一居民區(qū)“1+6”議事會、北新涇街道家園發(fā)展促進(jìn)會等8個市級居委會自治家園。

長寧區(qū)實(shí)行的居民議事會、一方面有效反映了社情民意，有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和公共利益的最大化；另一方面，它體現(xiàn)了社區(qū)多元主體秉持公共理性，相互信任、包容，在共同目標(biāo)的驅(qū)使下相互合作的一種良性互動狀態(tài)。

第二，民主懇談會。民主懇談會是一種政府與社會、干部與群眾進(jìn)行平等對話、交流、協(xié)商的制度安排。它不同于傳統(tǒng)座談會單向式傳達(dá)精神和被動參與，而是公民參與的重要論壇，是雙向溝通交流的民主政治基本形式，具有協(xié)商、協(xié)調(diào)、參與和咨詢的意義。民主懇談會的參與者既包括利益相關(guān)而自愿參加的舊區(qū)改造范圍內(nèi)的群眾代表，也包括受邀請的人大代表、政協(xié)委員和律師。長寧區(qū)在舊區(qū)改造、新涇鎮(zhèn)農(nóng)民土地征用等方面較多地采用了民主懇談會的形式。

本世紀(jì)初，新涇鎮(zhèn)部分農(nóng)民土地被區(qū)臨空經(jīng)濟(jì)園區(qū)征用，引起了眾多村民的憂愁，新涇鎮(zhèn)黨委、政府決定召開以土地征用為主題的懇談會。在會上，大家討論了村民損失如何補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、如何操作、村民今后的工作和生活來源等問題。通過這次懇談，鎮(zhèn)政府進(jìn)一步了解了村民的關(guān)切、村民的困難，進(jìn)一步完善了征地方案，減少了工作中的盲目性，維護(hù)了農(nóng)民的合理利益，為順利推進(jìn)征地工作打下了良好基礎(chǔ)。

民主懇談會是長寧區(qū)基層協(xié)商民主的重要形式之一。通過民主懇談，進(jìn)一步加強(qiáng)了政府與群眾的聯(lián)系，是群眾反映利益訴求、維護(hù)自己合法合理利益的重要途徑；通過民主懇談，政府和有關(guān)方面更加直接具體地了解了群眾的利益和訴求。

第三，聽證會。從2002年起，長寧區(qū)各社區(qū)普遍推行了重大事務(wù)決策聽證會。聽證會的陳述人員是從報(bào)名的公眾中產(chǎn)生的，而不是由會議的舉辦者在小范圍內(nèi)邀請的，會議的舉行也是公開的，允許公眾旁聽，也允許記者采訪和報(bào)道。凡是在聽證會上提出的意見，都作為政府有關(guān)決策的重要依據(jù)。長寧區(qū)通過實(shí)行聽證會進(jìn)一步確保了居民群眾對社區(qū)重大事務(wù)的知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第四，網(wǎng)絡(luò)協(xié)商。網(wǎng)絡(luò)協(xié)商，主要是指公民通過電子郵件、電子論壇等網(wǎng)絡(luò)形式，參與或影響政府公共政策或公共事務(wù)的行為過程。網(wǎng)絡(luò)參與成為我國公民參與的主要方式之一。在我國，積極推動公民網(wǎng)絡(luò)參與的發(fā)展具有越來越重要的意義。長寧區(qū)利用“數(shù)字長寧”的先發(fā)優(yōu)勢，開設(shè)各類群眾工作網(wǎng)站，為廣大群眾參與民主協(xié)商插上信息化翅膀。

長寧區(qū)群眾參與協(xié)商民主的網(wǎng)絡(luò)渠道有三個層次：其一，區(qū)層面的長寧門戶網(wǎng)站；其二，是社區(qū)層面的網(wǎng)站；其三，是居民區(qū)層面的網(wǎng)站。多層次的網(wǎng)站成為居民群眾自治建設(shè)的有效載體。網(wǎng)上會議室成為社區(qū)熱點(diǎn)問題的討論平臺，廣大群眾無論大小事情都愛在網(wǎng)上訴說、求助。在這里，各級黨組織通過網(wǎng)站這一有效載體，在思想上下功夫，從正面引導(dǎo)群眾。

網(wǎng)絡(luò)協(xié)商拓寬了群眾參與社會事務(wù)的渠道，在制度平臺的建構(gòu)上能夠滿足群眾日益強(qiáng)烈的參與需求；有利于推動政府與群眾的直接對話、互動，使政府可以在網(wǎng)絡(luò)平臺上直接面向群眾，實(shí)現(xiàn)政府與群眾的在線交流和直接互動，大大改善群眾參與的效果。

（二）長寧區(qū)發(fā)展基層協(xié)商民主，做好黨的群眾工作的經(jīng)驗(yàn)。第一，各級黨組織要高度重視充分發(fā)揮基層協(xié)商民主的作用。長寧區(qū)各基層黨組織和廣大干部充分認(rèn)識到，不斷實(shí)踐和探索基層協(xié)商民主制度，有利于化解社會矛盾，促進(jìn)社會和諧；有利于發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)“三個城區(qū)”。因此，長寧區(qū)各級黨組織堅(jiān)持事前聽證、事中協(xié)調(diào)、事后評議的原則，在各街鎮(zhèn)普遍落實(shí)推行社區(qū)重大事務(wù)決策聽證會、矛盾協(xié)調(diào)會、政務(wù)評議會的“三會制度”，引導(dǎo)群眾正確、合法、有序地反映利益訴求。

第二，各級黨組織要高度重視基層協(xié)商民主的典型培育，調(diào)動基層黨組織和廣大干部做好群眾工作的積極性。長寧區(qū)以居民自治為契機(jī)，以深化拓展“凝聚力工程”為載體，推動基層協(xié)商民主的發(fā)展，培育了“五朵金花”、“五朵銀花”，有效地調(diào)動了基層黨組織和廣大干部的積極性?；鶎狱h組織和基層干部繼承發(fā)揚(yáng)“四百”精神，深入開展組團(tuán)式聯(lián)系服務(wù)群眾、困難群體關(guān)愛行動、代表聯(lián)系社區(qū)等活動，既真心實(shí)意為群眾辦實(shí)事解難事，又注重對群眾的教育引導(dǎo)、釋疑解惑。黨組織和黨員在崗位行動、志愿行動、家園行動中發(fā)揮了戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用。

第三，各級黨組織要高度重視構(gòu)建和完善平臺機(jī)制，調(diào)動基層黨組織和廣大干部做好群眾工作的創(chuàng)造性。長寧區(qū)積極構(gòu)建和完善基層協(xié)商民主機(jī)制。在區(qū)的層面，建立了“凝聚力工程學(xué)會”這一連通企業(yè)和企業(yè)、企業(yè)和政府的平臺、機(jī)制；在社區(qū)（街道）層面，不僅設(shè)立了“凝聚力工程學(xué)會”分會，而且構(gòu)建了“政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社區(qū)協(xié)商共治機(jī)制，強(qiáng)化社區(qū)管理和公共服務(wù)；在居民區(qū)居委會層面，大力推進(jìn)“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的居民自治機(jī)制。這些措施充分調(diào)動了基層黨組織和廣大干部做好群眾工作的創(chuàng)造性。各街道（鎮(zhèn)）打造了一大批群眾工作品牌，如虹橋街道的“雙結(jié)合大聯(lián)動”、臨空園區(qū)的“六個便利”服務(wù)聯(lián)盟、新華街道的“牡丹文化節(jié)”、周橋街道的“會所文化”、仙霞街道的“睦鄰文化節(jié)”、北新涇街道的“民俗文化”、“新涇-百聯(lián)”社區(qū)文化活動、榮華居委會“融之情”涉外工作法等，在全區(qū)乃至全市已產(chǎn)生一定的文化輻射效應(yīng)和品牌效應(yīng)。

二、進(jìn)一步推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)的思考

我國基層協(xié)商民主制度在不斷探索實(shí)踐中取得很大進(jìn)展。各級黨組織積極探索和建立基層協(xié)商民主制度，一些鄉(xiāng)村和城市社區(qū)進(jìn)行了有益的實(shí)踐，形成了決策咨詢會、公眾聽證會、懇談會等一些民主協(xié)商的形式?？梢哉f，協(xié)商民主已經(jīng)廣泛地運(yùn)用于我國社會主義民主政治實(shí)踐中，并逐漸滲透到社會政治生活的各個領(lǐng)域、層次和環(huán)節(jié)。同時，我國基層協(xié)商民主制度發(fā)展過程中存在一些問題，應(yīng)當(dāng)引起重視。

（一）要進(jìn)一步增強(qiáng)對基層協(xié)商民主制度重要性的認(rèn)識。黨的十八大報(bào)告指出：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，“積極開展基層民主協(xié)商”。這種表述，表明了黨對基層協(xié)商民主的新認(rèn)識。但是，從現(xiàn)實(shí)情況來看，對于協(xié)商民主，尤其是基層協(xié)商民主，在部分領(lǐng)導(dǎo)干部中尚未達(dá)到應(yīng)有的認(rèn)識高度。部分基層黨員干部認(rèn)為，協(xié)商民主是陽春白雪，是政協(xié)的事情，與自己的工作關(guān)系不大。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，基層協(xié)商民主就是磨磨嘴皮子、討價還價，沒有什么價值。這兩種認(rèn)識都是對協(xié)商民主不正確的認(rèn)識，這種不正確的認(rèn)識在實(shí)際工作中的表現(xiàn)就是一些領(lǐng)導(dǎo)干部由于習(xí)慣思維的作用，無論是化解矛盾，還是事前協(xié)商、決策咨詢，往往官本位意識濃厚，熱衷于“為民作主”，把本應(yīng)平等的民主協(xié)商變成居高臨下的“指示”、“命令”，不僅不利于化解矛盾和解決問題，而且不利于進(jìn)一步推進(jìn)基層協(xié)商民主的發(fā)展，也不利于開展新形勢下的黨的群眾工作。

（二）要進(jìn)一步完善和規(guī)范基層協(xié)商民主制度的機(jī)制、制度。近年來，全國各地各種形式的基層協(xié)商民主制度建設(shè)有了很大發(fā)展。但是，相對于公民日益增長的參與需求來說，參與的渠道和廣泛性等方面還存在著諸多不足，因此，要以十八大和十八屆三中全會精神為指導(dǎo)進(jìn)一步完善基層協(xié)商民主制度和機(jī)制。

第一，要保證基層協(xié)商民主渠道和形式的多樣性，建構(gòu)一種多元參與渠道和平臺，為公民參與民主協(xié)商提供制度保證。

第二，進(jìn)一步規(guī)范基層協(xié)商民主制度的組織形式和協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序等，甚至以法律、法規(guī)加以界定和明確，確保協(xié)商民主的平等性、公開性、有效性。

第三，要擴(kuò)大公民參與的廣度和深度。對參與代表要考慮階層結(jié)構(gòu)、職業(yè)狀況、地域分布、民族類型、年齡性別等因素，體現(xiàn)不同地域不同類別公眾的代表性及其不同要求；同時對參與代表的選擇要有針對性，而非隨機(jī)性，特別是要求選擇一定比例的相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、律師和相關(guān)知識背景的基層事務(wù)工作者。

（三）要注意處理好協(xié)商民主與票決民主之間的關(guān)系。民主有兩種形式：票決民主和協(xié)商民主。票決民主即公民通過投票的方式參與集體事務(wù)的決定。協(xié)商民主則強(qiáng)調(diào)在多元社會現(xiàn)實(shí)的背景下，通過普通的公民參與，就決策和立法達(dá)成共識。其核心要素是協(xié)商與共識。這兩種形式的民主各有其發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍。

票決民主主要適用于選擇主流民意。一個社會，一個地區(qū)，乃至一個小小的社區(qū)，不同社會群體由于所處社會地位、社會處境、利益關(guān)系不同，在同一具體問題上難免會有不同的利益訴求，有些利益訴求在有些情況下還是對立的。在這種情況下，首先要分清誰是主流，誰是支流。解決問題，化解矛盾，無論是制定公共政策，還是社區(qū)管理，或是化解具體的群眾矛盾，首先要考慮社區(qū)、社會主流民意，把主流民意放在決策的突出位置。而要抓住主流，就要通過投票表決。這是票決民主發(fā)揮獨(dú)特作用的地方之一。

協(xié)商民主主要適用于化解群體矛盾和協(xié)調(diào)利益關(guān)系。民主投票表決的方式能體現(xiàn)主流民意，滿足大多數(shù)人的利益訴求，但是，被民主投票否決的少數(shù)人的利益怎么辦？是不是可以忽視呢？很顯然，這是不行的！少數(shù)群眾的利益也是利益，對于他們合法合理的利益也要尊重和保護(hù)！決策可以少數(shù)服從多數(shù)；而利益，從根本上說，往往不能少數(shù)服從多數(shù)！這就要求利益對立的雙方以及利益無關(guān)的第三方，協(xié)商彌補(bǔ)因少數(shù)服從多數(shù)的民主決策原則和機(jī)制給少數(shù)方造成的利益損失。這是協(xié)商民主發(fā)揮其作用的地方之一。

票決式民主與協(xié)商式民主相互依存、相輔相成。協(xié)商民主與票決民主并非相互對立、相互排斥，而是相互促進(jìn)、相輔相成的。我國的民主是協(xié)商民主和票決民主的有機(jī)結(jié)合。這是中國民主政治的特色和優(yōu)勢。這個原則落實(shí)在社會管理、公共政策上，就是既考慮多數(shù)人的合法利益，又兼顧少數(shù)人的合法合理利益。只考慮多數(shù)人的合理利益，忽視甚至否定少數(shù)人的合理利益，這不符合黨的群眾工作原則，也不利于化解群體矛盾。真正的民主、完善的民主制度是要在協(xié)商的基礎(chǔ)上照顧各方合理利益的民主。

作者江榮斌系中共上海市長寧區(qū)委黨校副校長；?？∠抵泄采虾Ｊ虚L寧區(qū)委黨校教研室副主任；辛建系中共上海市長寧區(qū)委黨校副教授

責(zé)任編輯：姚 東