李文章

(廣東省教育研究院 民辦教育研究室,廣東 廣州 510035)

我國(guó)民辦高等教育的現(xiàn)狀、問題與趨勢(shì):廣東為例

李文章

(廣東省教育研究院 民辦教育研究室,廣東 廣州 510035)

廣東省民辦高等教育在改革開放后歷經(jīng)了跨越式發(fā)展,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。與此同時(shí),廣東省民辦高等教育在發(fā)展中也存在辦學(xué)質(zhì)量不高、融資能力不足、內(nèi)部治理機(jī)制不健全以及政策支持力度不足等問題。要解決這些問題,需要民辦高校、政府和社會(huì)等各方面力量的協(xié)同配合。隨著社會(huì)環(huán)境的變化,廣東省民辦高等教育的發(fā)展呈現(xiàn)以下趨勢(shì):總體規(guī)模保持穩(wěn)定、呈擴(kuò)大態(tài)勢(shì);辦學(xué)形式更加多樣;發(fā)展主旋律是抓質(zhì)量、強(qiáng)特色;辦學(xué)自主權(quán)更充分;監(jiān)管體制機(jī)制更健全。

民辦高等教育;民辦高校;發(fā)展歷史;廣東

廣東省民辦高校經(jīng)過20多年的艱苦發(fā)展,數(shù)量不斷增多,辦學(xué)規(guī)模日益擴(kuò)大,打破了省內(nèi)公辦高?！耙恢Κ?dú)秀”的局面。民辦高等教育從拾遺補(bǔ)缺的邊緣角色轉(zhuǎn)變?yōu)楦叩冉逃豢苫蛉钡闹匾M成部分,在整個(gè)廣東教育格局中占有重要地位。在教育綜合改革不斷深化的今天,回顧廣東省民辦高等教育發(fā)展的軌跡,審視其存在的問題,預(yù)測(cè)其未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì),對(duì)于推進(jìn)廣東民辦高等教育特色發(fā)展、建設(shè)廣東高等教育強(qiáng)省具有重要意義。

一、發(fā)展歷史及現(xiàn)狀特征

廣東民辦高等教育經(jīng)過20多年的螺旋式發(fā)展,從小到大、由弱變強(qiáng),取得了不小的成就。

(一)發(fā)展歷史

廣東省民辦高等教育的發(fā)展可分為三個(gè)階段。

第一階段為恢復(fù)興起期(1993年～2002年)。1992年,鄧小平的南方談話為進(jìn)一步的改革開放奠定了基礎(chǔ),加快了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和教育等各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展。廣東一批思想先進(jìn)、有志于發(fā)展教育事業(yè)的知識(shí)分子開始探索社會(huì)力量辦學(xué)。1993年,在廣東省總工會(huì)干部學(xué)?；A(chǔ)上建立的民辦南華工商學(xué)院,是改革開放以來(lái)廣東建立的第一所民辦普通高校,屬?？茖哟?。①?gòu)堃珮s:《廣東高等教育發(fā)展史》,廣東高等教育出版社2002年版,第413頁(yè)。次年,在廣州私立華聯(lián)實(shí)用外語(yǔ)科技學(xué)校的基礎(chǔ)上,廣州教育界同仁集資創(chuàng)辦了私立華聯(lián)學(xué)院。1995年,廣東在全國(guó)率先頒布《廣東省私立高等學(xué)校管理辦法》(粵府〔1995〕57號(hào)),這是我國(guó)第一個(gè)民辦高等教育的地方性法規(guī)。1998年廣東省印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)我省社會(huì)力量辦的學(xué)校黨的基層組織建設(shè)的通知》。到2002年,廣東全省共有民辦高校6所,在校生23 614人,占廣東省高校在校生總?cè)藬?shù)的5.05%。②數(shù)據(jù)來(lái)自于廣東省教育廳發(fā)展規(guī)劃處編的《廣東省教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)簡(jiǎn)報(bào)》。在這個(gè)階段,廣東省民辦高等教育發(fā)展在全國(guó)起到了引領(lǐng)、示范的作用。

第二階段為規(guī)模擴(kuò)張期(2003年～2007年)。2002年,為促進(jìn)我國(guó)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展,維護(hù)民辦學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益,《民辦教育促進(jìn)法》及《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》相繼出臺(tái),使民辦教育的身份和地位得以公認(rèn)與鞏固。在這個(gè)時(shí)期,廣東省民辦高校在規(guī)模上取得了跨越式的發(fā)展:2003年新批準(zhǔn)成立3所;2004年新設(shè)立8所;至2007年,總數(shù)達(dá)45所,在校生數(shù)256 938人。與2002年相比,民辦高校數(shù)、在校生人數(shù)分別增長(zhǎng)了6.5倍和9.9倍。*數(shù)據(jù)來(lái)自于廣東省教育廳發(fā)展規(guī)劃處編的《廣東省教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)簡(jiǎn)報(bào)》。

第三階段為穩(wěn)定提升期(2008年至今)。在民辦高等教育辦學(xué)規(guī)模急劇擴(kuò)張的同時(shí),民辦高校違法違規(guī)辦學(xué)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生,引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。針對(duì)民辦高校辦學(xué)過程中出現(xiàn)的一系列問題,政府逐漸加強(qiáng)了對(duì)民辦高校辦學(xué)行為的監(jiān)督和管理。同時(shí),隨著高等教育大眾化進(jìn)程的推進(jìn),社會(huì)對(duì)高等教育的需求發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,從“有學(xué)上、有書讀”轉(zhuǎn)為“上好學(xué)、讀好書”。在諸多因素的影響下,廣東省民辦高校進(jìn)入調(diào)整和轉(zhuǎn)型階段,開始由注重規(guī)模的外延式發(fā)展向追求質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。因此,2008年以來(lái)廣東省民辦高校在規(guī)模與數(shù)量上的變化并不明顯,從2008年到2012年期間只增加了5所。不過,民辦高校日益注重學(xué)科專業(yè)、課程教材、人才培養(yǎng)模式和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)涵建設(shè)工作。②數(shù)據(jù)來(lái)自于廣東省教育廳發(fā)展規(guī)劃處編的《廣東省教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)簡(jiǎn)報(bào)》。

(二)現(xiàn)狀與特征

綜觀目前廣東省民辦高校辦學(xué)的現(xiàn)狀,有如下三個(gè)方面的特征。

1.獨(dú)立生存能力明顯增強(qiáng)。在民辦高等教育發(fā)展早期,民辦高校舉辦者多是白手起家,普遍依靠租賃校舍、收取學(xué)費(fèi)和聘請(qǐng)臨時(shí)教師而開展教育教學(xué)活動(dòng),走的是“以學(xué)養(yǎng)學(xué)、滾動(dòng)發(fā)展”的模式。當(dāng)時(shí)民辦高校一無(wú)自建校舍、二無(wú)充裕資金、三無(wú)專職教師,因此獨(dú)立辦學(xué)能力極弱,缺乏抵御社會(huì)不穩(wěn)定因素的能力。隨著高等教育的擴(kuò)招和《民辦教育促進(jìn)法》的頒布,2003年后廣東省民辦高校迎來(lái)了規(guī)模擴(kuò)張的機(jī)遇,獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。2003年至2012年期間,民辦高?？倲?shù)從9所發(fā)展到50所,十年間增長(zhǎng)幅度為455.56%;其中,萬(wàn)人以上規(guī)模的民辦高校達(dá)23所。③數(shù)據(jù)來(lái)自于廣東省教育廳發(fā)展規(guī)劃處編的《廣東省教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)簡(jiǎn)報(bào)》。伴隨生源和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的大幅增長(zhǎng),民辦高校的辦學(xué)條件得到了根本性改善,不僅建有自己的教學(xué)大樓、行政用房和學(xué)生宿舍等,添置了必備的教學(xué)和科研儀器設(shè)備,而且擁有了一支數(shù)量可觀且較穩(wěn)定的專職師資隊(duì)伍和行政管理隊(duì)伍,初步形成了一套正常運(yùn)行的良好系統(tǒng)。目前,廣東全省民辦高校共占地3 498萬(wàn)平方米,校舍建筑面積達(dá)1 195萬(wàn)平方米,教學(xué)行政用房達(dá)579萬(wàn)余平方米,教學(xué)、科研儀器設(shè)備資產(chǎn)總值達(dá)23億元,擁有專任教師2.3萬(wàn)人。④數(shù)據(jù)來(lái)自于廣東省教育廳發(fā)展規(guī)劃處編的《廣東省教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)簡(jiǎn)報(bào)》。隨著辦學(xué)條件的好轉(zhuǎn)、內(nèi)部治理水平的提高和社會(huì)環(huán)境的改善,民辦高校獨(dú)立辦學(xué)和發(fā)展的能力逐漸增強(qiáng)。

2.對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有重大貢獻(xiàn)。實(shí)踐證明:發(fā)展民辦高等教育是經(jīng)濟(jì)所需、社會(huì)所求,是人們盼望的千秋事業(yè)。一是加速高等教育大眾化。2002年～2012年,民辦高校招生數(shù)從11 627人增長(zhǎng)到163 795人,在校生人數(shù)則從23 614人增長(zhǎng)到481 698人,分別增長(zhǎng)了13.09倍和19.40倍。2013年,民辦高校在校生為52.81萬(wàn)人,占廣東全省高校在校生總數(shù)的30.9%,為廣東省高等教育毛入學(xué)率的增長(zhǎng)貢獻(xiàn)了9個(gè)百分點(diǎn)。⑤數(shù)據(jù)來(lái)自于廣東省教育廳發(fā)展規(guī)劃處編的《廣東省教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)簡(jiǎn)報(bào)》。二是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面,民辦高校通過基礎(chǔ)設(shè)施、硬件設(shè)備等建設(shè),直接拉動(dòng)了建筑、水泥、鋼鐵和電子等諸多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;另一方面,表現(xiàn)在間接性支持。2003以來(lái),廣東省民辦高校已為社會(huì)培養(yǎng)了50萬(wàn)名畢業(yè)生,⑥數(shù)據(jù)來(lái)自于廣東省教育廳發(fā)展規(guī)劃處編的《廣東省教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)簡(jiǎn)報(bào)》。為廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了豐富的人力資源。三是激發(fā)教育體制改革活力。民辦高校的創(chuàng)建,改變了公辦教育包攬高等教育的傳統(tǒng)格局,發(fā)揮了市場(chǎng)對(duì)教育資源配置的作用,調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量辦學(xué)的積極性,促進(jìn)了教育成本核算方式和人事制度的變革,增強(qiáng)了高等教育生態(tài)系統(tǒng)的多樣性,形成了以政府辦學(xué)為主、社會(huì)各界共同參與的辦學(xué)格局。

3.相關(guān)政策日臻完善。廣東省一直特別重視對(duì)民辦教育的規(guī)范管理和政策扶持,強(qiáng)調(diào)民辦高等教育的健康、持續(xù)發(fā)展。一是規(guī)范管理。自2008年以來(lái),在“積極鼓勵(lì),大力支持,正確引導(dǎo),依法管理”的方針指引下,廣東省先后制定了《廣東省民辦高校財(cái)務(wù)管理暫行規(guī)定》《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法>辦法》和《廣東省民辦高等學(xué)校年檢實(shí)施辦法》等一系列地方性政策法規(guī)文件,以加強(qiáng)民辦高校辦學(xué)行為的規(guī)范性和法制性。二是強(qiáng)調(diào)政策扶持。2005年,廣東省率先在國(guó)內(nèi)設(shè)立了3 000萬(wàn)元省級(jí)民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金,用于資助和獎(jiǎng)勵(lì)民辦教育。目前,民辦教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)已增至5 000萬(wàn)元。*《粵民辦教育在校生規(guī)模約占全國(guó)1/7——廣東省民辦教育改革發(fā)展30年巡禮》,《南方日?qǐng)?bào)》2013年7月18日,第A07版。2010年,《廣東省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》明確提出“促進(jìn)和規(guī)范民辦教育發(fā)展。各級(jí)政府要將民辦教育作為教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量,納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展?！?013年,廣東省召開全省民辦教育工作會(huì)議,就推進(jìn)民辦教育規(guī)范特色發(fā)展、建設(shè)民辦教育強(qiáng)省進(jìn)行部署,并頒發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)民辦教育規(guī)范特色發(fā)展意見的通知》。隨著民辦高等教育作用和貢獻(xiàn)的凸顯,建設(shè)完善的規(guī)范和扶持民辦高等教育的政策體系,已成為政府當(dāng)前教育管理的重要職責(zé)。

二、存在問題與應(yīng)對(duì)策略

應(yīng)該說,廣東民辦高校在過去的20多年中取得了很大的發(fā)展,較好地滿足了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人才的需求和人民群眾對(duì)高等教育的熱切期望。但從客觀上講,廣東民辦高等教育確實(shí)存在發(fā)展的瓶頸。

(一)缺乏高水平的民辦高校

據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì),在全國(guó)707所民辦高校中,廣東省有50所(含獨(dú)立學(xué)院),占全國(guó)的7.07%;在全國(guó)533.18萬(wàn)民辦高校在校生中,廣東民辦高校在校生數(shù)達(dá)48.62萬(wàn)人,占全國(guó)的近10%;廣東已成為全國(guó)民辦高等教育的第一大省。*數(shù)據(jù)來(lái)自于廣東省教育廳發(fā)展規(guī)劃處編的《廣東省教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)簡(jiǎn)報(bào)》。然而,由于辦學(xué)條件和辦學(xué)能力相對(duì)滯后于規(guī)模擴(kuò)張的速度,廣東民辦高校在辦學(xué)水平上并未取得突出成績(jī),高水平民辦高校缺乏。目前,在廣東省33所普通民辦高校中,僅廣東白云學(xué)院、廣東培正學(xué)院、廣東科技學(xué)院和北京師范大學(xué)-香港浸會(huì)大學(xué)聯(lián)合國(guó)際學(xué)院4所為本科層次的高校,其余29所均為專科院校。2011年,北京城市學(xué)院、河北傳媒學(xué)院、陜西西京學(xué)院、黑龍江東方學(xué)院以及吉林華橋外國(guó)語(yǔ)學(xué)院成為第一批獲得研究生教育資格的民辦高校。與上述地區(qū)的民辦高校相比,廣東民辦高校在高水平建設(shè)上已錯(cuò)失先機(jī)。事實(shí)上,學(xué)生報(bào)考民辦高校熱情不高和報(bào)到率較低的現(xiàn)象,與長(zhǎng)期以來(lái)民辦高?！暗蛯哟?、低質(zhì)量”的辦學(xué)現(xiàn)狀有著密切關(guān)系。這種狀況反過來(lái)又抑制了民辦高校高層次人才的引進(jìn)。因此,切實(shí)提高教育質(zhì)量和辦學(xué)層次,建設(shè)若干所高水平的民辦高校,對(duì)廣東省民辦高等教育的發(fā)展意義重大。它不僅是民辦高等教育辦學(xué)自信的展現(xiàn),更是扭轉(zhuǎn)社會(huì)聲譽(yù)的捷徑。對(duì)此,一方面,政府應(yīng)及時(shí)調(diào)整策略,建立以高水平民辦高校為導(dǎo)向的民辦高等教育政策支持體系,如實(shí)施“民辦高校卓越工程”等項(xiàng)目,給予部分發(fā)展基礎(chǔ)良好的民辦高校以重大政策和財(cái)政上的支持;另一方面,民辦高校應(yīng)強(qiáng)基固本,加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè),增強(qiáng)學(xué)術(shù)科研力量,樹立起建設(shè)高水平大學(xué)的戰(zhàn)略意識(shí)。

(二)融資渠道亟待拓展

當(dāng)前,廣東省民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)較為單一,過于依賴學(xué)生的學(xué)費(fèi)。2012廣東民辦高校年檢數(shù)據(jù)顯示:在所統(tǒng)計(jì)的48所民辦高校*有2所高校因財(cái)會(huì)資料缺失，變成48所。中,辦學(xué)經(jīng)費(fèi)完全來(lái)自學(xué)生學(xué)費(fèi)收入的學(xué)校有17所(35.42%);辦學(xué)經(jīng)費(fèi)九成以上來(lái)自學(xué)費(fèi)的學(xué)校僅23所*不含辦學(xué)經(jīng)費(fèi)完全來(lái)自于學(xué)費(fèi)的民辦高校。(47.92%);學(xué)費(fèi)收入占總收入八成以下的學(xué)校僅3所(6.25%)。在其他經(jīng)費(fèi)收入方面,只有9所民辦高校獲得政府財(cái)政補(bǔ)助收入,占總收入的比例分別為5.55%、4.75%、4.19%、2.71%、1.71%、0.58%、0.56%、0.10%和0.09%;另有5所民辦高校獲得少量的科研收入;僅1所民辦高校獲得5萬(wàn)元捐贈(zèng)收入。*數(shù)據(jù)來(lái)自于廣東省教育廳政策法規(guī)處提供的《2012廣東省民辦高校年檢資料》。民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)收入來(lái)源渠道狹窄、結(jié)構(gòu)單一,主要有兩個(gè)原因:一是民辦高?！皵埥稹蹦芰^差,缺乏開拓意識(shí);二是外界因素限制,如銀行的金融信貸規(guī)制等。民辦高校要想維持良性運(yùn)行狀態(tài)尤其是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、高水平發(fā)展,必須要有充裕的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。而解決民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)問題,需要民辦高校和政府共同合作。

對(duì)于民辦高校來(lái)說,首先應(yīng)牢固樹立教育公益性意識(shí)。要將立德樹人放在學(xué)校發(fā)展的第一戰(zhàn)略位置,內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外塑形象,為學(xué)校贏得社會(huì)各界的捐資奠定基礎(chǔ)。其次應(yīng)加強(qiáng)與企業(yè)的合作。利用高校人才和科研資源的優(yōu)勢(shì),加強(qiáng)研發(fā)成果的合作和轉(zhuǎn)化,通過為社會(huì)提供各種形式的技術(shù)服務(wù)和科研服務(wù)獲得服務(wù)性收入,并積極與有實(shí)力的企業(yè)“聯(lián)姻”或以企業(yè)為后盾,通過產(chǎn)學(xué)研、校企合作等途徑爭(zhēng)取企業(yè)資金的注入。最后應(yīng)開拓新市場(chǎng)。開展社區(qū)教育、繼續(xù)教育和在職人員職業(yè)培訓(xùn)等各類非學(xué)歷教育與培訓(xùn),增強(qiáng)創(chuàng)收能力。而對(duì)于政府來(lái)說,應(yīng)建立、完善并落實(shí)各種有利于民辦高校發(fā)展的政策,為高水平民辦高校的建設(shè)提供良好的政策環(huán)境。如，放寬民辦高校的融資門檻,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入高等教育領(lǐng)域等。

(三)內(nèi)部治理機(jī)制不健全

目前民辦高校在內(nèi)部治理機(jī)制上存在以下問題:一是決策民主化和科學(xué)化程度不高。例如,民辦高?；径荚O(shè)立了董事會(huì),但董事會(huì)成員多徒有虛名。一些知名人士、專家學(xué)者只擁有董事會(huì)的一個(gè)頭銜,并沒有行使應(yīng)該行使的權(quán)力,有的甚至不參加學(xué)校董事會(huì)的決策和例會(huì),使董事會(huì)的決策權(quán)僅僅集中在董事長(zhǎng)一人或以董事長(zhǎng)為中心的少數(shù)人手中。*張宏博:《民辦高校治理結(jié)構(gòu)失衡的制度根源——基于廣東X學(xué)院的個(gè)案分析》,《教育發(fā)展研究》2012年第7期,第30頁(yè)。二是校長(zhǎng)更替頻繁。職業(yè)型校長(zhǎng)可能更關(guān)注教育規(guī)律和人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升,而舉辦者可能更關(guān)注辦學(xué)效益和投資回報(bào)。目標(biāo)取向的不同導(dǎo)致校長(zhǎng)與舉辦者之間發(fā)生矛盾,使二者在辦學(xué)理念上存有分歧。在矛盾面前,面對(duì)舉辦者強(qiáng)勢(shì)的“經(jīng)濟(jì)話語(yǔ)權(quán)”,校長(zhǎng)也不過是個(gè)高級(jí)打工者,并無(wú)與之抗衡的利器。所以,校長(zhǎng)要么被解聘,要么主動(dòng)請(qǐng)辭。與公辦高校相比,民辦高校校長(zhǎng)普遍任期較短,更迭較頻繁。三是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制缺失。民辦高校董事會(huì)中幾乎沒有教職工代表,普遍未設(shè)立監(jiān)事會(huì)制度,教職工代表大會(huì)制度有名無(wú)實(shí),廣大師生的權(quán)益無(wú)法得以充分的反映和保障。內(nèi)部治理機(jī)制不健全、運(yùn)行不通暢,是制約民辦高校健康發(fā)展的制度性“內(nèi)傷”。因此,建構(gòu)完善的法人治理機(jī)制是民辦高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必然選擇。

要解決上述問題,民辦高校應(yīng)建立決策、行政和監(jiān)督“三位一體”的內(nèi)部治理體系。一是在決策機(jī)制上,應(yīng)擴(kuò)充董事會(huì)成員數(shù)量,豐富成員身份的多樣性;完善董事會(huì)決議程序、明晰議事規(guī)則,增強(qiáng)決策運(yùn)行的公開性和透明性。二是在行政機(jī)制上,應(yīng)落實(shí)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,明確董事會(huì)與校長(zhǎng)之間的分工;實(shí)行校長(zhǎng)職業(yè)化,建立校長(zhǎng)任期制。三是在監(jiān)督機(jī)制上,應(yīng)建立以教師和學(xué)生為主的學(xué)校內(nèi)部權(quán)力制衡制度,建立教職工代表大會(huì)長(zhǎng)效機(jī)制,保障教授治校權(quán)力;認(rèn)真吸收并采納師生對(duì)學(xué)校管理的建議,切實(shí)維護(hù)他們的正當(dāng)權(quán)益。

(四)政府政策支持力度亟待加強(qiáng)

與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)相比,廣東省民辦高等教育在政策支持力度上存在如下不足:一是實(shí)質(zhì)性的政策支持不夠。以公共財(cái)政為例,地處西部的陜西自2012年起每年投入3億元資金,專門支持民辦高等教育的發(fā)展,陜西18所民辦高校平均每所可獲得1 600多萬(wàn)元。*柯昌萬(wàn)、張龍：《陜西對(duì)民辦高校實(shí)施分類管理》，《中國(guó)教育報(bào)》2012年2月18日，第1版。2013年,山東出臺(tái)政策支持民辦本科高校建設(shè)特色名校,并選拔了3所民辦高校,給予每所高校1 000萬(wàn)元的建設(shè)經(jīng)費(fèi)。*《山東將重點(diǎn)建設(shè)3所民辦本科特色名校 每所1 000萬(wàn)經(jīng)費(fèi)》，2013-12-04，http://news.iqilu.com/shandong/kejiaoshehui/20131204/1770155.shtml。而廣東省公共財(cái)政投入相形見絀,分配給民辦高校的只有3 000萬(wàn)元,50所民辦高校平均每所僅可獲得60萬(wàn)元。*《粵民辦教育在校生規(guī)模約占全國(guó)1/7——廣東省民辦教育改革發(fā)展30年巡禮》，《南方日?qǐng)?bào)》2013年7月18日，第A07版。二是優(yōu)惠扶持政策執(zhí)行梗阻。以用地為例,廣東某學(xué)院2003年獲得廣東省規(guī)劃局317畝建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)。*數(shù)據(jù)來(lái)自于廣東省教育廳政策法規(guī)處提供的《民辦教育政策梳理調(diào)研報(bào)告》。但在辦理過程中,地方土地管理部門將該校的用地指標(biāo)挪用給了其他房地產(chǎn)開發(fā)商。2010年土地部門調(diào)整規(guī)劃,該317畝地變更為旅游用地,造成土地部門的規(guī)劃與城市規(guī)劃部門的規(guī)劃發(fā)生沖突。土地使用權(quán)難以落實(shí),導(dǎo)致民辦高校難以拓展辦學(xué)空間。因此,健全的政策是規(guī)范和促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展的重要保障。

政府加強(qiáng)政策支持力度表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先,政策規(guī)劃不等于政策效果,政策不應(yīng)停留在“僅有表達(dá)、沒有實(shí)質(zhì)行為”的政策文本和目標(biāo)聲明中,對(duì)民辦高校發(fā)展的支持程度,其根本衡量標(biāo)準(zhǔn)是政策的實(shí)踐行為。要加強(qiáng)政策的有效執(zhí)行和貫徹落實(shí),讓好的政策“落地生根”,真正惠及民辦高校。其次,要加強(qiáng)財(cái)政投入。高度重視財(cái)政資助的扶持和引導(dǎo)作用,切實(shí)提高財(cái)政支持總量,并建立靈活多樣的民辦高校公共財(cái)政資助體系。最后,民辦高等教育的改革要從省情、校情出發(fā),立足現(xiàn)實(shí),加強(qiáng)改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性,提升政策的針對(duì)性和前瞻性,強(qiáng)化政策執(zhí)行監(jiān)督和政策結(jié)果的評(píng)估。

三、發(fā)展趨勢(shì)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、人民群眾對(duì)教育需求的變化以及高等教育改革的深入,民辦高等教育也必將呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢(shì)。

(一)總體規(guī)模更加穩(wěn)定

2013年,廣東全省普通本?？迫罩圃谛Ｉ?70.99萬(wàn)人,在全國(guó)排第1位。*數(shù)據(jù)來(lái)自于廣東省教育廳發(fā)展規(guī)劃處編的《廣東省教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)簡(jiǎn)報(bào)》。但從高等教育毛入學(xué)率指標(biāo)來(lái)看,無(wú)論在國(guó)際還是在國(guó)內(nèi),廣東省高等教育的整體規(guī)模及結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求、與促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要、與人民群眾對(duì)高等教育尤其是優(yōu)質(zhì)高等教育的需求還不相適應(yīng)。數(shù)據(jù)顯示:2009年世界發(fā)達(dá)國(guó)家的高等教育毛入學(xué)率平均值已達(dá)65.26%,發(fā)展中國(guó)家為28.56%,世界平均水平則為36.06%。*《尋找世界坐標(biāo):中國(guó)高等教育發(fā)展呈現(xiàn)七大趨勢(shì)》,《中國(guó)教育報(bào)》2013年12月16日,第8版。2012年,高等教育毛入學(xué)率上海已接近70%、浙江為49.5%、江蘇為47%,而廣東僅為28.2%。*數(shù)據(jù)來(lái)自于上海、江蘇、浙江和廣東等地的教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。根據(jù)教育部與廣東省人民政府《關(guān)于共同推進(jìn)教育體制綜合改革的協(xié)議》和《廣東省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》的要求,2015年廣東省普通本?？圃谛Ｉ柽_(dá)到196.2萬(wàn)人、全日制研究生在校生需達(dá)到12.6萬(wàn)人、成人本專科在校生需達(dá)到58萬(wàn)人,方能實(shí)現(xiàn)高等教育毛入學(xué)率36%的目標(biāo)。此外,隨著異地高考政策的逐步實(shí)施,在廣東就讀的非本省戶籍的學(xué)生數(shù)量在未來(lái)一段時(shí)間將穩(wěn)定增長(zhǎng)。根據(jù)《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》,“穩(wěn)定規(guī)模,保持公辦普通高校本科招生規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定,高等教育規(guī)模增量主要用于發(fā)展高等職業(yè)教育、繼續(xù)教育、專業(yè)學(xué)位碩士研究生教育以及擴(kuò)大民辦教育和合作辦學(xué)”,在高等教育大眾化朝向普及化發(fā)展時(shí),廣東民辦高等教育肩負(fù)著重要使命,在未來(lái)5年內(nèi),其總體規(guī)模仍將保持穩(wěn)定甚至擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。

(二)辦學(xué)形式更加多元

隨著各種社會(huì)力量的介入和政策的引導(dǎo),除了目前已有的公有民營(yíng)、民辦公助、民有民辦以及校企合作等辦學(xué)模式外,民辦高等教育的辦學(xué)形式會(huì)變得更加多元,各種新型的辦學(xué)形式將以其強(qiáng)大的生命力相繼涌現(xiàn)。

首先是營(yíng)利性民辦高校將正式亮相?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》規(guī)定,“積極探索對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理試點(diǎn)”。2010年,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展國(guó)家教育體制改革的通知》,確定在上海、浙江和廣東深圳等地區(qū)開展“探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理辦法”。2013年,《廣東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省教育廳關(guān)于促進(jìn)民辦教育規(guī)范特色發(fā)展意見的通知》明確提出:探索分類管理機(jī)制,鼓勵(lì)各地開展民辦學(xué)校分類管理試點(diǎn),創(chuàng)新民辦教育管理制度?？梢哉f,解除對(duì)營(yíng)利性民辦高校的禁錮,準(zhǔn)許營(yíng)利性民辦高校的合法存在,是尊重市場(chǎng)力量的必然選擇。隨著營(yíng)利性和非營(yíng)利性分類管理的實(shí)施,部分民辦高?？赡軙?huì)選擇營(yíng)利性辦學(xué),真正體驗(yàn)市場(chǎng)化辦學(xué)的魅力。

其次是混合所有制將成為民辦高校發(fā)展的新路徑。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》指出:國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì),是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式,有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力,有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì),對(duì)社會(huì)力量興辦高等教育具有重要的啟發(fā)和借鑒意義。在未來(lái),或許會(huì)出現(xiàn)混合所有制的民辦高校。

(三)未來(lái)發(fā)展更具特色

在公辦高等教育資源供應(yīng)不足和民眾對(duì)接受高等教育有大量需求的情況下,選擇民辦高校成為部分學(xué)子“曲線”求學(xué)的一個(gè)補(bǔ)充性選擇。因此,在政府允許社會(huì)力量進(jìn)入高等教育的初期,誰(shuí)率先進(jìn)入民辦高等教育領(lǐng)域,誰(shuí)就搶占了民辦高校發(fā)展的先機(jī)。這種先機(jī)帶來(lái)的是辦學(xué)規(guī)模的優(yōu)勢(shì)。目前廣東在校生規(guī)模萬(wàn)人以上的普通民辦高校如廣東白云學(xué)院、廣東培正學(xué)院和南華工商學(xué)院等,均屬于起步較早的學(xué)校。然而,這種以辦學(xué)規(guī)模贏得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展模式并不具可持續(xù)性。如今,民辦高校總數(shù)已初具規(guī)模,高等教育大眾化目標(biāo)也早已實(shí)現(xiàn),高等教育質(zhì)量成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。教育不同于其他產(chǎn)品,人們對(duì)教育品質(zhì)的追求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他產(chǎn)品。因此,越好的教育服務(wù),越會(huì)受到人們的追捧。在機(jī)遇優(yōu)勢(shì)消退和社會(huì)各界對(duì)高等教育要求提升的雙重壓力下,未來(lái)民辦高校唯有走內(nèi)涵式發(fā)展道路,強(qiáng)化辦學(xué)特色，才能實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。如果說質(zhì)量是大學(xué)的生命線,那么特色則是生命線的靈魂。在民辦高校同質(zhì)化、趨同化現(xiàn)象較為普遍的今天,誰(shuí)率先形成他人無(wú)法取代的辦學(xué)特色,誰(shuí)就掌握了未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)和制勝權(quán)。

(四)辦學(xué)自主權(quán)更加充分

目前政府對(duì)民辦高校的管理,基本是套用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的舊思維。例如,在招生計(jì)劃、錄取批次、錄取分?jǐn)?shù)和招生區(qū)域等方面,完全由教育行政部門決定。有關(guān)部門一方面提倡個(gè)性,另一方面又強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性,這種自相矛盾的管理辦法使得民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)受到損害,辦學(xué)活力被遏制,難以形成自己的辦學(xué)特色。*劉堯:《我國(guó)民辦高等教育的現(xiàn)狀、問題與發(fā)展趨勢(shì)》,《教育研究》2004年第9期,第74頁(yè)。實(shí)際上,隨著公立高校和私立高校在規(guī)模、使命和經(jīng)費(fèi)方面的差別越來(lái)越小,通常把私立高?？醋鍪恰蔼?dú)立的”大學(xué)。*[美]詹姆斯·杜德斯達(dá)、弗瑞斯·沃馬克:《美國(guó)公立大學(xué)的未來(lái)》,劉濟(jì)良譯,北京大學(xué)出版社2006年版,第11頁(yè)。因此,賦予民辦高校充分的辦學(xué)自主權(quán),是發(fā)展民辦高等教育的本質(zhì)要求。廣東省作為省級(jí)政府教育統(tǒng)籌綜合改革試點(diǎn)和落實(shí)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的試點(diǎn)區(qū)域,完全有理由也有條件在落實(shí)民辦高校自主權(quán)方面率先作出創(chuàng)舉。令人欣慰的是,2013年廣東出臺(tái)了《廣東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省教育廳關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)促進(jìn)高校加快發(fā)展若干意見的通知》,提出從招生、學(xué)科專業(yè)、教育教學(xué)、教育投入和社會(huì)資助等方面落實(shí)和擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán),激發(fā)他們的辦學(xué)活力?？梢灶A(yù)見,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和政治體制改革的推進(jìn),民辦高校將逐漸邁向真正獨(dú)立自主的辦學(xué)道路,在專業(yè)、課程、教學(xué)和管理方面掌握話語(yǔ)權(quán)。

(五)監(jiān)管機(jī)制更加健全

在上世紀(jì)90年代,基于解決高等教育供不應(yīng)求的矛盾,政府對(duì)民辦高校的態(tài)度是鼓勵(lì)與支持。之后,民辦高校數(shù)量迅速增長(zhǎng),辦學(xué)規(guī)模急劇擴(kuò)大,同時(shí)違規(guī)違法招生、內(nèi)部治理混亂、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范以及辦學(xué)質(zhì)量參差不齊等問題也凸顯,個(gè)別民辦高校甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的辦學(xué)危機(jī)。這不僅有損民辦高校的整體社會(huì)聲譽(yù)和師生的切身利益,而且危及社會(huì)穩(wěn)定。背后的原因除與部分舉辦者急功近利、缺乏依法辦學(xué)意識(shí)等有關(guān)之外,也與政府“重事前審批、輕事后管理”的制度不無(wú)關(guān)聯(lián)。目前除了教育行政部門每年例行開展的高校年檢工作外,基本上沒有其他行之有效的辦學(xué)監(jiān)督機(jī)制,尤其缺乏對(duì)民辦高校資金、債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)等方面的監(jiān)督。2013年,廣州增城法院審理多起因民辦高校投資者“一馬雙鞍”融資模式而引發(fā)的債務(wù)糾紛案件。面對(duì)當(dāng)前民辦高?！伴T檻高、監(jiān)管空、退出難”的局面,借鑒國(guó)外私立高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),廣東應(yīng)運(yùn)用立法、規(guī)劃、信息服務(wù)、指導(dǎo)和監(jiān)管等措施,盡快建立、健全民辦高等教育的監(jiān)管體制機(jī)制,從法律上強(qiáng)化政府對(duì)民辦高校辦學(xué)過程及質(zhì)量的監(jiān)管,建構(gòu)民辦高校風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制,完善師生權(quán)益保障制度,健全學(xué)校辦學(xué)信息公開制度,擴(kuò)大社會(huì)管理與監(jiān)督民辦高校的范圍。

(責(zé)任編輯 毛紅霞)

Non-governmental Higher Education in Guangdong:the Current Situation, Problem and Trend

LI Wenzhang

(Non-governmentalEducationResearchofficeofInstituteofEducationGuangdongProvince,Guangzhou,Guangdong, 510035,China)

Since the reform and opening up, non-governmental higher education in Guangdong has experienced rapid expansion, and made significant contributions to the regional economic and social developments. However, there are many problems such as low educational quality, lack of financing capacity, imperfect internal governance mechanism, and inadequate policy support. Solving these problems requires the coordination of non-governmental institutions of higher learning, government and society. With the changes of social environment, the development trend of non-governmental higher education in Guangdong are: overall size remaining stable with expanding trend; more diverse educational forms; grasping the quality and looking for characteristics as the theme of development; more educational autonomy; and more robust regulatory mechanism.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; development history; Guangdong

2014-06-19

廣東省教育科研“十二五”規(guī)劃課題(2012JK105)

李文章,男,江西貴溪人,助理研究員,教育學(xué)碩士,研究方向:民辦教育理論與政策、高等教育基本理論。

10.3969/j.issn.1671-2714.2015.01.002